ECLI:NL:RVS:2024:881

202107377/1/V1. Datum uitspraak: 4 maart 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [de vreemdeling], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 19 november 2021 in zaak nr. NL21.15579 in het geding tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Bij besluit van 3 september 2021 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, ingewilligd. Bij uitspraak van 19 november 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E. Derksen, advocaat te Velp, hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 19 november 2021 in zaak nr. NL21.15579; III. verklaart het beroep gegrond; IV. vernietigt het besluit van 3 september 2021, V-[…], voor zover de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid daarin de ingangsdatum van de verblijfsvergunning heeft vastgesteld op 26 augustus 2020; V. stelt in plaats daarvan de ingangsdatum van de verblijfsvergunning vast op 15 oktober 2019; VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit; VII. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Keeman-Folador, griffier. w.g. Verheij voorzitter w.g. Keeman-Folador griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2024 862 BIJLAGE - Wettelijk kader Dublinverordening Artikel 2 - Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: […] d) „behandeling van een verzoek om internationale bescherming": alle maatregelen in verband met de behandeling van en beslissingen of uitspraken van bevoegde instanties over een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig Richtlijn 2013/32/EU en Richtlijn 2011/95/EU, met uitzondering van de procedures waarbij de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald krachtens de bepalingen van deze verordening; […] Artikel 3 - Toegang tot de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming 1. De lidstaten behandelen elk verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, inclusief aan de grens of in de transitzones. Het verzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is. Artikel 29 - Werkwijzen en termijnen […] 2. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt. […] Procedurerichtlijn Artikel 2 - Definities In deze richtlijn wordt verstaan onder: […] c) „verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan waarover nog geen definitieve beslissing is genomen; […] e) „definitieve beslissing": een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V, ongeacht of dit rechtsmiddel tot gevolg heeft dat de verzoekers in de lidstaten mogen blijven in afwachting van het resultaat; […] q) „volgend verzoek": een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1. Artikel 27 - Procedure in het geval van intrekking van het verzoek 1. Lidstaten die in hun nationale recht in de mogelijkheid van uitdrukkelijke intrekking van een verzoek voorzien, zorgen ervoor dat, wanneer een verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming uitdrukkelijk intrekt, de beslissingsautoriteit een beslissing neemt om hetzij de behandeling van het verzoek te beëindigen ofwel het verzoek af te wijzen. 2. De lidstaten kunnen ook bepalen dat de beslissingsautoriteit mag beslissen de behandeling te beëindigen zonder een beslissing te nemen. In dat geval zorgen de lidstaten ervoor dat de beslissingsautoriteit een aantekening maakt in het dossier van de verzoeker. Artikel 28 - Procedure ingeval het verzoek impliciet wordt ingetrokken of ingeval impliciet van het verzoek wordt afgezien 1. Wanneer er een gegronde reden is om aan te nemen dat verzoeker zijn verzoek impliciet heeft ingetrokken of dat hij impliciet van dit verzoek heeft afgezien, zorgen de lidstaten ervoor dat de beslissingsautoriteit beslist om hetzij de behandeling van het verzoek te beëindigen ofwel, mits zij het verzoek op basis van een toereikend onderzoek ten gronde overeenkomstig artikel 4 van Richtlijn 2011/95/EU als ongegrond beschouwt, het verzoek af te wijzen. […] Artikel 31 - Behandelingsprocedure 1. De lidstaten behandelen verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II. 2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling. 3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond. Wanneer een verzoek onder de procedure van Verordening (EU) nr. 604/2013 valt, vangt de termijn van zes maanden aan op het tijdstip waarop overeenkomstig die verordening wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen. De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer: a) complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn; b) een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden; c) wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op hem rustende verplichtingen niet nakomt. Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijn met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming. 4. Onverminderd de artikelen 13 en 18 van Richtlijn 2011/95/EU kunnen de lidstaten het afronden van de onderzoeksprocedure uitstellen wanneer redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit een beslissing neemt binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen door een onzekere situatie in het land van herkomst die naar verwachting tijdelijk is. In dat geval doen de lidstaten het volgende: a) zij onderzoeken de situatie in dat land van herkomst ten minste om de zes maanden opnieuw; b) zij stellen de betrokken verzoekers binnen een redelijke termijn in kennis van de redenen voor het uitstel; c) zij stellen de Commissie binnen een redelijke termijn ervan in kennis dat de procedures voor dat land van herkomst worden uitgesteld. 5. De lidstaten ronden de behandelingsprocedure in elk geval af uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek. 6. Inleiding 1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris de juiste ingangsdatum heeft verbonden aan de verleende asielvergunning. 1.1. De staatssecretaris heeft de asielaanvraag eerst niet in behandeling genomen, omdat Duitsland volgens de Dublinverordening hiervoor verantwoordelijk was. Vervolgens is Nederland op grond van artikel 29, tweede lid, van die verordening alsnog verantwoordelijk geraakt, omdat de staatssecretaris de vreemdeling niet op tijd had overgedragen aan Duitsland. Nadat de vreemdeling had geïnformeerd naar de aanvang van zijn gehoren, heeft de staatssecretaris hem meegedeeld dat hij geen asielprocedure open had staan en de gelegenheid kreeg binnen twee weken een nieuwe aanvraag in te dienen. Hierop heeft de vreemdeling hetzelfde formulier model M35-H met dezelfde gegevens opnieuw ingediend. De staatssecretaris heeft bij de inwilliging de ingangsdatum van de verleende asielvergunning gebaseerd op de ontvangstdatum van het tweede formulier. 1.2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. De uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft overwogen dat de eerste asielprocedure is beëindigd met het besluit om de aanvraag niet in behandeling te nemen, terwijl dat besluit in rechte vaststaat en niet is ingetrokken. Volgens de rechtbank moest de vreemdeling daarom een nieuwe aanvraag indienen. Op grond van artikel 44, tweede lid, van de Vw 2000 is de ingangsdatum de dag waarop de aanvraag is ontvangen en in de huidige procedure is dat de tweede aanvraag, aldus de rechtbank. Het hoger beroep van de vreemdeling 3. De vreemdeling klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de eerste procedure was beëindigd, want de staatssecretaris heeft geen inhoudelijk besluit op de eerste aanvraag genomen. Hierdoor heeft de rechtbank niet onderkend dat de ingangsdatum van de verleende asielvergunning de ontvangstdatum van de eerste aanvraag had moeten zijn, aldus de vreemdeling. De rechtmatigheid van het eisen van een nieuwe aanvraag 4. De Afdeling ziet zich eerst gesteld voor de vraag of in een geval als dit de staatssecretaris van de vreemdeling had mogen eisen een nieuwe asielaanvraag in te dienen. Het daarover te geven oordeel gaat strikt over het besluit om een aanvraag buiten behandeling te laten omdat een andere lidstaat op grond van de verordening verantwoordelijk is voor de afhandeling van die aanvraag. Deze beoordeling heeft dus geen gevolgen voor de wijze waarop het buiten behandeling laten van aanvragen in de rest van het bestuursrecht moet worden geïnterpreteerd. 4.1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de verordening is altijd één lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van een asielverzoek. Op grond van artikel 2, aanhef en onder d, van de verordening behoort het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat niet tot de behandeling van een asielverzoek. Nadat de verantwoordelijke lidstaat is bepaald in het Dublintraject, moet die lidstaat het asielverzoek dus in behandeling nemen in het traject van de Procedurerichtlijn. Besluiten genomen in het kader van die richtlijn maken wel deel uit van de behandeling van een asielverzoek. Uit artikel 2, aanhef en onder c en e, van de richtlijn volgt dat een lidstaat niet meer voor de behandeling verantwoordelijk is als hij een definitief besluit heeft genomen. Dat is het geval als de lidstaat het verzoek heeft ingewilligd, afgewezen of niet-ontvankelijk heeft verklaard, of de behandeling heeft beëindigd nadat de betrokken vreemdeling het verzoek heeft ingetrokken (artikel 27 en 28 van de richtlijn). 4.2. Een besluit om de aanvraag niet in behandeling te nemen is geen definitief besluit in de zin van artikel 2, aanhef en onder e, van de richtlijn, maar het sluitstuk van de Dublinprocedure waarin is vastgesteld dat een andere lidstaat voor de behandeling van de aanvraag verantwoordelijk is. Zo’n besluit maakt niet dat het asielverzoek ophoudt te bestaan en dus ook niet dat een vreemdeling een handeling moet verrichten om dat te laten herleven als de verantwoordelijkheid door het verlopen van de overdrachtstermijn alsnog bij Nederland komt te liggen. 4.3. De opvatting dat dit besluit de asielprocedure heeft beëindigd, zodat een lidstaat mag eisen dat een vreemdeling een nieuw verzoek indient voordat deze lidstaat tot behandeling overgaat, is in strijd met het systeem van de verordening en de richtlijn. De lidstaat die op grond van de verordening al verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, mag die verantwoordelijkheid niet van zich afschuiven op de grond dat de verzoeker geen nieuw verzoek heeft ingediend. Een andere uitleg leidt tot de situatie dat er tijdelijk geen lidstaat verantwoordelijk zou zijn voor de behandeling van het verzoek en dat zou in dit geval artikel 3, eerste lid, en artikel 29, tweede lid, van de verordening dus zinledig maken. Daarbij komt dat de hiervoor vermelde opvatting afstuit op de voorgeschreven termijn voor afronding van de behandeling in artikel 31, derde lid, van de richtlijn, terwijl daarin ook is geregeld wanneer die termijn begint na een Dublinprocedure. Die bepaling verplicht lidstaten de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek af te ronden, maar zij mogen die termijn verlengen of overschrijden in de gevallen genoemd in het derde, vierde en negende lid van die bepaling. De Afdeling wijst verder op het doel van de richtlijn, dat onder meer blijkt uit artikel 31, tweede lid, van de richtlijn en punt 18 van de considerans, te weten een zo spoedig mogelijke afronding, onverminderd een volledige en behoorlijke behandeling. Door de behandeling van een aanvraag achterwege te laten totdat een vreemdeling een nieuwe aanvraag heeft ingediend, voegt de staatssecretaris in wezen een uitzondering toe op de zesmaandentermijn. Die uitzondering doet aan beide doelen afbreuk en in is het nadeel van een vreemdeling. In dit geval heeft deze handelwijze ertoe geleid dat de staatssecretaris het definitief besluit op de asielaanvraag op 3 september 2021 heeft genomen. De overdrachtstermijn was op 19 mei 2020 verstreken, zodat Nederland op die dag verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van de aanvraag. De staatssecretaris heeft de zesmaandentermijn dus met bijna tien maanden overschreden. 4.4. Daarnaast dwingt de formele rechtskracht van het besluit om de aanvraag niet in behandeling te nemen de staatssecretaris niet tot het moeten eisen van een nieuwe aanvraag. Formele rechtskracht betekent dat moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dat besluit. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9792, onder 2.3.1, en 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2233, onder 3.1. Als de Dublinoverdracht niet op tijd heeft plaatsgevonden en Nederland alsnog de verantwoordelijke lidstaat wordt, betekent het oorspronkelijke buiten behandeling laten van de asielaanvraag niet dat hiermee de eerste aanvraag definitief is afgedaan. Zie hiervoor onder 4.2. De Afdeling volgt de staatssecretaris op dit punt dan ook niet. Het rechtsgevolg van zo’n Dublinbesluit vervalt van rechtswege als de betrokken vreemdeling niet op tijd wordt overgedragen aan die andere lidstaat en Nederland alsnog verantwoordelijk wordt voor de behandeling van de aanvraag. Hiermee valt de aanvraag weer open, zodat de staatssecretaris deze alsnog inhoudelijk moet beoordelen. 4.5. De voorgaande uitleg brengt het rechtsgevolg van zo’n besluit in de situatie dat Nederland alsnog op grond van artikel 29, tweede lid, van de verordening daarvoor verantwoordelijk is geworden, in overeenstemming met het Unierechtelijke begrip van een volgend asielverzoek. In artikel 1 van de Vw 2000 heeft de Nederlandse wetgever artikel 2, aanhef en onder q, van de richtlijn geïmplementeerd. Uit die laatste bepaling volgt dat een volgend verzoek een latere asielaanvraag is, nadat een definitief besluit op een eerdere aanvraag is genomen. 6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd, voor zover de staatssecretaris daarin de ingangsdatum van de verblijfsvergunning heeft vastgesteld op 26 augustus 2020. De Afdeling voorziet krachtens artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak door de ingangsdatum van de verblijfsvergunning vast te stellen op 15 oktober 2019, en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.