ECLI:NL:RVS:2024:5293

202207230/1/V6.

Datum uitspraak: 24 december 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant], handelend onder de naam [handelsnaam], wonend te [woonplaats],

2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 10 november 2022 in zaak nr. 21/4272 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister.

Bij besluiten van 11 mei 2021 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 144.000,00 wegens 36 overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en een waarschuwing preventieve stillegging gegeven.

Bij besluiten van 22 september 2021 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 28 september 2021 heeft de minister [appellant] een betalingsregeling aangeboden om de opgelegde boete te betalen in een periode van 48 maanden met een termijnbedrag van € 3.000,00. Het bezwaar hiertegen heeft de minister naar de rechtbank doorgestuurd.

Bij uitspraak van 10 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 22 september 2021 over de oplegging van de boete gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de boete is vastgesteld op € 144.000,00, het besluit van 11 mei 2021 over de oplegging van de boete herroepen voor zover de boete is vastgesteld op € 144.000,00, de boete vastgesteld op € 91.800,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het besluit van 22 september 2021. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 22 september 2021 over de waarschuwing preventieve stillegging ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 28 september 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat [appellant] de boete in een periode van 48 maanden met een termijnbedrag van € 1.912,50 moet voldoen.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en de minister hoger beroep ingesteld.

De minister en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J. Schimmel, advocaat te Bussum, en de minister, vertegenwoordigd door mrs. S. Alkema-Notting en M.M. de Lange, zijn verschenen.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek heropend.

Bij brief van 24 mei 2024 heeft de Afdeling partijen geïnformeerd over de gewijzigde samenstelling van de meervoudige kamer.

[appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.

De minister heeft toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten. [appellant] heeft niet binnen de daartoe gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de minister gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 november 2022 in zaak nr. 21/4272;

IV. verklaart het beroep gegrond;

V. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 september 2021, kenmerk WBJA/ABWA/1.2021.0476.001, wat de hoogte van de boete betreft;

VI. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 28 september 2021, kenmerk 071903599/0308;

VII. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 mei 2021, kenmerk 071903599/03, wat de hoogte van de boete betreft;

VIII. bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 23.085,00;

IX. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 september 2021;

X. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.603,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XI. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.D.J.D. van der Heijden, griffier.

w.g. Borman

voorzitter

w.g. Van der Heijden

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024

954 BIJLAGE

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens

Artikel 6

1. Bij […] het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld […].

2. […].

3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

[…];

c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;

[…].

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:51

1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.

2. De beslistermijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen.

Artikel 5:46

[…]

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

[…].

Wet arbeid vreemdelingen

Artikel 2

1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.

[…].

Artikel 15a

De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.

Artikel 19a

1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.

[…].

Artikel 19d

[…]

6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.

[…].

Inleiding

1. Naar aanleiding van een e-mail van een ambtenaar van de Politie, hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW op 28 augustus 2018 een inspectie verricht bij [werkgever 2] en aanvullend administratief onderzoek gedaan. De arbeidsinspecteurs hebben op 17 december 2019 op ambtsbelofte een boeterapport, kenmerk 1808125/03, opgemaakt. Daarin hebben zij geconstateerd dat in de periode van 3 april 2018 tot en met 28 augustus 2018 36 Oekraïense vreemdelingen arbeid hebben verricht bij [werkgever 2] zonder tewerkstellingsvergunning. Volgens de Inspectie SZW hebben deze personen via [handelsnaam], de eenmanszaak van [appellant], deze werkzaamheden verricht. De minister heeft [appellant] daarom een boete opgelegd van € 144.000,00 voor 36 overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav.

1.1. Bij besluit van 28 september 2021 heeft de minister [appellant] een betalingsregeling aangeboden om de opgelegde boete te betalen in een periode van 48 maanden met een termijnbedrag van € 3.000,00.

1.2. De minister heeft zich in beroep, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van grove schuld en dat de boete moet worden gebaseerd op 75% van het boetenormbedrag van € 4.000,00, te weten € 3.000,00. Dit komt neer op een totale boete van € 108.000,00.

2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Uitspraak van de rechtbank

3. De rechtbank heeft overwogen dat de arbeidsinspecteurs [appellant] voorafgaand aan het verhoor op 9 mei 2019 hadden moeten wijzen op de mogelijkheid van bijstand door een raadsman. De arbeidsinspecteurs hebben dit niet gedaan, maar de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de verklaring van [appellant] wel aan de boeteoplegging en waarschuwing ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister bevoegd was om een boete op te leggen op basis van het boeterapport. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de boete te hoog is. Daarom heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en de boete gematigd tot € 91.800,00. Ook heeft de rechtbank een nieuw termijnbedrag voor de betalingsregeling bepaald.

Faillissement

4. [handelsnaam] is op 11 juli 2023 failliet verklaard. De Afdeling zal daarom eerst beoordelen of [appellant] de procedure kan voortzetten.

4.1. Het hoger beroep van [appellant] was op het moment van het faillissement al aanhangig en ingesteld door [appellant]. De curator heeft bij brief van 2 november 2023 laten weten dat hij de procedure in zijn hoedanigheid van curator niet zal voortzetten en dat hij er geen bezwaar tegen heeft dat [appellant] de procedure buiten de boedel om voortzet. Ingevolge artikel 8:22, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Faillissementswet kan [appellant] de procedure buiten bezwaar van de boedel voortzetten.

Het recht op bijstand door een raadsman

5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] het recht op bijstand door een raadsman kan ontlenen aan artikel 6 van het EVRM en dat hij hierop voor aanvang van het verhoor op 9 mei 2019 door de arbeidsinspecteurs gewezen had moeten worden. De minister voert onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 30 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH3079, en 11 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:CA2555, aan dat uit rechtspraak van de Hoge Raad naar aanleiding van de Salduz-rechtspraak volgt dat een aangehouden verdachte op grond van artikel 6 van het EVRM recht heeft op consultatiebijstand voorafgaand aan het eerste verhoor, maar dat dit recht niet van toepassing is op een niet-aangehouden verdachte die op het politiebureau wordt ontboden voor verhoor. Verder voert de minister aan dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op de gedachte dat de Uniewetgever, door het recht op rechtsbijstand in het strafprocesrecht te harmoniseren, een interpretatie heeft gegeven aan de minimumbescherming van het EVRM. Volgens de minister volgt uit de richtlijnen 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB 2012, L 142/1) en 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures (PB 2013, L 294/1) dat zij alleen van toepassing zijn op het strafprocesrecht, de ‘criminal procedure’. Voor situaties waarin weliswaar sprake is van een ‘criminal charge’, maar niet van een ‘criminal procedure’ - zoals bij punitieve bestuurlijke boetes - geldt volgens de minister op basis van artikel 53 van het EVRM alleen de minimumbescherming van artikel 6 van het EVRM.

5.1. De Hoge Raad heeft in een arrest van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135, onder 5.2.1 en 5.2.2, overwogen dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld in de zin van artikel 6 van het EVRM, op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Het recht op bijstand door een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een ‘criminal charge’ betreffen. Voor een - tijdelijke - uitzondering op dit recht is alleen plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. De Hoge Raad heeft overwogen dat er gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman geen aanleiding bestaat dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht. Het recht op bijstand door een raadsman geldt ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’. De Hoge Raad heeft overwogen dat het recht op bijstand door een raadsman en het recht om hierover te worden geïnformeerd dus ook van toepassing zijn bij bestuurlijke boetes. Verder heeft de Hoge Raad onder 6.2 overwogen dat, in gevallen waarin het gaat om een bestuurlijke boete, de raadsman noch op grond van artikel 6 van het EVRM, noch op grond van artikel 14 van het IVBPR, noch naar nationaal recht de hoedanigheid van advocaat hoeft te hebben. Aan degene die bijstand verleent in het verkeer met bestuursorganen, worden in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb geen nadere eisen gesteld.

5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:476, onder 9.4, is het opleggen van de Wav-boete, waarbij aan de overtreder een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldbedrag wordt opgelegd, een bestraffende sanctie. De in deze zaak opgelegde boete is een tegen [appellant] ingestelde vervolging, een ‘criminal charge’, in de zin van artikel 6 van het EVRM.

5.3. In navolging van het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] recht heeft op bijstand door een raadsman en dat hij hierover door de arbeidsinspecteurs had moeten worden geïnformeerd. Dit recht vloeit voort uit artikel 6 van het EVRM. De Afdeling acht verder van belang dat de bestuurlijke boete in de loop der jaren een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt. Waar de bestuurlijke boete bedoeld was om het handhavingstekort in de strafrechtelijke keten te ondervangen en bestuursorganen de bevoegdheid te geven om handhavend op te treden tegen lichte strafbare feiten, gaat het bij de bestuurlijke boete steeds meer om zware, complexe overtredingen die worden bedreigd met hoge bestuurlijke boetes. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling een goede rechtsbescherming van de betrokkene. In deze zaak gaat het ook om een hoge bestuurlijke boete.

15. De hoger beroepen van [appellant] en de minister zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 september 2021 wordt vernietigd en het besluit van 11 mei 2021 wordt herroepen, beide wat betreft de hoogte van de opgelegde boete. Het met deze besluiten samenhangende besluit van 28 september 2021 over de betalingsregeling wordt vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf op de hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 september 2021.

15.1. Gelet op wat onder 10.4 is overwogen, neemt de Afdeling een boete ter hoogte van 75% van het boetenormbedrag als uitgangspunt. Dit komt in dit geval neer op een bedrag van € 3.000,00 per overtreding en een totale boete van € 108.000,00. Gelet op wat onder 12.2, 13.3 en 14.2 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding de boete verder te matigen met 10% wegens cumulatie, 75% wegens verminderde draagkracht en 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling stelt de boete daarom nader vast op € 23.085,00. Het is aan de minister om een passende betalingsregeling te treffen. De minister moet de proceskosten vergoeden.

In zoverre slaagt het betoog van de minister niet.

5.4. De Afdeling oordeelt, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, onder 5.2.7, dat de richtlijnen 2012/13/EU en 2013/48/EU geen betrekking hebben op bestuurlijke boetes.

In zoverre slaagt het betoog van [appellant] niet.

Vanaf welk moment moet de betrokkene gewezen worden op het recht op bijstand door een raadsman?

5.5. De minister voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019 sprake was van een ‘criminal charge’ en hij daarom voor het verhoor gewezen had moeten worden op het recht op bijstand door een raadsman.

5.6. Uitgangspunt is dat een ‘criminal charge’ aanvangt op het moment waarop het bestuursorgaan een handeling verricht waaraan de betrokkene redelijkerwijs de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk de uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3204, onder 4.1) dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook in een eerder stadium sprake kan zijn van een ‘criminal charge’. Dit volgt bijvoorbeeld uit het arrest van het EHRM van 10 december 1982, Foti e.a. tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:1982:1210JUD000760476. Uit paragraaf 52 van dat arrest volgt dat, om te beoordelen of in strafzaken is voldaan aan het vereiste van de redelijke termijn vervat in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, men moet beginnen met na te gaan vanaf welk moment de betrokkene in beschuldiging is gesteld. Dit kan zijn gebeurd op een datum voorafgaand aan de procedure bij de rechtbank, zoals de datum van de arrestatie, de datum waarop betrokkene er officieel van in kennis werd gesteld dat hij vervolgd zou worden of de datum waarop het vooronderzoek werd geopend. In het algemeen geldt dat in ieder geval het moment waarop de officiële kennisgeving van een beschuldiging aan een persoon door de bevoegde autoriteit is gegeven, uiterlijk geldt als moment waarop sprake is van een ‘charge’. De Afdeling is van oordeel dat de ‘criminal charge’ in dit geval is aangevangen met de boetekennisgeving van 25 augustus 2020. De arbeidsinspecteurs hebben daaraan voorafgaand [appellant] verhoord in het kader van een onderzoek naar een overtreding van de Wav. Een concrete handeling waaraan [appellant] redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zou gaan opleggen, valt daaruit niet af te leiden. Ook valt daaruit niet af te leiden dat [appellant] op dat moment in staat van beschuldiging was gesteld. In deze onderzoeksfase was immers nog geen sprake van een concrete handeling waaraan [appellant] redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zou gaan opleggen. Dat de verklaring die [appellant] heeft afgelegd tijdens het verhoor op 9 mei 2019 heeft bijgedragen aan de verdenking van overtreding van de Wav, maakt dit niet anders.

5.7. De minister voert dus terecht aan dat op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019 geen sprake was van een ‘criminal charge’. Maar dit betekent niet dat [appellant] niet voorafgaand aan het verhoor gewezen had moeten worden op het recht op bijstand door een raadsman. Dat legt de Afdeling hierna uit. De Hoge Raad heeft in het arrest van 6 september 2024, onder 5.2.3, overwogen dat de betrokken overheidsinstantie degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld in elk geval moet hebben geïnformeerd over zijn recht op bijstand door een raadsman voordat deze persoon voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a van de Awb. De Afdeling volgt dit uitgangspunt van de Hoge Raad. Dit betekent dat voor het moment waarop de betrokkene gewezen moet worden op het recht op bijstand door een raadsman, wordt aangesloten bij het moment waarop de cautie moet worden gegeven.

5.8. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] recht had op bijstand door een raadsman en dat de arbeidsinspecteurs [appellant] hierop hadden moeten wijzen voorafgaand aan het verhoor op 9 mei 2019. Het betoog van de minister slaagt niet.

Mag de minister de verklaring van [appellant] gebruiken als bewijs?

5.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn verklaring, afgelegd tijdens het verhoor van 9 mei 2019, niet uitgesloten hoeft te worden als bewijs voor de overtredingen. Hij voert, onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 13 september 2016, Ibrahim e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, aan dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst of [appellant] zodanig in zijn belangen is geschaad door het ontbreken van bijstand door een raadsman, dat de verklaring buiten beschouwing moet worden gelaten. De rechtbank had moeten toetsen of er dwingende redenen waren voor de beperking van het recht op bijstand door een raadsman en of de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen. Verder voert hij aan dat hij nadeel heeft geleden, dat hij geen benul had van de gevolgen van zijn verklaring en dat hij later is teruggekomen van zijn verklaring.

5.10. De Hoge Raad heeft in het arrest van 6 september 2024, onder 5.2.4 en 5.2.5, overwogen dat, indien degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM is ingesteld, ten onrechte niet onmiddellijk is gewezen op zijn recht op bijstand door een raadsman, dit niet zonder meer met zich brengt dat hij in de daaropvolgende procedure geen behoorlijk proces heeft gekregen als bedoeld in die verdragsbepaling. De vraag of het proces in een punitieve zaak behoorlijk is geweest, moet ook dan worden beoordeeld aan de hand van het verloop van dat proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Daarbij is mede van belang in hoeverre degene tegen wie de strafvervolging is ingesteld toch bijstand door een raadsman heeft gekregen. Deze beoordeling is van belang met het oog op de bruikbaarheid van het bewijs tegen de betrokkene. In het arrest van het EHRM van 9 november 2018, Beuze tegen België, ECLI:CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, paragraaf 150, heeft het EHRM een aantal niet-limitatieve factoren genoemd die van belang kunnen zijn bij de beoordeling of het proces als geheel eerlijk is verlopen, zoals de mogelijke bijzondere kwetsbaarheid van de verdachte vanwege leeftijd of psychische capaciteit, de kwaliteit van het bewijs en de omstandigheden waaronder het is verkregen, de mogelijkheid om het bewijs te bestrijden en of een verklaring onmiddellijk is ingetrokken of gewijzigd.

5.11. [appellant] is ten onrechte voorafgaand aan het verhoor van 9 mei 2019 niet gewezen op het recht op bijstand door een raadsman. Er is sprake van een vormverzuim. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank verder had moeten toetsen of de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen, maar dit baat hem niet. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is. Hiervoor acht zij het volgende van belang. [appellant] is meerderjarig. Er doen zich geen omstandigheden voor die erop duiden dat hij kwetsbaar is. [appellant] heeft op 2 april 2019 zelf contact opgenomen met een arbeidsinspecteur en te kennen gegeven dat hij een verklaring wilde afleggen. Daarbij heeft hij de mogelijkheid gehad om voorafgaand aan het verhoor op 9 mei 2019 een raadsman te raadplegen en om zich tijdens het verhoor te laten bijstaan door een raadsman. [appellant] was al langere tijd op de hoogte van het onderzoek. Verder hebben de arbeidsinspecteurs [appellant] voorafgaand aan het verhoor gewezen op zijn zwijgrecht. Uit het verslag van het verhoor is niet af te leiden dat de arbeidsinspecteurs tijdens het verhoor ongeoorloofde druk hebben uitgeoefend. [appellant] heeft zijn verklaring na afloop doorgelezen en ondertekend. Daar komt bij dat, anders dan [appellant] betoogt, hij niet is teruggekomen van zijn verklaring.

De verklaringen die [appellant] heeft afgelegd tijdens de gehele procedure, waarbij hij in de bezwaarfase en in beroep is bijgestaan door een raadsman, zijn in lijn met elkaar.

5.12. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de procedure in het geheel eerlijk is verlopen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de verklaring van [appellant], afgelegd tijdens het verhoor van 9 mei 2019, uit te sluiten als bewijs. Het betoog van [appellant] slaagt niet.

Werkgeverschap

6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als werkgever als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 1°, van de Wav kan worden aangemerkt. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet de formele werkgever was van de vreemdelingen, dat was [werkgever 1], noch de materiële werkgever, dat was [werkgever 2]. [handelsnaam] is slechts een administratiekantoor dat bemiddelde tussen [werkgever 1] en [werkgever 2], dat ervoor zorgde dat [werkgever 1] werd betaald, dat de urenadministratie klopte en dat er huisvesting was voor de vreemdelingen, aldus [appellant]. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de vreemdelingen zzp’ers waren.

6.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) volgt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar is op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, is voor het feitelijk werkgeverschap voldoende. Uit de uitspraken van de Afdeling van 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9313, onder 2.2.1, en 17 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF0955, onder 2.4.1, volgt verder dat de ruime uitleg van het werkgeversbegrip in de Wav meebrengt dat instemming met of wetenschap van de arbeid voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet is vereist en dat alleen het mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan als het laten verrichten van arbeid wordt opgevat.

6.2. Uit het boeterapport van 17 december 2019 en de daarbij als bijlagen 2 en 60 gevoegde verklaringen van [eigenaar], eigenaar van [werkgever 2], en [appellant], volgt het volgende over de verhoudingen en de werkwijze tussen [werkgever 1], [werkgever 2] en [handelsnaam].

[eigenaar] heeft verklaard dat hij geen personeel in loondienst heeft, maar dat er personeel bij hem werkt via onder andere [handelsnaam] en [werkgever 1]. Verder heeft [eigenaar] verklaard dat hij met [appellant] zaken doet over de werknemers van [werkgever 1]. Hij heeft verklaard dat hij geen schriftelijke overeenkomst heeft met [appellant], maar wekelijks telefonisch met [appellant] besprak wat voor werkzaamheden er verricht moesten worden en op welke afdelingen tekorten waren aan werknemers. Er was geen rechtstreeks contact tussen [werkgever 2] en [werkgever 1]. Dat contact verliep via [appellant], die [werkgever 2] facturen stuurde voor de uitgevoerde werkzaamheden. Verder heeft [eigenaar] verklaard dat [appellant] desgevraagd heeft aangegeven dat de Oekraïense vreemdelingen gerechtigd waren in Nederland arbeid te verrichten. [appellant] heeft verklaard dat hij als bemiddelaar tussen [werkgever 2] en [werkgever 1] is gekomen, omdat er betalingen van [werkgever 2] aan [werkgever 1] terugkwamen. [appellant] heeft met [werkgever 1] een bemiddelingsovereenkomst afgesloten. Hij kreeg een managementfee voor de communicatie, vertaling en verzorging van huisvesting. Verder heeft [appellant] verklaard dat [eigenaar] hem heeft benaderd met de vraag of hij personeel kon leveren. Hij is vervolgens in contact gekomen met [werkgever 1]. Hij zou geen werk hebben aangenomen van [werkgever 2] en als tussenpersoon hebben opgetreden die alleen de administratie verzorgt. [appellant] heeft verklaard dat hij geen identiteitsdocumenten van de Oekraïense vreemdelingen heeft gecontroleerd. Verder werd wekelijks met [werkgever 2] bekeken wat voor werkzaamheden gedaan moesten worden. Dat vertaalde [appellant] door aan [werkgever 1] en er werd een prijs bepaald. Verder heeft [appellant] verklaard dat hij de gewerkte uren van de werknemers controleert met de gegevens uit het klokregistratiesysteem en het overzicht vervolgens doorstuurt naar [werkgever 1]. Verder heeft [appellant] verklaard dat de werknemers van [werkgever 1] niet in loondienst waren, maar onderdeel zijn van een maatschap.

6.3. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat de minister [appellant] terecht als werkgever in de zin van de Wav heeft aangemerkt. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat [appellant] werkzaamheden heeft verricht als tussenpersoon tussen [werkgever 2] en [werkgever 1], als inlener en doorlener, en dat hij hiervoor een vergoeding kreeg. Verder heeft zij terecht van belang geacht dat [appellant] contact had met de vreemdelingen, hij de urenadministratie bijhield en wekelijks contact had met [werkgever 2] over de inzet van personeel. Hij heeft bij de rechtbank verklaard dat [werkgever 2] hem ook benaderde als er vreemdelingen waren die het niet naar hun zin hadden. Hij ging dan in gesprek met deze vreemdelingen. Het betoog van [appellant] dat [handelsnaam] slechts een administratiekantoor is dat bemiddelde tussen [werkgever 1] en [werkgever 2], volgt de Afdeling niet.

6.4. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat niet is gebleken dat de 36 vreemdelingen als zelfstandigen werkzaam waren. Uit verklaringen van vier vreemdelingen volgt dat zij in loondienst werkten en dat zij per uur loon ontvingen. Ook volgt uit die verklaringen dat zij niet met eigen gereedschap en materialen te werk gingen, maar dat dit al ter plaatse beschikbaar was. Het betoog van [appellant] slaagt niet.

Hoogte van de boete

7. [appellant] betoogt dat de rechtbank verschillende matigingsgronden over de opgelegde boete ten onrechte niet of niet juist heeft toegepast. Ook de minister is tegen enkele overwegingen van de uitspraak van de rechtbank met betrekking tot de hoogte van de opgelegde boete opgekomen.

7.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.

De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

Matigingsgronden Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020

8. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank de opgelegde boete ten onrechte niet met 25% heeft gematigd volgens bijlage II van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020, omdat [werkgever 1] een gecertificeerd uitzendbureau is en de vreemdelingen zijn verloond conform de wettelijke regels. Het betoog van [appellant] is een herhaling van wat hij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd.

De rechtbank is hier gemotiveerd op ingegaan en heeft terecht overwogen dat zij geen aanleiding ziet om de boete te matigen op deze grond. Het betoog bevat geen concrete kritiek op het oordeel van de rechtbank. Het betoog slaagt daarom niet.

Tijdsverloop besluitvormingsprocedure

9. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen wegens overschrijding van de beslistermijn van dertien weken, zoals opgenomen in artikel 5:51 van de Awb. Hij voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1958, aan dat hij [appellant] bij brief van 18 december 2019 erop heeft gewezen dat het in verband met een zorgvuldige verwerking van het boeterapport wellicht niet mogelijk is het bestuursrechtelijke traject binnen dertien weken af te ronden. [appellant] heeft de gelegenheid gehad om hier in een zienswijze op te reageren, maar heeft hier geen gebruik van gemaakt. Verder is niet gebleken dat de belangen van [appellant] door de overschrijding van die termijn zijn geschaad, aldus de minister.

9.1. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2021, onder 5.5, heeft geoordeeld, is de in artikel 5:51 van de Awb genoemde termijn van dertien weken een termijn van orde. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat de rechter, gelet op Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 150, de overschrijding van de beslistermijn kan verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete, heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellant] niet heeft gesteld dat zijn belangen door die overschrijding zijn geschaad. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister [appellant] bij brief van 18 december 2019 erop heeft gewezen dat het in verband met een zorgvuldige verwerking van het boeterapport wellicht niet mogelijk is het bestuursrechtelijke traject binnen dertien weken af te ronden. Omdat [appellant] ook geen andere belangen heeft gesteld die door de overschrijding van die termijn zijn geschaad, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank de boete ten onrechte met 5% heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn van dertien weken. Het betoog van de minister dat er geen aanleiding bestaat om de boete te matigen als er een overlap is tussen de overschrijding van de beslistermijn van dertien weken en de redelijke termijn en de boete wel wordt gematigd vanwege de redelijke termijn, behoeft geen bespreking meer.

Het betoog van de minister slaagt.

9.2. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank de opgelegde boete verder had moeten matigen met 25% wegens de verstreken tijd tussen de laatste ambtshandeling en het opmaken en insturen van het boeterapport. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de arbeidsinspecteurs in augustus en september 2019 nog onderzoek hebben verricht. Het boeterapport is opgemaakt op 17 december 2019, waardoor geen sprake is van een periode van meer dan een half jaar tussen de laatste ambtshandeling en het insturen van het boeterapport.

Het betoog van [appellant] slaagt niet.

Verwijtbaarheid

10. In de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en eerdere beleidsregels. In afwachting van nieuw beleid van de minister, neemt de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wanneer artikel 2 of 15a van de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag indien sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.

10.1. De minister heeft zich in beroep, naar aanleiding van de uitspraak van 13 juli 2022, op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van grove schuld. Volgens de minister heeft [appellant] een werkwijze toegepast waarvan de naleving van de Wav geen deel uitmaakte en heeft hij geen enkele maatregel getroffen of inspanning verricht om overtreding van de Wav te voorkomen.

10.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van grove schuld, omdat de overtreding in het geheel niet aan hem te verwijten valt. Voor zover er al sprake zou zijn van verwijtbaarheid, is sprake van verminderde verwijtbaarheid, aldus [appellant]. Hij voert aan dat hij gedurende de hele procedure uitleg heeft gegeven en ervan mocht uitgaan dat alles in orde was met de vreemdelingen. Verder zijn er geen werkzaamheden voor of namens hem verricht door de vreemdelingen.

10.3. Zoals uit de uitspraak van 13 juli 2022, onder 7.2, volgt, mag in beginsel bij overtreding van de Wav worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan: situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden.

Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zichzelf normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.

10.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694, onder 2.3.1) is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan.

De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat in dit geval sprake is van grove schuld. Zij heeft terecht bij haar oordeel betrokken dat [appellant], gelet op zijn rol als inlener en doorlener, had moeten onderzoeken of de vreemdelingen in Nederland arbeid mochten verrichten. [appellant] heeft dit nagelaten. [appellant] heeft verklaard dat de vertegenwoordiger van [werkgever 1] tegen hem heeft gezegd dat de vreemdelingen in Nederland mochten werken als de vreemdelingen in Litouwen voor een bedrijf of in een maatschap werkten en dat, voor zover hij wist, voor hen geen werkvergunningen waren afgegeven in Litouwen. [appellant] heeft verder verklaard dat hij geen identiteitsdocumenten heeft gecontroleerd en dat hij de vreemdelingen alleen heeft doorgestuurd naar [werkgever 2]. [appellant] heeft nagelaten bij de daartoe bevoegde autoriteiten na te gaan of de Oekraïense vreemdelingen gerechtigd waren in Nederland te werken. Dat [appellant], naar eigen zeggen, navraag heeft gedaan bij een advocaat in Litouwen is onvoldoende. [appellant] heeft niet de verantwoordelijkheid genomen die past bij een inlener en doorlener. Daarom heeft hij ernstig nalatig gehandeld en is er sprake van grove schuld. Het betoog van [appellant] slaagt niet.

Cumulatie

11. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien de opgelegde boete te matigen wegens cumulatie van overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een dergelijke matiging de doelstellingen van de Wav ondermijnt.

Ook voert hij aan dat de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:873, waar de rechtbank naar heeft verwezen, een andere situatie betrof dan hier aan de orde.

12. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een matiging van 50% passend is wegens cumulatie.

12.1. De cumulatie van boetes voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav volgt rechtstreeks uit de cumulatiebepaling in artikel 19a, tweede lid, van de Wav. In dit geval heeft [appellant] 36 op zichzelf staande overtredingen begaan, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Dit ontslaat de minister evenwel niet van zijn plicht om, zoals onder 7.1 is overwogen, de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet, zoals gezegd, rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1750, onder 8.1.

12.2. De Afdeling is van oordeel dat de minister er in hoger beroep op zichzelf terecht op heeft gewezen dat [appellant] 36 op zichzelf staande overtredingen heeft begaan, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de omstandigheden van het geval terecht aanleiding gezien om de boete te matigen met 10%. De Afdeling acht hiervoor met name van belang dat alle 36 overtredingen dezelfde soort overtreding betreffen en dat dezelfde persoon betrokken was bij de overtredingen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een verdere matiging wegens cumulatie. De minister wijst er terecht op dat uit de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3, p. 1) volgt dat de doelstelling van de Wav is om concurrentievervalsing aan te pakken. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en leidt tot een evenredige sanctie. Dat heeft de rechtbank gedaan. De betogen van de minister en [appellant] slagen niet.

Financiële omstandigheden

13. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte in zijn financiële omstandigheden geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij onevenredig wordt getroffen, omdat sprake is van verminderde draagkracht.

13.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9509, onder 2.15), bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Bij de beoordeling van de draagkracht van de werkgever door de rechter moeten de aannemelijk geworden omstandigheden waarin de werkgever op dat moment verkeert in acht worden genomen.

13.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 4, is [handelsnaam] op 11 juli 2023 failliet verklaard. [handelsnaam] was een eenmanszaak. Uit het faillissementsverslag van 9 november 2023 volgt dat [appellant] persoonlijk schulden heeft. Het totaal aan schulden, op het moment van het faillissementsverslag, komt uit op € 121.403,39 voor preferente schuldeisers en € 232.997,56 voor concurrente schuldeisers. Zijn saldo komt uit op € 21.302,44. Verder volgt uit het verslag dat [appellant] niet veel bezittingen heeft, dat uitkering aan preferente en concurrente schuldeisers niet voor de hand lijkt te liggen en dat de curator opteert voor een omzetting van het faillissement naar de wettelijke schuldsanering. Verder blijkt uit het verslag dat [appellant] op zoek is naar een betaald dienstverband.

Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat hij inmiddels een betaalde baan heeft en dat zijn vrouw ook een betaalde baan heeft. Dit levert bij elkaar een inkomen op van ongeveer € 3.000,00 netto per maand. [appellant] heeft verklaard dat hij de schuldhulpverlening in wil, omdat hij de schulden niet kan betalen.

13.3. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van verminderde draagkracht. Zij ziet hierin aanleiding om de boete te matigen. Zij acht een matiging met 75% vanwege de verminderde draagkracht passend en geboden. Het betoog van [appellant] slaagt.

Redelijke termijn

14. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het EVRM is aangevangen op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019. Zij heeft de boete daarom ten onrechte gematigd met 10% met een maximum van € 2.500,00. Een matiging van 5% met een maximum van € 2.500,00 ligt eerder in de rede, aldus de minister.

14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, onder 2.6.2) is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Verder is, zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet, en dat deze termijn aanvangt op het moment dat door het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze redelijkerwijs de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep, het uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan (arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, onder 4.3, en onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859, onder 2.8.1).

14.2. Gelet op wat de Afdeling onder 5.2 tot en met 5.8 heeft overwogen, betoogt de minister terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het EVRM is aangevangen op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019. Op dat moment was immers nog geen sprake van een concrete handeling waaraan [appellant] redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zou gaan opleggen. Dit was wel het geval op het moment dat de minister [appellant] de boetekennisgeving heeft gegeven.

De boetekennisgeving dateert van 25 augustus 2020. Het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van 10 november 2022. Die fase heeft twee jaar en tweeënhalve maand geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn bedroeg ten tijde van de uitspraak van de rechtbank tweeënhalve maand. In gevallen waarin de redelijke termijn met minder dan zes maanden is overschreden, ligt een vermindering van het boetebedrag met 5% met een maximum van € 2.500,00 in de rede. De minister betoogt terecht dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft gematigd met 10% met een maximum van € 2.500,00.

Met de uitspraak van de Afdeling van vandaag komt er een eind aan de procedure. De totale procedure heeft vier jaar en vier maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn met vier maanden is overschreden. Een vermindering van het boetebedrag met 5% ligt in de rede. Het betoog van de minister slaagt.