ECLI:NL:CBB:2016:342
Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/754
16005 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2016 op het hoger beroep van:
1. Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] ,
2. [naam 1] ,te [plaats 1] ,
3. [naam 2] , te [plaats 1] ,
appellanten, (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2014, met kenmerk ROT 14/238, in het geding tussen
appellanten
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2016.
Appellant sub 2 is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. Tevens zijn voor appellanten verschenen [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Voor de staatssecretaris is daarnaast verschenen A.P.C.M. Moerkens.
Grondslag van het geschil
1.1 Het hoger beroep is gericht tegen het in stand laten door de rechtbank van een aan appellanten opgelegde bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in 2008. Aan appellanten is wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in het jaar 2007 ook al een boete opgelegd. Het College heeft in een uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) voor de overtreding van de Msw in 2007 de boete vastgesteld op € 86.958,50.
1.2 De boete voor de overtreding in het jaar 2008 van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw, het verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen tenzij de gebruiksnormen niet worden overschreden, is opgelegd bij besluit van 5 januari 2011. Aanleiding was een afdoeningsrapport van de Algemene Inspectiedienst (AID) van 8 juli 2009 (hierna: afdoeningsrapport). Bij de vaststelling van het gebruik van meststoffen door appellanten is bij het boetebesluit als uitgangspunt genomen dat tot de oppervlakte van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond in totaal 122,07 hectare gerekend kan worden. Gronden waarvan naar het oordeel van de staatssecretaris is komen vast te staan dat appellanten deze wel hebben opgegeven als behorende tot hun bedrijf, maar die feitelijk niet in gebruik waren bij het bedrijf van appellanten, zijn bij de gebruiksruimte buiten beschouwing gelaten. Deze gronden zijn gelegen te [plaats 2] , te [plaats 3] en te [plaats 1] . Het betreft de percelen 1, 2, 3, 4, 5, 17, 18, 19 en 20 van de Gecombineerde Opgave 2008 (genoemd in het Overzicht gewaspercelen 2008, bijlage nummer 55067, 2 bij het afdoeningsrapport). Uitgaande van een totale oppervlakte van 122,07 hectare (in plaats van de door appellanten opgegeven 161,50 hectare) van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in 2008 is overschreden met 16.398 kilogram stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 7.517 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 1.222 kilogram. Daarbij heeft de staatssecretaris voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren de gebruiksnorm van 170 kilogram per hectare gehanteerd en niet de op grond van de derogatieregeling geldende hogere norm van 250 kilogram, omdat appellanten onder meer niet hebben voldaan aan de op grond van de derogatieregeling in 2008 geldende voorwaarde dat ten minste 70% van de landbouwgrond die tot het bedrijf behoort, grasland is.
1.3 Op verzoek van appellanten (bij brief van 11 april 2011) heeft de staatssecretaris de beslissing op bezwaar in deze procedure aangehouden totdat het College een oordeel had gegeven over de bestuurlijke boete voor het jaar 2007 (hetgeen is geschied in de onder 1.1 genoemde uitspraak van 21 mei 2013). Bij beslissing op bezwaar van 6 december 2013 heeft de staatssecretaris, met toepassing van de in artikel 57 van de Msw vermelde bedragen, de voor het jaar 2008 opgelegde boete van € 147.816,50 met 50% verlaagd tot € 73.908,25, omdat het onderzoek op grond waarvan is geconstateerd dat appellanten zowel in 2007 als in 2008 de Msw niet hebben nageleefd pas in 2009 heeft plaatsgevonden. Omdat appellanten pas in 2010 zijn geconfronteerd met het voornemen voor 2007 en 2008 boetes op te leggen, waren zij daardoor voor 2008 niet in staat om de situatie op het bedrijf in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. De staatssecretaris heeft voorts het standpunt gehandhaafd dat appellanten de percelen te [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 1] niet mochten rekenen tot de tot hun bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1 van de Msw. Ook heeft de staatssecretaris het standpunt gehandhaafd dat appellanten niet hebben voldaan aan de op grond van de derogatieregeling in 2008 geldende voorwaarde dat over 70% grasland moest worden beschikt. Tevens is de staatssecretaris niet gebleken dat appellanten geen enkel verwijt van de overtreding van de Msw kan worden gemaakt nu zij zelf verantwoordelijk zijn voor de beslissing percelen te huren zonder over die percelen feitelijke beschikkingsmacht uit te oefenen. Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 6 december 2013.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Met de uitspraak van het College van 21 mei 2013 staat, aldus de rechtbank, voor wat betreft 2007 in rechte vast welke landbouwgronden wel en welke niet tot het bedrijf van appellanten behoorden. Naar het oordeel van de rechtbank luidt het antwoord op de vraag welke landbouwgronden wel en welke niet tot het bedrijf van appellanten behoorden voor 2008 niet anders dan voor 2007. Voorts heeft verweerder zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat appellanten niet voldoen aan alle voorwaarden voor derogatie en dat om die reden niet de verruimde norm van 250 kilogram per hectare, maar de reguliere norm van 170 kilogram per hectare van toepassing is. Tot slot concludeert de rechtbank dat de bestuurlijke boete is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en dat verweerder terecht geen grond heeft gezien voor verdergaande matiging.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1 De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2008. Op grond van het overgangsrecht in de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) zijn ter zake van de beboeting van de gestelde overtreding van artikel 7 van de Msw de bepalingen ten aanzien van de bestuurlijke boete uit de Msw van toepassing zoals deze golden voor de inwerkingtreding op 1 juli 2009 van de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb.
3.2 De toepasselijke bepalingen luidden ten tijde van belang:
Msw
“Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Artikel 51
1. Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
(…)
Artikel 53
Onze Minister legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd.
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Artikel 59
Onze Minister legt een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 62
1 Ingeval van overtreding van artikel 7 of 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste € 45.000 per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste
€ 450.000 per overtreding begaan door een rechtspersoon, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of een maatschap.”
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
“Artikel 24
1 De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27.
2 De in het eerste lid bedoelde gebruiksnorm is uitsluitend van toepassing op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren.
Artikel 25
(…)
3 In het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, wordt gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste zeventig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onafgebroken beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer.”
4.1 Appellanten hebben in hoger beroep – samengevat – de volgende gronden aangevoerd ten betoge dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
1) Appellanten hadden in 2008 wel degelijk beschikkingsmacht over de landbouwgronden die volgens de rechtbank door de staatssecretaris terecht niet tot het bedrijf van appellanten zijn gerekend. Ten opzichte van 2007 zijn er wezenlijke verschillen op grond waarvan voor het jaar 2008 anders geoordeeld moet worden. De eigenaren hebben zich in 2008 niet meer met de desbetreffende landbouwgronden bemoeid. Appellanten hadden blijkens de verklaringen van de betrokken eigenaren de macht om het bemestings- en teeltplan op elkaar af te stemmen. De rechtbank heeft onvoldoende aandacht besteed aan de ingebrachte verschillen en heeft ten onrechte geoordeeld dat evenals in 2007 appellanten niet de feitelijke beschikkingsmacht hadden.
2) Ten onrechte is geen derogatie toegepast. Als de in geding zijnde landbouwgronden inderdaad buiten beschouwing mogen worden gelaten, is er geen sprake van 70% grasland, maar de regelgeving is er niet duidelijk over dat dan teruggevallen wordt naar de norm van 170 kilogram stikstof voor dierlijke meststoffen. De rechtbank is aan dit punt voorbijgegaan.
3) De boete van € 73.908,25 voor de overtreding in 2008 is, ook na de matiging met 50% door verweerder, te hoog. Er is ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat voor het jaar 2007 al een boete is opgelegd, terwijl de overtreding in 2008 een gevolg is van het buiten beschouwing laten van dezelfde gronden die ook in 2007 buiten beschouwing zijn gelaten. Er is geen sprake van verwijtbaar handelen door appellanten en het economisch voordeel als gevolg van het niet hoeven afvoeren van meststoffen bedraagt hoogstens een paar duizend euro. Daarnaast is geen rekening gehouden met het feit dat aan appellanten tevens randvoorwaardenkortingen zijn opgelegd. De totale financiële gevolgen, mede door ook na 2007 en 2008 opgelegde boetes en kortingen, bedragen daardoor ruim € 250.000,-, hetgeen appellanten niet kunnen opbrengen.
4.2 De staatssecretaris voert hiertegenover aan dat de geringe verschillen in bedrijfsvoering tussen 2007 en 2008 op het bedrijf van appellante niet kunnen leiden tot het oordeel dat in 2008 wel sprake was van beschikkingsmacht over alle opgegeven percelen. Voorts stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de derogatienorm niet toepasbaar is omdat niet is voldaan aan het duidelijke, voorzienbare en kenbare voorschrift van artikel 9, tweede lid, van de Msw in samenhang met artikel 25, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) dat de derogatie alleen van toepassing is indien (onder meer) het landbouwbedrijf minimaal 70% grasland heeft. Het College heeft in zijn uitspraak van 21 mei 2013 het argument van appellanten dat geen sprake is van verwijtbaar handelen voor het jaar 2007 verworpen. Van niet toegestane dubbele bestraffing is geen sprake. Het daadwerkelijk genoten economisch voordeel is niet relevant voor de bepaling van de hoogte van de boete. Appellanten hebben een eventuele geringe draagkracht niet onderbouwd. Er is geen aanleiding voor verdere matiging van de boete. De aangevallen uitspraak van de rechtbank berust op goede gronden.
5.1 De eerste hogerberoepsgrond van appellanten slaagt naar het oordeel van het College niet. In de uitspraak van 21 mei 2013 is het College voor wat betreft het kalenderjaar 2007 tot het oordeel gekomen dat de percelen gelegen bij [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 1] niet tot het bedrijf van eiseres behoorden, omdat appellanten daarover niet de feitelijke beschikkingsmacht hadden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor wat betreft het kalenderjaar 2007 in rechte vaststaat welke landbouwgronden wel en welke niet tot het bedrijf van eiseres behoorden en dat in beroep derhalve ter beoordeling staat of zich in het kalenderjaar 2008 dermate relevante wijzigingen hebben voorgedaan, dat het antwoord op de vraag welke landbouwgronden wel en welke niet tot het bedrijf van appellanten behoorden in 2008, anders luidt dan in 2007. Appellanten zijn er naar het oordeel van het College ook in hoger beroep niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zij in 2008, anders dan in 2007, wel de feitelijke beschikkingsmacht hadden over deze gronden. Dit brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het antwoord op de vraag welke landbouwgronden wel en welke niet tot het bedrijf van appellanten behoorden voor 2008 niet anders luidt dan voor 2007. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking.
5.2 De in [plaats 3] gelegen gronden (percelen 17 en 18) huurden appellanten van de erfpachter, [naam 4] . Ter zitting van het College heeft deze over de relatie met appellanten verklaard dat appellanten aanvankelijk altijd vee inschaarden op zijn grond, maar dat daar na 2005 niet langer sprake van was. Vanaf die periode huurden appellanten de grond om er hun dieren op te laten lopen. Het beheer ging met de huur over op appellanten. [naam 4] voerde de werkzaamheden uit, zoals het maaien en het uitrijden van (de door appellanten betaalde) kunstmest, maar deed dit in opdracht van appellanten. Besliste aanvankelijk [naam 4] nog wanneer en welke werkzaamheden werden uitgevoerd, in 2008 rustte die verantwoordelijkheid in ieder geval bij appellanten, aldus [naam 4] . De staatssecretaris heeft hiertegenover ter zitting van het College aangevoerd dat, gelet op de vaststaande omstandigheden en de in het afdoeningsrapport opgenomen verklaringen, de ter zitting afgelegde verklaring van [naam 4] onverlet laat dat appellanten geen feitelijke beschikkingsmacht hadden over de percelen 17 en 18.
5.3 De verklaringen van [naam 4] overtuigen het College niet dat de situatie ten aanzien van de percelen 17 en 18 in 2008 daadwerkelijk anders was dan in 2007 en daarom, anders dan voor 2007, geoordeeld zou moeten worden dat de grond wel tot het bedrijf van appellanten behoorde. Naast de in 2009 tegenover de AID afgelegde verklaringen, waaruit blijkt dat appellanten geen bemoeienis hadden met het beheer van de grond en waarin [naam 4] geen andere situatie voor 2008, dan voor 2007 schetste, zijn er andere factoren die aannemelijk maken dat de grond niet bij het bedrijf van appellanten behoorde, maar dat enkel sprake was van inscharing van vee. Dat zijn de prijsopbouw van de gestelde huur, die ook in 2008 nog gebaseerd was op het aantal stuks vee dat op het land van [naam 4] liep, en de opmerking van de echtgenote van [naam 4] op 3 april 2009 tegenover de controleur van de AID: “Bij ons is er toch geen sprake van grondverhuur, wij scharen vee in”. Dat aan de opmerking van de echtgenote geen waarde kan worden gehecht, omdat zij overvallen waren door de controleur, zoals [naam 4] ter zitting van het College naar voren heeft gebracht, volgt het College niet nu deze bewering geen enkele steun in het dossier vindt. Uit het afdoeningsrapport blijkt dat voorafgaande aan het bezoek op 3 april 2009 een telefonische afspraak was gemaakt en dat op 11 februari 2009 al eerder met [naam 4] over het perceel was gesproken.
5.4 Ten aanzien van de grond gelegen bij [plaats 1] (percelen 19 en 20), ten aanzien waarvan zich een grondgebruikersverklaring bij de stukken bevindt, heeft de gebruikgever [naam 3] ter zitting van het College naar voren gebracht dat hij het onderhoud (zoals spuiten en maaien) deed in opdracht van appellanten. De grond was bij appellanten in gebruik en hij had er verder niets meer over te zeggen. Er was geen echt verschil tussen 2007 en 2008. Dat er veel schapen van hem op het aan appellanten in gebruik gegeven land liepen klopt. Daar had hij toestemming voor gevraagd aan appellanten. Appellant sub 2 heeft in aanvulling daarop verklaard dat het Waterschap geen goede verhouding had met [naam 3] . Er waren ook partijen die hebben verklaard dat de schapen van [naam 3] niet op de aan appellanten in gebruik gegeven grond liepen. Aan de verklaringen van het Waterschap is daarom ten onrechte betekenis gehecht. De staatssecretaris heeft hiertegenover ter zitting van het College verklaard dat er wel wat wordt gesteld maar niets wordt onderbouwd.
5.5 Het College ziet ook in de verklaringen van [naam 3] ter zitting van het College geen aanleiding ten aanzien van de percelen 19 en 20 anders te oordelen dan voor 2007. Ten eerste stelt het College vast dat [naam 3] in 2009 tegenover de AID heeft verklaard dat appellanten nooit bemoeienis hebben gehad met de grond. Verder blijkt uit het afdoeningsrapport dat verschillende medewerkers van het Waterschap hebben verklaard dat er in 2007 en 2008 op de desbetreffende percelen ongeveer 400 schapen liepen van [naam 3] en dat [naam 3] deze schapen in die periode dagelijks controleerde. Ze hadden geen beesten van appellanten op de percelen gesignaleerd en ook appellanten zelf waren niet gesignaleerd op deze percelen. [naam 3] en appellant sub 2 hebben in 2009 tegenover de AID verklaard dat er slechts een korte periode een veel beperkter aantal schapen zou hebben gelopen van [naam 3] . Ter zitting van het College heeft appellant sub 2 nogmaals benadrukt dat er geen geloof gehecht kan worden aan de verklaringen van het Waterschap, terwijl [naam 3] dus thans bevestigt dat er in die periode vaker een veel grotere hoeveelheid schapen van hem liep op de desbetreffende percelen, maar dat hij daarvoor toestemming had van appellanten. Gelet op de tegenstrijdigheden in de verklaringen van [naam 3] en appellant sub 2 hecht het College meer geloof aan de verklaringen zoals deze zijn afgelegd door verschillende medewerkers van het Waterschap. Dat de gronden in 2008 bij appellanten in gebruik waren en dat zij daarover de feitelijke beschikkingsmacht hadden, volgt het College derhalve niet.
5.6 Ten aanzien van de percelen 1 tot en met 5, gelegen bij [plaats 2] , ten aanzien waarvan zich een grondgebruikersverklaring bij de stukken bevindt, is ter zitting van het College geen mondelinge verklaring afgelegd, maar wel, in september 2013, een schriftelijke verklaring van de gebruikgever [naam 6] . Daarin stelt [naam 6] dat de AID weliswaar heeft gevraagd wie de werkzaamheden verrichtte op de percelen, maar niet wie de opdracht daartoe gaf. Degenen die de opdrachten gaven waren appellanten, aldus de verklaring. Dat appellanten dachten dat er mais was ingezaaid, terwijl dit niet zo was, kwam doordat [naam 6] vergeten was aan appellanten te melden dat hij het desbetreffende perceel in verband met ruilverkaveling had moeten teruggeven. Als hij het perceel niet had hoeven teruggeven was de afspraak met appellanten inderdaad dat hij er mais zou zaaien.
5.7 Ook deze verklaring brengt het College niet tot een ander oordeel dan met betrekking tot 2007. Uit de verklaringen, zoals neergelegd op pagina 8 en 9 van het afdoeningsrapport, blijkt dat [naam 6] in 2009 expliciet heeft verklaard dat hij altijd zelf de regie heeft gehad over de percelen, en dat hij het bemesten regelde zonder vergoeding of opdracht van appellanten, het gras opsloeg in zijn silo zonder verrekening en ook het slootwerk op de percelen zelf betaalde. Verder heeft hij op pagina 9 van het afdoeningsrapport uitdrukkelijk verklaard dat de mais die hij aanvankelijk zou zaaien voor eigen rekening zou zijn. De kosten en de opbrengst zouden voor hem zijn. Gelet op deze expliciete verklaringen komt het College tot de conclusie dat in 2008 deze percelen, evenals in 2007, niet feitelijk bij appellanten in gebruik waren, maar bij [naam 6] .
6.1 Met betrekking tot de hogerberoepsgrond die strekt tot toepassing van de hogere derogatienorm overweegt het College als volgt. In artikel 25, derde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat in het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling wordt toegepast, gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste zeventig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onafgebroken wordt beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer. In artikel 24 van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de hogere norm van 250 kg voor dierlijke meststoffen van toepassing is indien aan elk van de voorwaarden als bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling wordt voldaan. De verwijzing naar de jurisprudentie van het College waarin is geoordeeld dat bij overschrijding van de gebruiksnormen niet wordt teruggevallen naar de lagere norm van 170 kg per hectare treft in dit geval geen doel. Aan deze jurisprudentie ligt ten grondslag dat het naleven van de gebruiksnormen niet (expliciet) als voorwaarde is gesteld in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Nu de eis dat ten minste zeventig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onafgebroken wordt beteeld met gras gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september wel uitdrukkelijk als voorwaarde is gesteld, volgt uit artikel 24 van de Uitvoeringsregeling dat de hogere norm niet geldt indien niet aan die voorwaarde wordt voldaan (zie ook de uitspraak van het College van 5 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:65). Het voorgaande brengt mee dat de hogerberoepsgrond die strekt tot toepassing van de hogere derogatienorm faalt.
6.2 Appellanten hebben in hoger beroep voorts aangevoerd dat de rechtbank de boete, gelet op de cumulatie van de aan haar opgelegde boetes en kortingen, verder had dienen te matigen. Het College stelt allereerst vast dat appellanten ter onderbouwing van de stelling dat naast de bestuurlijke boetes tevens randvoorwaardenkortingen zijn opgelegd voor hetzelfde feit en dat de totale financiële gevolgen ruim € 250.000,- bedragen geen gegevens hebben overgelegd. Onder meer op basis van de bij het College bekende procedures zijn ter zitting van het College de volgende feiten vastgesteld. De bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 7 van de Msw over 2007 bedraagt € 86.958,50. De bestuurlijke boete die door de staatssecretaris voor overtreding van artikel 7 van de Msw voor het jaar 2008 is opgelegd bedraagt € 73.908,25. Voor het jaar 2011 heeft een herberekening van de toeslagrechten plaatsgevonden, omdat te veel grond is opgegeven. Voor overtreding van artikel 7 van de Msw is in 2011 een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd (€ 1.446,54). De bestuurlijke boete die de staatssecretaris voor overtreding van de Msw in 2011 heeft opgelegd bedraagt
€ 45.356,-. Voor 2012 heeft eveneens een herberekening van de toeslagrechten plaatsgevonden, omdat te veel grond is opgegeven. Een randvoorwaardenkorting is voor 2012 niet opgelegd.
6.3 Het College stelt voorts vast dat van een bestuurlijke boete voor dezelfde overtreding of hetzelfde feit geen sprake is. De bestuurlijke boetes zijn opgelegd voor verschillende overtredingen, begaan in verschillende kalenderjaren. Daaraan ligt een verschillend feitencomplex ten grondslag. Voor de vaststelling van de overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw wordt de mest die per kalenderjaar op de bodem van het bedrijf is gebracht in aanmerking genomen. Voor 2007 is dus, kort gezegd, de in dat jaar geproduceerde en aangevoerde mest in aanmerking genomen en voor 2008 is de mest die in 2008 is geproduceerd of aangevoerd in aanmerking genomen. Ook al zouden in de verschillende jaren (deels) dezelfde percelen buiten beschouwing zijn gelaten voor de gebruiksruimte, dan leidt dit nog niet tot de conclusie dat sprake is van dubbele bestraffing van hetzelfde feit. Er is dan ook geen sprake van strijd met het ne bis in idem-beginsel zoals dat was neergelegd in het in dit geval nog van toepassing zijnde artikel 53 van de Msw, dat luidde: “Onze Minister legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd”. De rechtbank heeft, aangenomen dat er in 2008 een randvoorwaardenkorting was opgelegd wegens het overtreden van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in 2008 voorts met juistheid overwogen dat een randvoorwaardenkorting in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moet worden aangemerkt als een herstelsanctie, zonder bestraffend karakter, en dat er om die reden geen sprake is van dubbele bestraffing. Op basis van de in hoger beroep vastgestelde feiten blijkt echter dat voor 2008 geen randvoorwaardenkorting is opgelegd, zodat het beroep op dubbele bestraffing reeds daarom sneuvelt. Ten aanzien van hetgeen appellanten stellen over verwijtbaarheid en economisch voordeel is het College met verweerder op de door verweerder in de reactie op het hogerberoepschrift vermelde gronden van oordeel dat deze stellingen appellanten niet kunnen baten. Appellanten hebben verder nagelaten (enig) inzicht te bieden in haar financiële situatie, zodat ook om die reden de hogerberoepsgrond dat de rechtbank de boete verder had dienen te matigen, niet slaagt.
7. Het hoger beroep treft geen doel. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2016.
w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk