ECLI:NL:HR:2023:1148

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN CIVIELE KAMER Nummer 23/00156 Datum 1 september 2023 BESCHIKKING op een vordering tot cassatie in het belang der wet, ingesteld door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden en gericht tegen de beschikking in de zaken 200.306.992, 200.308.962 en 200.308.966 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022. Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: a. de beschikkingen in de zaken 526104, 531709, 534662 en 534758 van de kinderrechter in de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2021 en 19 januari 2022; b. de beschikking in de zaken 200.306.992, 200.308.962 en 200.308.966 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022. Tegen de beschikking van het hof heeft de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad beroep in cassatie ingesteld in het belang der wet. De vordering van de Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking in het belang der wet met bepaling dat de vernietiging geen nadeel toebrengt aan de door partijen verkregen rechten. 2Uitgangspunten en feiten 2.1 In deze procedure tot cassatie in het belang der wet gaat het over de vraag of een zogenoemd perspectiefbesluit van een gecertificeerde instelling ten aanzien van een uithuisgeplaatste minderjarige, via de geschillenregeling van art. 1:262b BW kan worden voorgelegd aan de kinderrechter. Een perspectiefbesluit (ook wel opvoedingsbesluit genoemd) houdt het standpunt van de gecertificeerde instelling in over de vraag of terugplaatsing van de minderjarige bij de ouder(s) nog aan de orde is of dat de minderjarige ergens anders zal opgroeien (dit wordt ook wel het opgroeiperspectief genoemd). 2.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) De moeder en de vader zijn de ouders van de minderjarige. De moeder heeft het gezag over de minderjarige. (ii) De minderjarige is onder toezicht gesteld van de gecertificeerde instelling (hierna: de GI). De minderjarige is via een spoedmachtiging tot uithuisplaatsing in een crisispleeggezin geplaatst. De machtiging tot uithuisplaatsing is meermaals verlengd. (iii) De GI heeft op enig moment aan de ouders bericht dat zij van mening is dat de minderjarige verder moet opgroeien in het pleeggezin. 2.3 De GI heeft in een al lopende procedure tot verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing, de kinderrechter verzocht om ook een beslissing te nemen over het verschil van mening tussen de ouders en de GI over het opgroeiperspectief van de minderjarige. Dat verschil van mening bestond daarin dat de GI van mening was dat het opgroeiperspectief bij de pleegouders ligt terwijl de ouders van mening waren dat het opgroeiperspectief bij de moeder ligt. De kinderrechter heeft de machtiging tot uithuisplaatsing verlengd en ten aanzien van het geschil over het opgroeiperspectief van de minderjarige de visie van de GI onderschreven. 2.4 De moeder heeft tegen de beschikking van de kinderrechter hoger beroep ingesteld. Zij heeft onder andere een grief gericht tegen het oordeel van de kinderrechter dat hij de visie van de GI onderschrijft dat het opgroeiperspectief van de minderjarige bij de pleegouders ligt. 2.5 Het hof heeft de beschikking van de kinderrechter vernietigd voor zover het de beslissing over het perspectiefbesluit betreft, en de GI niet-ontvankelijk verklaard in haar verzoek tot beoordeling van het perspectiefbesluit op grond van art. 1:262b BW. Het heeft daartoe als volgt overwogen (voetnoten zijn weggelaten): “5.2 (…) Het uitgangspunt van een ondertoezichtstelling is – kort gezegd – dat de ouders binnen een voor het kind aanvaardbare termijn in staat zijn zelf weer de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en verzorging van het kind te dragen (artikel 1:255 lid 1 BW). De verwachting dat de ouders dat binnen die termijn weer zelf kunnen moet immers zijn gerechtvaardigd wil de kinderrechter het kind onder toezicht kunnen stellen (artikel 1:255 lid 1 aanhef en sub b BW). Het feit dat een kind in het kader van de ondertoezichtstelling in het belang van zijn verzorging en opvoeding of tot onderzoek van zijn geestelijke of lichamelijke gesteldheid uit huis wordt geplaatst (artikel 1:265bBW), doet aan dat uitgangspunt niet af. Is een kind uit huis geplaatst dan zal de gecertificeerde instelling binnen de hiervoor gemelde aanvaardbare termijn besluiten of het kind weer bij zijn ouder(s) kan gaan wonen of dat het beter is dat het kind ergens anders zal opgroeien. Dat besluit wordt het perspectiefbesluit genoemd. Als het perspectiefbesluit inhoudt dat het kind niet meer bij zijn ouders kan wonen, maar ergens anders moet opgroeien, heeft dat grote consequenties voor de ouders en het kind. Omdat het beleid van de gecertificeerde instelling niet langer gericht is op de terugplaatsing van het kind bij de ouders, past de instelling haar praktische invulling van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing aan: doorgaans wordt de omgang tussen de ouder(s) en het kind verminderd en worden de ouders voorbereid op een ouderrol ‘op afstand’. Kortom, van zo’n perspectiefbesluit hangt nogal wat af. Het perspectiefbesluit heeft in het huidige systeem van kinderbeschermingswetgeving geen zelfstandige betekenis en kent (derhalve) geen eigen rechtspositieregeling: de ouders kunnen het perspectiefbesluit niet laten toetsen door de kinderrechter. De beantwoording van de vraag waar het opgroeiperspectief van een kind ligt, en daarmee de facto de toetsing van het perspectiefbesluit, komt in het huidige systeem aan de orde in het kader van de beoordeling door de rechtbank van een verzoek van de raad om het gezag van de ouders te beëindigen (artikel 1:266 e.v. BW). Tegen het oordeel van de rechtbank staat hoger beroep open, zodat het verzoek tot gezagsbeëindiging (en dus ook het perspectiefbesluit) door twee feitelijke instanties kan worden beoordeeld. Alhoewel er stemmen zijn opgegaan om afzonderlijke toetsing van het perspectiefbesluit mogelijk te maken, wordt daar vooralsnog niet in voorzien, zo blijkt bijvoorbeeld uit de beleidsreactie van de Minister van Justitie en Veiligheid van 25 maart 2021 op het advies ‘Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming’ van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming van 18 december 2020. 5.3 De GI heeft in deze zaak het voorgenomen perspectiefbesluit ter beoordeling aan de kinderrechter voorgelegd in het kader van de geschillenregeling uit artikel 1:262b van het Burgerlijk Wetboek (BW). (…) Met die regeling lijkt (…) een relatief eenvoudige rechtsgang te zijn beoogd voor de oplossing van verschillen van mening over de aanpak van de problemen die de goede samenwerkings- of vertrouwensrelatie tussen de betrokkenen zodanig in de weg staan dat zij de behartiging van de belangen van het kind kunnen belemmeren. De kinderrechter heeft bij de beslechting van het geschil de vrijheid om in concreto vast te stellen welke oplossing of regeling het best het belang van alle betrokkenen, die van de minderjarige in het bijzonder, dient. Hij heeft die vrijheid kennelijk ‘in tegenstelling tot een beslissing op andere verzoeken die hem in het kader van de ondertoezichtstelling kunnen bereiken’. Wat er van die laatste ‘tegenstelling’ zij, uit de toelichting volgt dat de geschillenregeling is bedoeld voor geschillen die niet in het kader van de beoordeling van andere verzoeken aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd. Uit artikel 1:262b BW volgt al dat de regeling evenmin is bedoeld om gedragingen als bedoeld in artikel 4.2.1. van de Jeugdwet aan de kinderrechter voor te leggen. 3.1 Het middel houdt de klacht in dat het hof heeft miskend dat een geschil over een perspectiefbesluit zonder dat direct om een gezagsbeëindiging wordt verzocht, een geschil betreft over de uitvoering van de ondertoezichtstelling dat via de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing; opgroeiperspectief van een minderjarige 3.2.1 Op grond van art. 1:255 lid 1 BW kan een minderjarige onder toezicht worden gesteld van een gecertificeerde instelling indien de minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd. De ondertoezichtstelling laat het ouderlijk gezag in stand, maar beperkt dit gezag. Ingevolge art. 1:255 lid 1, aanhef en onder b, BW is voor ondertoezichtstelling alleen plaats als de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders of de ouder die het gezag uitoefenen binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbare termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en de opvoeding in staat zijn te dragen. 3.2.2 De ondertoezichtstelling kan gepaard gaan met een machtiging tot uithuisplaatsing. Een machtiging tot uithuisplaatsing kan alleen worden verleend als de minderjarige onder toezicht is gesteld van een gecertificeerde instelling en de uithuisplaatsing noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding of tot onderzoek van de geestelijke of lichamelijke gesteldheid van de minderjarige (art. 1:265b lid 1 BW). 3.2.3 Als er geen zicht is op terugkeer van de minderjarige naar de ouder(s) omdat de ouder(s) niet binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbare termijn in staat zijn de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te dragen, kan het gezag van de ouder(s) worden beëindigd (art. 1:266 lid 1 BW). 3.2.4 Gelet op hetgeen hiervoor in 3.2.1-3.2.3 is overwogen, is zowel bij de beslissing tot ondertoezichtstelling met een uithuisplaatsing als bij de beslissing of het gezag moet worden beëindigd, mede bepalend wat voor de minderjarige een aanvaardbare termijn is waarbinnen de ouder(s) de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding op zich kunnen nemen. 3.2.5 Gedurende de uithuisplaatsing kan de gecertificeerde instelling tot het standpunt komen dat terugplaatsing bij de ouder(s) niet meer aan de orde is en dat het opgroeiperspectief van de minderjarige elders ligt. Dit standpunt van de gecertificeerde instelling wordt in de praktijk aangeduid als ‘perspectiefbesluit’. De bedoeling van de wetgever is dat de gecertificeerde instelling in dat geval overweegt om de rechter te verzoeken over te gaan tot beëindiging van het gezag. 3.2.6 In de praktijk komt het voor dat niet om beëindiging van het gezag wordt verzocht, ook al wordt wel voldaan aan de gronden daarvoor (zie de vordering van de Procureur-Generaal onder 3.16-3.17). Het standpunt van de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige kan ook dan in de praktijk doorwerken, namelijk in de manier waarop de ondertoezichtstelling verder wordt uitgevoerd, onder meer doordat de hulpverlening niet meer gericht wordt op een terugkeer van de minderjarige naar de ouder(s) en doordat in dat geval de gecertificeerde instelling veelal besluit het contact tussen de minderjarige en de ouder(s) te verminderen (art. 1:265f BW). 3.2.7 De ouder(s), de minderjarige en de pleegouders zijn gediend met inzicht in en duidelijkheid over het standpunt van de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige. In dat opzicht vervult het perspectiefbesluit een belangrijke functie. Het perspectiefbesluit heeft evenwel als zodanig geen wettelijke grondslag. De wet verbindt daaraan geen rechtsgevolgen en voorziet niet in een specifieke rechtsgang om het perspectiefbesluit als zodanig ter beoordeling aan de rechter voor te leggen. Enige specifieke procedures betreffende aan een perspectiefbesluit gegeven gevolgen 3.3.1 In de wet is wel voorzien in procedures waarin bepaalde gevolgen die de gecertificeerde instelling verbindt aan haar standpunt inzake het opgroeiperspectief van de minderjarige, aan de rechter kunnen worden voorgelegd. 3.3.2 De gecertificeerde instelling kan ter uitvoering van haar taak een schriftelijke aanwijzing geven aan de met het gezag belaste ouder(s) of de minderjarige (art. 1:263 lid 1 BW). Die aanwijzing kan (mede) voortvloeien uit een perspectiefbesluit. De kinderrechter kan op grond van art. 1:264 BW op verzoek van onder meer de met het gezag belaste ouder(s) een schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen verklaren. 3.3.3 Het standpunt van de gecertificeerde instelling dat terugplaatsing bij de ouder(s) niet meer aan de orde is, kan ertoe leiden dat de gecertificeerde instelling de contactmomenten tussen de ouder(s) en de minderjarige terugbrengt. Een dergelijke beslissing geldt ingevolge art. 1:265f lid 2 BW als een schriftelijke aanwijzing, waartegen op grond van art. 1:264 BW bij de kinderrechter kan worden opgekomen. Indien reeds eerder bij rechterlijke uitspraak een omgangsregeling is vastgesteld, kan de gecertificeerde instelling op grond van art. 1:265g lid 2 BW de kinderrechter om wijziging daarvan verzoeken. In deze gevallen zal de kinderrechter een verschil van mening tussen de ouder(s) en de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige in de beoordeling dienen te betrekken voor zover dat nodig is om op het verzoek te beslissen. 3.3.4 Een verschil van mening tussen de ouder(s) en de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige zal ook aan de orde kunnen komen in het kader van een verzoek tot verlenging van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing (art. 1:260 en 1:265c lid 2 BW). Het verlengen van een ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing is immers in beginsel alleen toelaatbaar indien er zicht is op terugkeer naar de ouder(s). In dit kader zal de kinderrechter zich dus een oordeel moeten vormen over het opgroeiperspectief van de minderjarige. Hetzelfde geldt in het geval van een verzoek tot opheffing van de ondertoezichtstelling (art. 1:261 lid 2 BW) of een verzoek tot beëindiging of bekorting van de duur van de uithuisplaatsing (art. 1:265d lid 4 BW). 3.3.5 Als een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd, en de ouder niet in staat is de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van de minderjarige te dragen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbare termijn, kan de rechtbank het gezag van een ouder over de minderjarige beëindigen (art. 1:266 lid 1, aanhef en onder a, BW; zie ook hiervoor in 3.2.3). Ook in het kader van een verzoek tot gezagsbeëindiging op deze grond zal de rechter zich een oordeel moeten vormen over het opgroeiperspectief van de minderjarige en het standpunt van de gecertificeerde instelling hierover. Andere aan een perspectiefbesluit gegeven gevolgen; geschillenregeling 3.4.1 Een perspectiefbesluit kan ook gevolgen hebben voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing zonder dat sprake is van een schriftelijke aanwijzing zoals bedoeld in art. 1:263 BW (waartegen op grond van art. 1:264 BW kan worden opgekomen), of zonder dat anderszins een specifieke procedure openstaat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als het standpunt van de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige leidt tot wijzigingen in de hulpverlening in die zin dat deze niet meer wordt gericht op een terugkeer van de minderjarige naar de ouder(s). 3.4.2 Ingevolge art. 1:262b BW kunnen geschillen die de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreffen, voor zover die geschillen niet vallen onder art. 4.2.1 Jeugdwet, aan de kinderrechter worden voorgelegd (hierna ook: de geschillenregeling). De toelichting bij het amendement dat ten grondslag ligt aan de invoering van de geschillenregeling luidt als volgt: “Gedurende de uitvoering van de ondertoezichtstelling is het mogelijk dat er tussen ouders, kinderen, pleegouders of zorgaanbieders verschillen van mening ontstaan over de aanpak van de problemen. Soms lukt het niet om die problemen op te lossen en verschillen van mening in goed overleg te overbruggen, hetgeen als gevolg heeft dat het conflict een goede samenwerkings- of vertrouwensrelatie tussen de betrokkenen in de weg staat en de behartiging van de belangen van de minderjarigen kan belemmeren. Om deze reden wordt voorgesteld om een geschillenregeling in te voeren naar analogie van de regeling zoals deze nu bestaat voor de ouders met gezag om een geschil over de uitoefening van het gezag voor te leggen aan de kinderrechter (artikel 253a). Krachtens de nieuwe regeling krijgen het Bureau Jeugdzorg, de minderjarige van twaalf jaar of ouder, de ouders met gezag, de pleegouders en de zorgaanbieder waar het kind verblijft de mogelijkheid om geschillen voor te leggen aan de kinderrechter. Het betreft een verzoekschriftprocedure (met verplichte procesvertegenwoordiging) waardoor een drempel wordt ingebouwd en niet ieder klein geschil aan de kinderrechter zal worden voorgelegd. Advocaten kunnen een zeeffunctie vervullen bij geschillen en oplossingen aanreiken waardoor een gang naar de rechter niet meer nodig is. Van de geschillenregeling zijn geschillen rondom gedragingen als bedoeld in artikel 67, eerste lid, onder b, van de Wet op de jeugdzorg uitgesloten. Over deze gedragingen kan op grond van hoofdstuk XII van de Wet op de jeugdzorg een klacht worden ingediend bij een klachtencommissie. De kinderrechter heeft de vrijheid om in concreto vast te stellen welke oplossing of regeling het best het belang van alle betrokkenen, die van de minderjarige in het bijzonder, dient. Dit in tegenstelling tot een beslissing op andere verzoeken die hem in het kader van de ondertoezichtstelling kunnen bereiken. Gezien de aard van de procedure, het is immers een geschillenregeling, ligt dit ook voor de hand. Betrokkenen hebben een verschil van mening en leggen dit aan de kinderrechter voor. De kinderrechter dient de ruimte te hebben om voorstellen van een betrokkene, niet zijnde de indiener van het verzoekschrift, te beoordelen en eventueel te volgen. Het geschil dient weggenomen te worden opdat de uitvoering van de ondertoezichtstelling verbeterd kan worden.” 3.4.3 Overeenkomstig het regime van de schriftelijke aanwijzingen in de art. 1:263-265 BW en om redenen van proceseconomie, zijn de beschikkingen ingevolge art. 1:262b BW onder het rechtsmiddelenverbod van art. 807 Rv gebracht. Daardoor staat tegen deze beslissingen geen hoger beroep of beroep in cassatie open. De achterliggende gedachte van art. 807 Rv is dat de daarin bedoelde beslissingen een voorlopig en ordenend karakter hebben, die door een meer definitieve beslissing worden gevolgd. 3.4.4 Zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis is de geschillenregeling dus bedoeld voor het oplossen van problemen en het overbruggen van verschillen van mening tussen ouders, kinderen, pleegouders of zorgaanbieders, opdat de uitvoering van de ondertoezichtstelling verbeterd kan worden. De door de kinderrechter in dat verband te nemen beslissingen hebben een voorlopig en ordenend karakter. Volgens de staatssecretaris zal de geschillenregeling naar verwachting worden gebruikt in die gevallen dat de wet niet in een specifieke procedure voorziet. 3.4.5 Als op grond van de geschillenregeling een geschil over de uitvoering van de ondertoezichtstelling aan de kinderrechter wordt voorgelegd, zal deze zich ook over het perspectiefbesluit een oordeel moeten vormen voor zover dat nodig is om op het geschil te kunnen beslissen. Het oordeel over het in het perspectiefbesluit vervatte standpunt van de gecertificeerde instelling is dan voorlopig van aard. Rechtsbescherming tegen een perspectiefbesluit en de daaraan gegeven gevolgen 3.5.1 Uit het wettelijk stelsel zoals hiervoor in 3.2.1-3.4.5 weergegeven, volgt dat de wet niet voorziet in een zelfstandige rechtsgang waarin een perspectiefbesluit als zodanig aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd. De tekst van art. 1:262b BW en de toelichting daarbij geven onvoldoende grond voor de rechtsopvatting dat een perspectiefbesluit via de geschillenregeling zelfstandig ter beoordeling, goedkeuring of bekrachtiging aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Dit laat onverlet dat de rechter een perspectiefbesluit in voorkomend geval zal moeten beoordelen in het verband van beslissingen, maatregelen en verzoeken die (mede) voortvloeien uit of samenhangen met het standpunt van de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige. 3.5.2 Indien de wetgever het wenselijk acht dat het perspectiefbesluit als zodanig door de rechter kan worden getoetst, is het aan de wetgever om daarvoor binnen het stelsel van Boek 1 BW in een rechtsgang te voorzien. De Hoge Raad: - vernietigt, in het belang der wet, de beschikking van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022; - verstaat dat deze vernietiging geen nadeel toebrengt aan de door partijen verkregen rechten. Deze beschikking is gegeven door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren H.M. Wattendorff, F.J.P. Lock, A.E.B. ter Heide en S.J. Schaafsma, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 1 september 2023. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 26 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6492. Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 23. Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 10. Vgl. Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 8-11, 23. Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr. 38, p. 1-2. Kamerstukken II 2011/12, 32061, nr. 3, p. 7-8. Kamerstukken II 1991/92, 22487, nr. 3, p. 13. Kamerstukken I 2011/12, 32015, C, p. 18. 3.6.1 Het middel faalt voor zover het uitgaat van de opvatting dat een perspectiefbesluit als zodanig via de geschillenregeling van art. 1:262b BW ter beoordeling, goedkeuring of bekrachtiging aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Art. 1:262b BW voorziet immers niet in een afzonderlijke rechtsgang voor een zelfstandige beoordeling van een perspectiefbesluit. 3.6.2 Het middel slaagt voor zover het klaagt over het oordeel van het hof dat de kinderrechter geen oordeel kan geven over een perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling en dat een perspectiefbesluit slechts aan de orde kan komen bij de beoordeling door de rechtbank van een maatregel tot gezagsbeëindiging. Een perspectiefbesluit kan immers ook aan het rechterlijk oordeel worden onderworpen voor zover dat noodzakelijk is voor de beoordeling van beslissingen, maatregelen en verzoeken die (mede) voortvloeien uit of samenhangen met dat perspectiefbesluit. 3.6.3 De slotsom is dat de beschikking van het hof in het belang der wet zal worden vernietigd.