ECLI:NL:RVS:2025:678

202206610/1/R2. Datum uitspraak: 5 maart 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Bergen op Zoom, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 oktober 2022 in zaak nr. 22/317 in het geding tussen: [appellant A] en [appellant B] en het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom. Procesverloop Bij besluit van 7 juni 2021 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast de overtredingen op het perceel Schansbaan (ongenummerd), kadastraal bekend BGN01 L 80 G 0 te Bergen op Zoom (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom. Bij besluit van 10 januari 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 juni 2021 in stand gelaten. Bij uitspraak van 6 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. IVN Groene Zoom heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2024, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. M.S. Yap, advocaat in Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.A. Keij, zijn verschenen. Voorts is ter zitting IVN Groene Zoom, vertegenwoordigd door ing. W.A.M. de Haan, als partij gehoord. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 7 juni 2021 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Relevante wettelijke bepalingen 2. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3. Bij een controle op 18 februari 2021 heeft de toezichthouder op het perceel een groot aantal bouwwerken aangetroffen, die worden gebruikt voor het houden van dieren. Zo zijn onder meer rennen ten behoeve van eenden en struisvogels, een hondenverblijf, stallen/opslag in verbouwde containers, een opslagschuur met puntdak, en een paardenbak aangetroffen. Daarnaast zijn vogels, paarden en honden aangetroffen, en werden goederen en materialen aangetroffen die in de open lucht worden opgeslagen en/of gestald. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het perceel. Tussen partijen staat vast dat er geen omgevingsvergunningen voor de bouwwerken en het gebruik zijn verleend. 4. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft daarbij gelast de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. In de last staat dat [appellant A] en [appellant B] aan deze last kunnen voldoen door de op het perceel aanwezige bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden, de goederen en materialen die in de open lucht worden opgeslagen en/of zijn gestald te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het perceel voor het hobbymatig houden van dieren te beëindigen en beëindigd te houden. Indien [appellant A] en [appellant B] op 1 augustus 2021 niet aan de last hebben voldaan, verbeuren zij een dwangsom van € 7.500,- ineens. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in het besluit op bezwaar de belangen van [appellant A] en [appellant B] onvoldoende heeft afgewogen. Omdat het college op de zitting bij de rechtbank alsnog een voldoende motivering heeft gegeven over de belangenafweging, heeft de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd en de last onder dwangsom in stand gelaten. Hoger beroep Is er een overtreding? 5. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bebouwing en het hobbymatig houden van dieren op het perceel illegaal is. In dit kader brengen [appellant A] en [appellant B] naar voren dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze bebouwing en dit gebruik in strijd zijn met de daar geldende bestemming en dat zij geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kunnen doen. Zij stellen daartoe dat de bebouwing al tientallen jaren op het perceel staat en dat het gebruik al die tijd onafgebroken en onveranderd heeft plaatsgevonden. Daarnaast hebben [appellant A] en [appellant B] uitspraken van de Afdeling overgelegd, waaruit volgens hen blijkt dat de bouwwerken onder het overgangsrecht vallen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit de luchtfoto’s volgens [appellant A] en [appellant B] niet worden afgeleid dat het gebruik van het perceel is veranderd en hebben de getuigen in dit kader niet tegenstrijdig verklaard. 5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de bouwwerken waarop de last ziet zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunningen zijn gebouwd. Dat is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Voor zover [appellant A] en [appellant B] een beroep doen op het bouwovergangsrecht, heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2753) dat een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen bouwvergunning vervangende titel verschaft en dat het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Ook al zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht uit het plan op de bouwwerken waarop de last ziet van toepassing is, dan nog blijven omgevingsvergunningen vereist. 5.2. Verder heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de bouwwerken en het hobbymatig houden van dieren op het perceel in strijd zijn met de bestemming die in het bestemmingsplan aan het perceel is toegekend. Het perceel is bestemd voor "Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden" en aangeduid voor "struweelvogelbiotoop". Op grond van de artikelen 4.3.1 en 4.8.1 van de planregels is het onder andere verboden die gronden te bebouwen en te gebruiken in strijd met de bestemming. Blijkens de doeleindenomschrijving uit artikel 4.1 zijn deze gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke en natuurwaarden, behoud van landschapselementen, extensief recreatief medegebruik, behoud van de cultuurhistorische waarden en een zendmast, met dien verstande dat alleen ter plaatse van de aanduiding "agrarisch bouwblok" agrarische bedrijven zijn toegestaan. Het hobbymatig houden van dieren en de bebouwing ten behoeve daarvan vallen niet onder één van deze doeleinden, en zijn alleen al daarom niet in overeenstemming met de op het perceel geldende bestemming. Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat het hobbymatig houden van dieren onder het gebruiksovergangsrecht valt, slaagt dat betoog niet. Het college heeft gesteld dat het houden van dieren op het perceel voor niet agrarisch gebruik is aangevangen nadat het voorgaande bestemmingsplan rechtskracht heeft gekregen en dat dit gebruik ook in strijd was met dat bestemmingsplan. Daarom kan volgens het college geen geslaagd beroep op het overgangsrecht worden gedaan.

Het voorgaande bestemmingsplan is in 1979 van kracht geworden. Dat is tussen partijen niet in geschil. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk gemaakt dat het hobbymatig houden van dieren op het perceel in overeenstemming was met het voorgaande bestemmingsplan. Daarnaast hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat dit gebruik is aangevangen vóórdat dat voorgaande bestemmingsplan van kracht is geworden. Weliswaar is op de foto’s die [appellant A] en [appellant B] hebben overgelegd en die volgens hen dateren uit 1978 en 1983 op het perceel een houten schuurtje te zien waarbij een paard staat, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat bij het van kracht worden van het voorgaande plan op het perceel hobbymatig dieren werden gehouden, zoals [appellant A] en [appellant B] op de zitting hebben gesteld. Ook uit de verschillende verklaringen die [appellant A] en [appellant B] hebben overgelegd, die overigens met name gaan over de aanwezigheid van een houten schuur op het perceel, kan dat niet worden geconcludeerd. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat [appellant A] en [appellant B] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kunnen doen. Het gebruik van het perceel voor het hobbymatig houden van dieren is dan ook niet beschermd door artikel 28.2.1 van de planregels. Gelet hierop is het hobbymatig houden van dieren dus niet in overeenstemming met het bestemmingsplan. Nu voor dit gebruik ook geen omgevingsvergunning is verleend, is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 5.3. Gelet op het voorgaande zijn de bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning gebouwd en is het gebruik van het perceel in strijd met het plan. Er is hier dus sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet. Zijn er redenen om van handhaving af te zien? 6. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden was om af te zien van handhavend optreden. Volgens hen is er namelijk sprake van bijzondere omstandigheden die daartoe aanleiding geven. Zij wijzen er in dit verband op dat de situatie in feite al gelegaliseerd is omdat het gebruik al jarenlang op dezelfde wijze plaatsvindt en dat de gemeente een vergunning kan en ook zou moeten verlenen. Ook heeft het college volgens [appellant A] en [appellant B] eerder gecontroleerd en heeft het naar aanleiding daarvan destijds niet handhavend opgetreden. Daarnaast hebben zij gewezen op de raadsmededeling van het college van 28 april 2011 met daarin een beleidsnotitie over schuilstallen in het buitengebied, waaruit volgt dat schuilstallen onder voorwaarden waren toegestaan. Op de zitting hebben [appellant A] en [appellant B] toegelicht dat het college hen in verband met een brief van de gemeente aan [persoon], de voormalige eigenaar van het perceel, van 16 november 2001 ook mondeling heeft toegezegd dat het niet handhavend zal optreden tegen de bebouwing. Hieruit mochten zij afleiden dat de bebouwing en het gebruik van het perceel waren toegestaan. [appellant A] en [appellant B] voeren verder nog aan dat zij onevenredig in hun belangen worden geschaad. Zij brengen in dit verband naar voren dat zij ongestoord op het perceel willen genieten van hun oude dag en de natuur. Volgens [appellant A] en [appellant B] leidt het bovenstaande ertoe dat sprake is van concreet zicht op legalisatie en zijn het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geschonden. In dat kader wijzen zij op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Beginselplicht tot handhaving 6.1. De Afdeling roept in herinnering dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. De Afdeling verduidelijkt met deze uitspraak de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 6.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtredingen. [appellant A] en [appellant B] hebben geen aanvragen om omgevingsvergunning voor de bouwwerken en het strijdig gebruik ingediend en het college is ook niet bereid hiervoor omgevingsvergunningen te verlenen. Dat het college omgevingsvergunningen kan verlenen om het strijdig gebruik te legaliseren en voor het bouwen van bouwwerken in strijd met de agrarische bestemming, zoals [appellant A] en [appellant B] stellen, is niet voldoende om te oordelen dat legalisatie van de overtredingen concreet is. Voor zover [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij de omstandigheid dat eerder niet handhavend is opgetreden tegen bouwwerken terwijl het college op de hoogte was van de aanwezigheid van bouwwerken op het perceel, ertoe leidt dat handhaving tegen de op het perceel aanwezige bouwwerken en het strijdig gebruik nu in zoverre onevenredig zou zijn, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de door [appellant A] en [appellant B] in dit verband overgelegde brief van [persoon], de voormalige eigenaar van het perceel, aan het gemeentebestuur van 25 november 2001 volgt dat het college destijds voornemens was bestuursdwang toe te passen met betrekking tot een aantal bouwwerken op het perceel. [persoon] reageert in de brief op dit voornemen en stelt dat volgens hem een stal en een kas legaal op het perceel aanwezig zijn. Hij belooft dat de op het perceel aanwezige stawagen en abri’s zullen worden verwijderd. De stawagen werd door de broer van [persoon] gebruikt als schaftkeet en berging ten behoeve van het gebruik van een deel van het perceel als moestuin.

Wat betreft een door een kennis van [persoon] geplaatste container, die als schuilplaats voor paarden gebruikt werd, vraagt [persoon] enig respijt in verband met de komende winter. Uit deze opsomming blijkt dat het bestuursdwangvoornemen gedeeltelijk zag op andere bouwwerken op het perceel, dan de bouwwerken waar de last nu op ziet en dat een deel van de bouwwerken destijds ook zouden worden verwijderd. Verder blijkt uit de brief dat de bouwwerken destijds alleen ten behoeve van een moestuin en voor de paardenliefhebberij van een kennis van [persoon] werden gehouden en niet ten behoeve van andere dieren. De kas stond ten tijde van het opleggen van de last niet meer op het perceel. Dat het college destijds na het uiten van het voornemen om bestuursdwang toe te passen, toch niet handhavend heeft opgetreden tegen de stal, betekent niet dat het college op 7 juni 2021 geen last onder dwangsom op mocht leggen om deze stal en andere, nieuw opgerichte, bouwwerken te verwijderen en het strijdig gebruik te beëindigen. De Afdeling acht om die reden handhavend optreden niet onevenredig. De Afdeling betrekt hierbij ook dat IVN Groene Zoom op 28 januari 2021 namens enkele omwonenden van het perceel een verzoek om handhaving heeft ingediend, mede vanwege de overlast van de dieren die werden gehouden op het perceel en de hoeveelheid hutjes en huisjes op het perceel. Dit verzoek is voor het college aanleiding geweest om een controle op het perceel te houden. Volgens het college blijkt uit een vergelijking van luchtfoto’s dat de stal na 2001 is veranderd en vergroot. [appellant A] en [appellant B] betwisten dat, maar hebben dit standpunt niet met objectieve gegevens onderbouwd. Verder stelt het college zich in het besluit van 7 juni 2021 op het standpunt dat het perceel in een gebied ligt dat een belangrijk leef- en foerageergebied vormt voor bos(rand)vogels en kleine zoogdieren en een belangrijke belevingswaarde heeft. Het bestemmingsplan is gericht op de ontwikkeling van deze waarde. Tegenover deze natuurbelangen en de belangen van omwonenden die overlast ervaren, staan de belangen van [appellant A] en [appellant B]. Zij willen ongestoord van hun oude dag en van de natuur genieten. Aan deze omstandigheden komt naar het oordeel van de Afdeling niet een zodanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang van handhaving daarvoor moet wijken. Handhavend optreden is in dit geval niet onevenredig. 6.3. Ten slotte overweegt de Afdeling over het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het college hen de toezegging heeft gedaan dat het niet handhavend zal optreden, als volgt. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [appellant A] en [appellant B] stellen dat het college hen in verband met de brief van de gemeente aan [persoon] van 16 november 2001 mondeling heeft toegezegd dat de bebouwing op het perceel mocht blijven staan. Nog los van het feit dat het destijds gedeeltelijk om andere bouwwerken ging dan de bouwwerken waarop de last ziet, is echter op geen enkele wijze onderbouwd dat die toezegging is gedaan. Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat uit de raadsmededeling van het college met daarin een beleidsnotitie van 28 april 2011 volgt dat schuilstallen onder voorwaarden werden toegestaan, overweegt de Afdeling dat daaruit slechts blijkt dat het college het voornemen heeft gehad om onder voorwaarden schuilstallen in het buitengebied toe te staan. Uit de reactie van het college op de actiepuntenlijst van de commissie Stad en Ruimte van 18 juni 2013 wordt duidelijk dat de provincie daaraan geen medewerking verleent. Daargelaten dat die raadsmededeling alleen maar gaat over schuilstallen, kan daaruit niet worden afgeleid dat schuilstallen zouden worden toegestaan of, in geval de schuilstallen niet zouden worden toegestaan, niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bouwwerken en het gebruik op het perceel. Deze raadsmededeling is volgens de Afdeling dus geen toezegging. [appellant A] en [appellant B] hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hen de toezegging is gedaan dat het college niet handhavend zou optreden. 6.4. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college niet van handhavend optreden had moeten afzien. Het betoog slaagt niet. Hoogte van de dwangsom 7. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom onevenredig hoog is. Zij voeren aan dat zij van hun pensioen willen genieten door gebruik te maken van de grond. Ook stellen zij dat hun inkomen gering is. 7.1. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1953), dat de financiële omstandigheden van een overtreder in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. 7.2. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat het bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft gekeken naar vergelijkbare overtredingen, waarbij bebouwing en gebruik in strijd zijn met een bestemmingsplan. Gelet hierop en op wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig hoog is. De Afdeling weegt hier mee dat de financiële omstandigheden van [appellant A] en [appellant B] in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Niet is gebleken waarom in dit geval een uitzondering op dit beginsel op zijn plaats zou zijn. Het betoog slaagt niet. Conclusie 8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. H.J.M. Besselink en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter w.g. Vollaers griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025 880-1140 BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 […] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 5:32b […] 3. De bedragen staan in redelijke verghouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […]. Bestemmingsplan […] Artikel 4.