ECLI:NL:RVS:2025:3258

202200788/1/A3.Datum uitspraak: 16 juli 2025

AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Rouveen, gemeente Staphorst,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 december 2021 in zaak nr. 20/2550 in het geding tussen:

Mediq Apotheek De Veenhorst, gevestigd in Staphorst,

en

de minister voor Medische Zorg (thans: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport).

Bij besluit van 19 mei 2020 heeft de minister aan [appellant] een vergunning verleend voor het bereiden en ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van zijn huisartsenpraktijk in een bij het besluit nader geduid gebied.

Bij besluit van 6 november 2020 heeft de minister het door Mediq Apotheek De Veenhorst (hierna: apotheek De Veenhorst) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 december 2021 (ECLI:NL:RBOVE:2021:4841) heeft de rechtbank het door apotheek De Veenhorst daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2020 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van apotheek De Veenhorst.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de minister het bezwaar van apotheek De Veenhorst tegen het besluit van 19 mei 2020 gegrond verklaard en dat besluit herroepen.

[appellant] heeft daartegen gronden ingediend.

Apotheek De Veenhorst heeft een reactie ingediend.

De minister, apotheek De Veenhorst en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 31 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.C. Beijering-Beck, advocaat in Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.S. Fakili, mr. R.G.T. van Wissen, D. Hoogeveen en mr. A.F. Bosma, zijn verschenen. Voorts is op de zitting apotheek De Veenhorst, vertegenwoordigd door mr. K. van Berloo, als partij gehoord.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 december 2021 in zaak nr. 20/2550 voor zover het betreft "met inachtneming van deze uitspraak";

III. vernietigt het besluit van 22 februari 2022;

IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

V. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.

w.g. Willemsvoorzitter

w.g. Van Tuyll van Serooskerkengriffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025

290 Inleiding

1. appellant] is sinds juli 2015 huisarts in Rouveen. In Rouveen is geen apotheker gevestigd. [appellant] wil daarom zelf medicijnen aan zijn patiënten kunnen verstrekken. Daarvoor heeft hij een vergunning nodig van de minister. Eerder heeft [appellant] al een vergunning gekregen voor het gebied van de lintbebouwing ten zuiden van de dorpskern Rouveen. Dat gebied wil hij uitbreiden met Nieuwleusen waaronder (de woonkern) Rouveen, een deel van Staphorst, een deel van De Meele en met De Lichtmis. Hij heeft daarom de minister gevraagd zijn vergunning te wijzigen. De minister heeft dat gedaan en [appellant] een vergunning gegeven voor het gevraagde gebied. De minister vond dat de vergunning in het belang van de geneesmiddelenvoorziening was. Volgens de minister volgt uit de tekst van de wet dat hij bij die beoordeling alleen de meest nabijgelegen apotheek betrekt. Apotheek De Veenhorst vindt dat de minister de vergunning niet mocht verlenen. De rechtbank is het daarmee eens.

Partijen verschillen niet meer van mening dat de afstand tussen de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek, apotheek Nieuwleusen, en de in dat gebied dichtstbij die apotheek wonende potentiële patiënt 3,9 kilometer is. Partijen zijn het er ook over eens dat dus moet worden getoetst of de vergunning nodig is in het belang van de geneesmiddelenvoorziening, omdat de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is. Zij verschillen van mening over de vraag hoe de minister moet bepalen wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is.

Regelgeving

2. Dat een huisarts een vergunning nodig heeft om zelf medicijnen aan zijn patiënten te kunnen geven en wanneer de minister die verleent, staat in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. Die bepaling luidt: "Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening." Is de afstand 3,5 kilometer of minder dan is vergunningverlening niet aan de orde.

Voor de invulling van deze bevoegdheid heeft de minister beleid opgesteld. Dat beleid staat in een brief aan de Tweede Kamer van 5 juli 2016 (zie Kamerstukken II 2015/16, 33 578, nr. 31). Voor de beoordeling van het belang van de geneesmiddelenvoorziening kijkt de minister naar de openbaar vervoersvoorziening en naar de aanwezigheid van een bezorgdienst van de meest nabijgelegen apotheek. De minister merkt een éénuursdienst op werkdagen aan als voldoende openbaar vervoersvoorziening naar die apotheek.

Aangevallen uitspraak

3. De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat vergunningverlening voor het aangevraagde gebied in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening omdat de minister uitsluitend de bereikbaarheid van de dichtstbijzijnde apotheek heeft betrokken bij de beoordeling van dat belang. De rechtbank vindt dat de tekst van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet duidelijk is. Dat artikellid schrijft niet voor dat de minister alleen de dichtstbijzijnde apotheek moet betrekken bij de beoordeling of de vergunning in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. Ook volgt dat niet uit de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:101 omdat het in die zaak gaat over het bepalen van de afstand van 4,5 kilometer of meer. Een juiste uitleg van deze bepaling brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat ook andere in of bij het aangevraagde gebied gevestigde apothekers bij de beoordeling van het belang van de geneesmiddelenvoorziening moeten worden betrokken.

Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister per deelgebied van de aanvraag kan onderzoeken of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd. De minister heeft in 2018 vastgesteld dat voor het deelgebied de kern Rouveen sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening vanuit apotheek De Veenhorst. Voor dit deelgebied heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat de vergunning van [appellant] in het belang van de geneesmiddelenvoorziening nodig is. Om die reden had de minister naar het oordeel van de rechtbank de vergunningaanvraag in zijn geheel moeten afwijzen.

Hoger beroep

Wat heeft [appellant] aangevoerd tegen de rechtbankuitspraak?

3.1. [appellant] is het niet eens met de uitleg van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet door de rechtbank. De rechtbank miskent volgens hem dat de minister beoordelingsruimte heeft en daarom het bestreden besluit terughoudender had moeten toetsen.

Dat ook andere apotheken dan de meest dichtbijgelegen apotheek, zoals apotheek De Veenhorst, bij de besluitvorming moeten worden betrokken, is volgens [appellant] niet in lijn met het beleid van de minister, dat volgt uit de brief van de minister van 5 juli 2016. Uit de wetsgeschiedenis volgt volgens hem bovendien dat het belang van de patiënt bij de toepassing van deze bepaling voorop staat en dat de patiënt de best mogelijke farmaceutische zorg moet kunnen krijgen die beschikbaar is.

De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat de minister het belang van de geneesmiddelenvoorziening kan toetsen op delen van het aangevraagde gebied. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank haar oordeel dat in ieder geval in de kern Rouveen sprake was van een goede geneesmiddelenvoorziening ten onrechte baseert op de situatie in 2018.

leeswijzer

4. In deze uitspraak geeft de Afdeling een oordeel over hoe de minister het belang van de geneesmiddelenvoorziening moet beoordelen in de situatie dat de afstand tussen de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer. Eerst gaat de Afdeling in op de totstandkoming van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet en de bedoeling van die bepaling. Daarna beantwoordt de Afdeling de vraag of de rechtbank terecht het besluit op bezwaar van 6 november 2020 heeft vernietigd. Vervolgens geeft de Afdeling een oordeel over de opdracht van de rechtbank aan de minister.

Bedoeling van de regeling

5. In tegenstelling tot wat de rechtbank heeft geoordeeld kan uit de tekst van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet niet zonder meer worden afgeleid dat meerdere apotheken moeten worden betrokken bij de beoordeling van wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. Daarom kijkt de Afdeling ook naar de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling.

5.1. Uitgangspunt van de Geneesmiddelenwet en haar voorganger de Wet op de geneesmiddelenvoorziening is de zogenoemde beroepenscheiding tussen arts en farmaceut. In beginsel is het de apotheker die de geneesmiddelen die de (huis)arts voorschrijft, bereidt en verstrekt. Het primaat ligt dus bij de apotheker. Op dit uitgangspunt heeft de wetgever een uitzondering gemaakt. In de Geneesmiddelenwet staat die uitzondering in artikel 61, tiende lid. Die uitzondering was er ook in artikel 6, vierde lid, van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening. Daarin stond dat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening aan een huisarts een vergunning kon worden gegeven voor het verstrekken van geneesmiddelen. De reden voor de uitzondering is dat in buitengebieden niet altijd een apotheek is en dat dan een goede toegang tot medicijnen voor patiënten uit die gebieden gewaarborgd moet zijn. Het belang van de patiënt om daadwerkelijk toegang te hebben tot een geneesmiddelenvoorziening staat daarbij voorop (zie Kamerstukken II, 2003/04, 29 359, nr. 3, blz. 10 en 11). Bij het bepalen van wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is, heeft de minister beoordelingsruimte.

5.2. In de tijd dat nog de Wet op de geneesmiddelenvoorziening gold, vulde de minister het belang van de geneesmiddelenvoorziening in met een afstandscriterium. Was de afstand tussen de (meest dichtbij wonende) potentiële patiënt in het betrokken gebied en de apotheek 3,5 kilometer of minder dan werd de geneesmiddelenvoorziening voldoende gewaarborgd geacht. Bij een afstand van 4,5 kilometer of meer werd die niet gewaarborgd geacht en werd in beginsel de vergunning verleend. Bij een afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer speelden ook andere factoren een rol, zoals in het bijzonder de bereikbaarheid per openbaar vervoer. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat deze invulling door de minister van de beoordelingsruimte redelijkerwijs kan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB1280).

5.3. Met de wijziging van de Geneesmiddelenwet die heeft geleid tot het huidige artikel 61, tiende lid, wilde de wetgever geen wijzigingen aanbrengen in de mogelijkheden voor een huisarts om een vergunning te krijgen voor het verstrekken van geneesmiddelen. De wetgever wilde de bestaande invulling van wanneer in het belang van de geneesmiddelenvoorziening een vergunning aan de huisarts moet worden verleend, vastleggen in de wet. Daarvoor was de afstand tot de meest dichtbijgelegen apotheek van belang voor de invulling van de beoordelingsruimte. In het geval de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is, vond de wetgever dat de plaatselijke omstandigheden te casuïstisch waren om deze in een wetsartikel vast te leggen. De wetgever wilde voor dat geval de mogelijkheid voor de minister open houden om de plaatselijke omstandigheden te betrekken bij zijn beoordeling (zie naast de eerder genoemde kamerstukken ook Kamerstukken II, 2005/06, 29 359, nr. 79 (amendement Schippers c.s.), Handelingen II, 2005/06, nr. 68, blz. 4340 en 4344, en Kamerstukken II, 2004/05, 29 359, nr. 6, blz. 13 en 14). Dit heeft uiteindelijk geleid tot de tekst van het huidige tiende lid van artikel 61 van de Geneesmiddelenwet.

5.4. Gezien de tekst van de bepaling en de totstandkoming ervan, komt de Afdeling tot de conclusie dat een redelijke uitleg van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet voor het geval de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is, is dat die bepaling zelf niet voorschrijft dat de afstand tot de meest dichtbijgelegen apotheek als criterium moet worden gebruikt bij de beoordeling van wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. De minister verleent de vergunning als de afstand tot de meest dichtbij gelegen apotheek 4,5 kilometer of meer is of als die afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is en vergunningverlening in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. Bij de beoordeling of dat laatste het geval is, is de minister niet wettelijk gehouden daarbij alleen de meest nabijgelegen apotheek te betrekken. Het is aan de minister om nader invulling te geven aan wat hij in die situatie in het belang van de geneesmiddelenvoorziening acht en welke criteria hij daarvoor aanlegt.

Oordeel over de vernietiging van het besluit op bezwaar

6. Op het moment dat de minister het besluit op bezwaar nam, vulde hij het belang van de geneesmiddelenvoorziening voor het geval de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is zo in dat als patiënten uit het gebied de apotheek goed met het openbaar vervoer konden bereiken èn die apotheek een bezorgdienst had, de huisarts geen vergunning kreeg. De minister keek voor zowel de beoordeling van de openbaarvervoervoorziening als de bezorgdienst uitsluitend naar die ene, meest dichtbij het aangevraagde gebied gelegen apotheek en niet naar verder weg gelegen apotheken. Volgens de minister kon hij niet anders en moest hij dat doen omdat het volgt uit de wet en de rechtspraak van de Afdeling. De Afdeling is het eens met de rechtbank dat dat standpunt van de minister niet klopt. Zoals hiervoor overwogen, volgt dat namelijk niet uit artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. Ook volgt dat niet uit de door de minister genoemde rechtspraak. De uitspraken van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:101 en van 27 februari 2019 ECLI:NL:RVS:2019:588 gaan over het bepalen van de afstand tussen de meest dichtbijgelegen apotheek en de potentiële patiënt. Ze gaan niet over de invulling van het belang van de geneesmiddelenvoorziening. Deze rechtspraak van de Afdeling verplichtte de minister dus niet bij de beoordeling van wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is, uitsluitend uit te gaan van de meest nabijgelegen apotheek.

De rechtbank heeft terecht het besluit op bezwaar van 6 november 2020 vernietigd omdat de minister dat besluit niet goed heeft gemotiveerd en hem terecht opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Oordeel over de interpretatie van de rechtbank

7. De rechtbank heeft vervolgens onder meer overwogen dat de minister ten onrechte niet ook de overige in of bij het betrokken gebied gevestigde apothekers heeft betrokken bij de beoordeling in hoeverre de geneesmiddelenvoorziening in het aangevraagde gebied voor de betrokken patiënten niet al voldoende is gewaarborgd. De Afdeling volgt dit oordeel van de rechtbank niet. [appellant] betoogt terecht dat deze uitleg door de rechtbank ook niet volgt uit artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. De wet schrijft niet voor hoe de minister het belang van de geneesmiddelenvoorziening moet invullen en dus ook niet welke apotheken hij bij die invulling wel of niet betrekt. Het is in de eerste plaats aan de minister om de beoordelingsruimte die hij heeft in te vullen.

De minister beschikt over ruimte om rekening te houden met de plaatselijke omstandigheden met inachtneming van het belang van de patiënt om toegang te hebben tot geneesmiddelen. Ten tijde van de hier bestreden besluitvorming hanteerde de minister het hiervoor weergegeven beleid over de openbaarvervoersvoorziening en de aanwezigheid van een bezorgdienst, waarbij hij de meest nabijgelegen apotheek tot uitgangspunt nam. De rechtbank heeft door te oordelen dat de minister ook de overige in of bij het gebied gevestigde apothekers had moeten betrekken bij de beoordeling of voor de patiënten in het aangevraagde gebied sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening, de ruimte van de minister ten onrechte niet gerespecteerd.

Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de minister het nieuwe besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De overige gronden die [appellant] heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak beoordeelt de Afdeling niet, omdat daaraan niet wordt toegekomen.

Tussenconclusie

8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover in het dictum staat "met inachtneming van deze uitspraak". De minister moet dus wel een nieuw besluit nemen, maar hoeft daarbij niet uit te gaan van de opdracht van de rechtbank dat hij ook andere apothekers dan de meest nabijgelegen in zijn beoordeling moet betrekken. Het is namelijk aan de minister om de beoordelingsruimte die artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet hem hier biedt in te vullen.

Beroep van rechtswege

9. Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de minister het bezwaar van Apotheek De Veenhorst alsnog gegrond verklaard en het primaire besluit van 19 mei 2020 herroepen. Dit nieuwe besluit op bezwaar wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

10. [ appellant] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen gronden aangevoerd.

11. De minister heeft in het nieuwe besluit uitvoering gegeven aan de overwegingen van de rechtbank en onder meer andere apotheken dan de meest dichtbijgelegen betrokken. De minister heeft dit besluit gebaseerd op het standpunt dat hij gezien de aangevallen uitspraak dat van de rechtbank moet en dat hij geen andere keuze heeft. Hij heeft geen andere, zelfstandige motivering gegeven voor de reden waarom hij de beoordeling van het belang van de geneesmiddelenvoorziening op die wijze wil invullen. De beleidswijziging die hij zegt te hebben ingezet, is alleen gebaseerd op het moeten uitvoeren van de opdracht van de rechtbank. Uit wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank die opdracht ten onrechte gegeven. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vergunning moet worden geweigerd omdat de geneesmiddelenvoorziening voldoende is. De Afdeling komt niet toe aan de vraag of de minister bij de beoordeling of de vergunning voor het aangevraagde gebied moet worden verleend ruimte heeft om per deelgebied of kern te beoordelen of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd en daaraan een conclusie te verbinden voor het gehele aangevraagde gebied.

Tussenconclusie beroep van rechtswege

12. Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 februari 2022 moet worden vernietigd. De minister moet opnieuw beslissen op het bezwaar van Apotheek De Veenhorst.

13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld

Wat betekent dit?

14. De minister zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van Apotheek De Veenhorst. Het is aan de minister om te onderzoeken en te beoordelen hoe hij het belang van de geneesmiddelenvoorziening wil invullen. Daarbij mag de minister de openbaarvervoervoorziening en bezorgdienst van de meest dichtbijgelegen apotheek betrekken, maar hij mag daarvoor ook naar andere apotheken in de nabijheid van het aangevraagde gebied kijken of naar andere plaatselijke omstandigheden, zolang hij het belang van de patiënt om daadwerkelijk toegang te hebben tot een geneesmiddelenvoorziening voor ogen houdt en zijn besluit juist en voldoende motiveert.

[appellant] kan gebruik blijven maken van de aan hem bij besluit van 19 mei 2020 verleende vergunning totdat de minister opnieuw heeft beslist op het bezwaar.

Proceskosten

15. De minister moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.