ECLI:NL:RVS:2025:2925

202501183/1/V3. Datum uitspraak: 1 juli 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van: de minister van Asiel en Migratie, appellant, tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 februari 2025 in zaak nr. NL25.4324 in het geding tussen: [betrokkene] en de minister. Bij besluit van 18 januari 2025 heeft de minister betrokkene een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Bij mondelinge uitspraak van 11 februari 2025 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. J-A. Nijland, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 februari 2025 in zaak nr. NL25.4324, voor zover de rechtbank de schadevergoeding op grond van de tenuitvoerlegging van de grensdetentie in het JCS heeft vastgesteld op € 2.500,00; III. bevestigt de uitspraak voor het overige; IV. kent aan betrokkene een vergoeding toe van € 100,00, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State. Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.R. Kraak, griffier. w.g. De Poorter voorzitter w.g. Kraak griffier Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2025 846-1020 BIJLAGE Richtlijn 2013/32/EU Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: […] b) „verzoek om internationale bescherming" of „verzoek": een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere niet onder Richtlijn 2011/95/EU vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht; c) „verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan waarover nog geen definitieve beslissing is genomen; […] e) „definitieve beslissing": een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V, ongeacht of dit rechtsmiddel tot gevolg heeft dat de verzoekers in de lidstaten mogen blijven in afwachting van het resultaat; […] Artikel 46 […] 6. In het geval van een beslissing om: a) een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen overeenkomstig artikel 32, lid 2, of als ongegrond na behandeling overeenkomstig artikel 31, lid 8, behoudens de gevallen waarin deze beslissingen zijn genomen op basis van de in artikel 31, lid 8, onder h), genoemde omstandigheden; b) een verzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen krachtens artikel 33, lid 2, onder a), b) of d); c) het opnieuw in behandeling nemen van het dossier van de verzoeker te weigeren nadat de behandeling ervan overeenkomstig artikel 28 is beëindigd; of d) een verzoek niet of niet volledig te behandelen overeenkomstig artikel 39, is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel. […] 8. De lidstaten staan de verzoeker toe om op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de in de leden 6 en 7 bedoelde procedure om te bepalen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied mag blijven. […] Richtlijn 2013/33/EU Artikel 2 Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: a) „verzoek om internationale bescherming": een verzoek om internationale bescherming zoals gedefinieerd in artikel 2, onder h), van Richtlijn 2011/95/EU; b) „verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen; […] Artikel 8 […] 3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden: […] c) om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden; […] Artikel 9 1. Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zo lang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn. Administratieve procedures die verband houden met de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen voor bewaring, worden met de nodige zorgvuldigheid uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren. […] Richtlijn (EU) 2024/1346 Artikel 11 1. Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zo lang de in artikel 10, lid 4, genoemde redenen van toepassing zijn. Administratieve procedures die verband houden met de in artikel 10, lid 4, uiteengezette bewaringsredenen, worden met de nodige zorgvuldigheid uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren. Verordening (EU) 2016/399 Artikel 14 1. Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 6, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet en niet tot de in artikel 6, lid 5, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet. […] Verordening (EU) 2024/1356 Considerans, overweging 22 De screening aan de buitengrens moet zo spoedig mogelijk worden voltooid en mag niet langer dan zeven dagen duren. De screening op het grondgebied moet zo spoedig mogelijk worden voltooid en mag niet langer dan drie dagen duren. De lidstaten mag niet worden belet de screening aan de buitengrens en de screening op het grondgebied binnen een kortere termijn te voltooien, mits de in deze verordening voorgeschreven controles worden uitgevoerd. Artikel 5 1. De in deze verordening bepaalde screening is van toepassing op alle onderdanen van derde landen, ongeacht of zij een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend, die niet voldoen aan de in artikel 6 van Verordening (EU) 2016/399 bepaalde toegangsvoorwaarden en die: a) zijn aangehouden in verband met een onrechtmatige overschrijding van de buitengrens van een lidstaat over land, over zee of door de lucht, met uitzondering van onderdanen van derde landen van wie de betrokken lidstaat niet verplicht is biometrische gegevens te verzamelen op grond van artikel 22, leden 1 en 4, van Verordening (EU) 2024/1358 om andere redenen dan hun leeftijd, of b) na een opsporings- en reddingsoperatie op het grondgebied van een lidstaat zijn ontscheept. 2. De in deze verordening bepaalde screening is van toepassing op alle onderdanen van derde landen die aan buitengrensdoorlaatposten of in transitzones een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend en die niet voldoen aan de in artikel 6 van Verordening (EU) 2016/399 bepaalde toegangsvoorwaarden. […] Artikel 8 […] 3. In de in artikel 5 van deze verordening bedoelde gevallen wordt de screening onverwijld uitgevoerd en in elk geval voltooid binnen zeven dagen nadat de persoon in het buitengrensgebied is aangehouden, op het grondgebied van de betrokken lidstaat is ontscheept of zich bij de grensdoorlaatpost heeft gemeld. Op de in artikel 5, lid 1, punt a), van deze verordening bedoelde personen op wie artikel 23, leden 1 en 4, van Verordening (EU) 2024/1358 van toepassing is, indien die personen langer dan 72 uur fysiek aan de buitengrens blijven, wordt de screening daarna uitgevoerd, waarbij de termijn voor de screening wordt beperkt tot vier dagen. […] Artikel 18 […] 2. Inleiding 1. Betrokkene is op 18 januari 2025 vanuit Dubai op Schiphol aangekomen. Daar heeft hij asiel aangevraagd. De minister heeft hem vervolgens in grensdetentie geplaatst op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De rechtbank heeft geoordeeld dat de grensdetentie onrechtmatig is door de detentieomstandigheden in het Justitieel Complex Schiphol (hierna: het JCS), waar de grensdetentie ten uitvoer werd gelegd, en ook omdat de grensdetentie te lang zou voortduren in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. Uit deze bepaling volgt dat een vreemdeling alleen voor een zo kort mogelijke termijn in grensdetentie mag worden gehouden. 1.1. Deze uitspraak gaat over de vraag wanneer grensdetentie in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn te lang voortduurt, en wat de gevolgen daarvan zijn. De Afdeling ziet in de feiten van deze zaak aanleiding deze vraag in het algemeen te beantwoorden, met het oog op de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin. Om tot haar oordeel te komen, put de Afdeling inspiratie uit Unierechtelijke regelgeving die in werking is getreden op 11 juni 2024, maar pas van toepassing wordt op 12 juni 2026. 1.2. Omdat deze uitspraak gaat over het Unierecht, gebruikt de Afdeling hierna de begrippen ‘verzoek’ en ‘verzoeker’ als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b en c, van de Procedurerichtlijn en artikel 2, aanhef en onder a en b, van de Opvangrichtlijn, in plaats van de nationaalrechtelijke begrippen ‘aanvraag’ en ‘aanvrager’. De Afdeling heeft in de bijlage de Unierechtelijke regelgeving opgenomen waarop zij haar oordeel baseert. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Grief 1, over de detentieomstandigheden in het JCS 2. De minister komt in grief 1 terecht op tegen het oordeel van de rechtbank dat het JCS geen gespecialiseerde bewaringsaccommodatie is in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn en dat de tenuitvoerlegging van de grensdetentie daarom onrechtmatig is vanaf de eerste dag. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:258, en 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:789. 2.1. De grief slaagt. Grief 2, over de duur van de grensdetentie 3. De minister komt in grief 2 op tegen het oordeel van de rechtbank dat de grensdetentie van betrokkene onrechtmatig is, omdat die in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn te lang zou voortduren. De rechtbank heeft overwogen dat het haar, om organisatorische redenen die niet aan partijen te wijten zijn, niet is gelukt de asielzaak van betrokkene eerder op een zitting te plannen dan 29 april 2025 en dat het niet aannemelijk is dat deze zitting eerder kan plaatsvinden, zoals de minister heeft verzocht. Op die dag zou betrokkene ruim veertien weken in grensdetentie verblijven. Naar het oordeel van de rechtbank was de grensdetentie daarom niet meer evenredig en daarom onrechtmatig op 11 februari 2025, de dag dat zij de grensdetentiezaak op een zitting behandelde. Volgens de minister is de duur van de grensdetentie van ruim veertien weken, die niet aan partijen te wijten is, geen reden om het grensbewakingsbelang prijs te geven. De vereisten voor grensdetentie op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 3.1. De Afdeling zet de vereisten uiteen voor grensdetentie op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Zij beperkt zich daarbij tot de vereisten die relevant zijn voor de beoordeling van deze zaak. Grensdetentie is geoorloofd als de minister in de grensprocedure moet beslissen of een verzoeker het grondgebied van Nederland mag betreden. Een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 wordt dus opgelegd ter bescherming van het grensbewakingsbelang (artikel 5.1a, derde lid, van het Vb 2000). Uit artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn volgt dat de grensdetentie zo kort mogelijk moet duren. De duur van grensdetentie op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 3.2. Een vreemdeling mag in beginsel dus in grensdetentie worden gehouden op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000, zolang hij of zij verzoeker is en de minister nog geen beslissing over de toegang heeft genomen. Een vreemdeling is verzoeker zolang er geen definitieve beslissing is genomen op zijn of haar asielverzoek. Dit volgt uit artikel 2, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn en artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn. Gelet op artikel 2, aanhef en onder e, van de Procedurerichtlijn is een ‘definitieve beslissing’ een beslissing waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van Hoofdstuk V. Dit betekent dat een vreemdeling verzoeker is zolang de rechtbank nog geen uitspraak heeft gedaan op een beroep tegen het asielbesluit. De verzoeker mag de behandeling van een beroep tegen een asielbesluit dat is genomen in de grensprocedure, niet in Nederland afwachten, maar dit geldt wel voor de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening hangende zo’n beroep (artikel 46, zesde en achtste lid, van de Procedurerichtlijn, omgezet in artikel 82, tweede lid, van de Vw 2000 en artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000). Als de rechtbank een dergelijk verzoek afwijst, moet de minister de verzoeker de toegang weigeren op grond van artikel 14, eerste lid, van de Schengengrenscode. 3.2.1. Grensdetentie op grond van het derde lid van artikel 6 van de Vw 2000 kan dus voortduren tot de rechtbank uitspraak doet op het asielberoep dan wel de voorzieningenrechter bepaalt dat uitzetting niet achterwege hoeft te blijven hangende dit beroep, of de beroepstermijn is verstreken zonder dat de verzoeker beroep heeft ingesteld tegen het asielbesluit dan wel geen verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening heeft ingediend. Rechtspraak over artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn 3.3. Het Hof van Justitie heeft zich niet uitgelaten over de vraag wanneer de grensdetentie van verzoekers te lang voortduurt in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. De Afdeling is op deze vraag ingegaan in de uitspraak van 28 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2639. Op basis van Unierechtelijke en nationaalrechtelijke bepalingen heeft zij in die uitspraak geoordeeld dat het niet in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn was dat de vreemdeling op het moment van de geplande behandeling van zijn beroep tegen het asielbesluit zes en een halve week in grensdetentie verbleef. De Afdeling heeft echter nog geen oordeel gegeven over de vraag wanneer de duur van grensdetentie wel strijd oplevert met deze bepaling. Dat doet zij in deze uitspraak. Zij bespreekt hieronder eerst de onder 1.1 bedoelde nieuwe Unierechtelijke regelgeving. Nieuwe Unierechtelijke regelgeving 3.4. Op 12 juni 2026 wordt Richtlijn (EU) 2024/1346, de hernieuwde Opvangrichtlijn, van toepassing. Uit artikel 11, eerste lid, van deze richtlijn volgt, net als uit artikel 9, eerste lid, van de huidige Opvangrichtlijn dat grensdetentie zo kort mogelijk moet duren. 3.5. Op 12 juni 2026 wordt Verordening (EU) 2024/1356 van toepassing. De Afdeling zal deze verordening in het vervolg aanhalen als de Screeningverordening. Uit artikel 5, eerste en tweede lid, van deze verordening volgt dat alle verzoekers uit derde landen die niet voldoen aan de toegangsvoorwaarden uit de Schengengrenscode, worden onderworpen aan een screening. Uit overweging 22 van de considerans en uit artikel 8, derde lid, volgt dat de screening niet langer mag duren dan zeven dagen. Gelet op artikel 18, tweede lid, worden verzoekers voor de behandeling van hun verzoek na de screening doorverwezen naar de bevoegde autoriteiten. 3.6. Op 12 juni 2026 wordt ook Verordening (EU) 2024/1348, ofwel de Procedureverordening, van toepassing. 4. Gelet op het voorgaande was de grensdetentie onrechtmatig vanaf 11 februari 2025. De Afdeling ziet ambtshalve geen reden om de grensdetentie vanaf een eerder moment onrechtmatig te achten. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de schadevergoeding op grond van de tenuitvoerlegging van de grensdetentie in het JCS heeft vastgesteld op € 2.500,00. De uitspraak wordt voor het overige bevestigd. Betrokkene heeft recht op een schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000) van € 100,00 voor de dag dat hij onrechtmatig in grensdetentie is gehouden. Deze vergoeding wordt daarom aan betrokkene toegekend. De minister hoeft in hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.