ECLI:NL:CBB:2018:124

Tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 17/357 tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 maart 2018 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. G.F.M.G. Heutink), en de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (gemachtigde: mr. W.C.M. Niekes). Procesverloop Bij besluit van 24 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in de Wet dieren. Bij besluit van 9 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2017. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Overwegingen 1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Naar aanleiding van een in 2015 doorlopen bestuursrechtelijk traject hebben twee agenten van de (dieren)politie op 2 november 2016 een onderzoek ingesteld naar de gezondheid en het welzijn van de dieren op het adres van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door een toezichthouder van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID), die niet zelf aanwezig was bij de controle, neergelegd in het toezichtrapport van 14 november 2016 (toezichtrapport). Het toezichtrapport vermeldt de volgende constateringen: “(…) Bevindingen dierenpolitie: (…) Zij zagen dat er in de tuin een weide was aangelegd met een omheining. Zij zagen dat deze weide in drie ongelijke delen was verdeeld. Zij zagen in deze weide vijf paarden en twee geiten staan.(…) Vier van de vijf paarden en de twee geiten stonden in een kale weide. Zij zagen dat er in deze weide een stal stond met een overkapping. Zij zagen dat er onder deze overkapping zeer veel mest lag. Mochten de dieren willen schuilen tegen het weer dan moeten zij in deze mest gaan staan of liggen. De stal was dicht dan wel afgesloten en er was geen andere mogelijkheid voor dieren om te schuilen. Zij zagen dat ook buiten de overkapping zeer veel mest op de grond lag. (…) Zij zagen dat er een aanhangwagen voor de weide stond. Zij zagen dat er op deze aanhangwagen een baal met stro stond. Zij zagen dat er om deze baal met stro nog plastic zat. Zij zagen dat vier paarden en twee geiten uit deze baal aan het eten waren. Zij zagen dat ze om het plastic heen moesten eten (…). Zij zagen dat het plastic aangevreten was.Verder zagen zij dat er zich, naast deze weide, nog een weide bevond welke niet kaal was. Zij zagen dat er zich in deze weide één paard bevond. Zij zagen dat deze weide bezaaid was met voorwerpen welke niet meer gebruikt worden en derhalve als afval betiteld kunnen worden. Zij zagen dat er ook voorwerpen waren waaraan het paard zich zou kunnen verwonden. (…) Dit paard had tevens geen schuilmogelijkheid tegen weersomstandigheden.(…) Op donderdag 3 november 2016 omstreeks 14.45 is dierenagent (…) ter plaatse gegaan (…). Hij ging hier naartoe om betrokkene zijn bevindingen omtrent de verzorging van haar dieren mede te delen en haar aan te zeggen dat er een strafrechtelijk en bestuursrechtelijk proces tegen haar zou worden opgestart. (…) Hij vertelde betrokkene dat hij samen met collega (…) op 2 november 2016 op haar erf was geweest als toezichthouder dierenwelzijn en wat zij hadden waargenomen. Hij deelde haar mede dat zij de bevindingen van 2 november 2016 zouden delen met de LID. Betrokkene wilde laten zien dat het allemaal goed ging met haar dieren. De dierenagent is samen met betrokkene meegelopen haar erf op. Betrokkene gaf aan dat zij eigenaar was van de aanwezige dieren. De dierenagent zag dat er vijf paarden, twee geiten en een hond op het erf aanwezig waren. (…) Hij zag, recht achter de woning, een grote weide met een stal in het midden. Hij zag dat hier binnen de omheining vier paarden en twee geiten liepen. (…) Hij zag dat er een strobaal op een kar lag. Hij zag dat de strobaal nog in plastic gewikkeld was. Hij zag dat het plastic aangevreten was. (…) Hij zag dat de bodem rondom de stal geheel bezaaid met een dikke laag mest was. Hierdoor moeten de dieren door de mest lopen om bij het voer te kunnen. Hij zag dat de mest ook onder het afdak van de stal lag. Onder dit afdak zijn rubber matten gesitueerd. Deze rubber matten zijn geheel besmeurd met mest. Hij hoorde betrokkene uit eigen beweging verklaren dat zij voornemens was de mest op te ruimen, maar dat dit door ziekte nog niet was gebeurd. Hierdoor kunnen de dieren enkel gebruik maken van het afdak door in de mest te gaan staan of liggen. (…) Hij zag dat rechts achterop het perceel een derde stukje weide lag. Hij zag dat er binnen de omheining één paard liep met een dekje op. (…) Hij zag binnen deze omheining een grote hoeveelheid afval liggen. Hij zag dat er diverse stukken beton puin in de weide lag. Tevens zag hij een grote staal borstel van een soort veegwagen binnen de omheining liggen. (…) Overtredingen: (…) De dieren hebben geen schone en zindelijke leefomgeving en geen schone en zindelijke sta- en ligplek door de hoeveelheid mest. In de wei ligt veel materiaal waar de dieren zich aan zouden kunnen verwonden. De wikkels van het ruwvoer zijn aangevreten. (…)” 1.2 Bij het primaire besluit is, onder verwijzing naar het bijgevoegde toezichtrapport, aan appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens strijd met de Wet dieren, omdat bij de controle op 2 en 3 november 2016 is vastgesteld dat de gezondheid en/of het welzijn van de paarden en geiten is aangetast. Appellante is opgedragen om voor 30 november 2016 de volgende maatregelen te nemen: “1. Zorg dat uw paarden en geiten altijd over een schone en droge sta- en ligplekken kunnen beschikken. Verwijder hiertoe onder andere dagelijks de aanwezige ontlasting en/of urine.2. Verwijder de los in het weiland en op het erf liggende materialen (o.a. de wikkels van hooibalen, afval, betonpuin e.d.), zodat de materialen geen verwondingen of beschadigingen kunnen veroorzaken bij de aanwezige dieren.” Indien aan deze maatregelen niet wordt voldaan, verbeurt appellante per niet uitgevoerde maatregel per controle € 250,00 tot een maximumbedrag van € 750,00 per maatregel. De last onder dwangsom is gedurende twee jaar van toepassing. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit het toezichtrapport duidelijk volgt dat de betreffende dieren van appellante werden gehouden in omstandigheden die niet conform de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) zijn. Er is volgens verweerder sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd, alsmede van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. Intrekking beroepsgronden 3. Appellante heeft ter zitting haar beroepsgronden ten aanzien van onder wiens verantwoordelijkheid het bestreden besluit is genomen en de strijdigheid van het bestreden besluit met artikel 5:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ingetrokken. Overtreding 4. Appellante betwist dat sprake is van een overtreding van het bepaalde in de Wet dieren en het Bhd. Daartoe voert zij samengevat weergegeven het volgende aan. De wijze waarop zij haar dieren verzorgt, voldoet volgens haar aan zowel de normen uit de Wet dieren als het Bhd. Uit het toezichtrapport blijkt volgens haar niet dat de dieren in hun gezondheid en welzijn zijn aangetast, nu alle dieren in goede conditie verkeren en geen sprake is van letsel. Daarnaast is volgens appellante alleen gekeken naar de hygiënische situatie rondom de stal, terwijl de dieren in een grote weide worden gehouden. Ten tijde van de controle was bovendien geen sprake van extreme weersomstandigheden en hadden haar dieren derhalve geen schuilmogelijkheid nodig, aldus appellante. Tot slot was volgens appellante geen sprake van een gevaarlijke situatie en is een eventueel potentieel gevaar onvoldoende om handhavend op te treden. 4.1 Verweerder stelt geen aanleiding te zien om aan het toezichtrapport te twijfelen en dat gelet op de daarin weergegeven constateringen terecht is vastgesteld dat appellante tekort is geschoten in het bieden van adequate zorg voor de gezondheid en/of welzijn van haar dieren. 5. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren luidt: het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid en het welzijn van het dier te benadelen. Ingevolge artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd draagt degene die een dier houdt er zorg voor dat een dier een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden. Ingevolge artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd zijn behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden, dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden. 6. Voor zover appellante stelt dat zij pony’s houdt in plaats van de in het toezichtrapport genoemde paarden en dat sprake was van een baal hooi in plaats van een baal stro, overweegt het College dat uit de gedetailleerde beschrijvingen in het toezichtrapport en de daarbij gevoegde foto’s duidelijk is over welke dieren en welke baal het gaat. Voorts is in deze zaak niet de specifieke behoeften van een diersoort noch de hiervoor geschikte voeding in geschil. Het College ziet dan ook geen aanleiding het door appellante bedoelde onderscheid te maken en zal de terminologie van verweerder aanhouden in deze uitspraak. 7. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden heeft geoordeeld dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de artikelen 1.7, aanhef en onder d, en 1.8, tweede lid, van het Bhd heeft overtreden. Het College overweegt hierover als volgt. 7.1 Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 7.2 Uit het toezichtrapport blijkt dat zowel op 2 november 2016 als op 3 november 2016 door (dieren)agent(en) is vastgesteld dat in de weide met vier paarden en twee geiten rondom de daar aanwezige stal met overkapping, alsmede buiten de overkapping, een dikke laag met mest lag. Voornoemde dieren moesten door de mest lopen om bij hun voer te komen en in de mest liggen of staan indien zij willen schuilen tegen de weersomstandigheden. Deze gedetailleerde constateringen worden ondersteund door de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s, waarop duidelijk een grote hoeveelheid mest bij de stal met overkapping valt te zien. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in zijn visie sprake is van een overtreding voor zover de mest is aangetroffen onder de overkapping, zijnde de schuilgelegenheid voor de dieren, nu de dieren ter plaatse geen andere gelegenheid hebben om te schuilen. Verweerder heeft voorts toegelicht dat zich ziektekiemen in mest bevinden, waarbij het risico op verspreiding groter wordt naar mate de mest langer ligt en als gevolg daarvan de infectiedruk toeneemt. Appellante heeft naar het oordeel van het College voornoemde bevindingen in het toezichtrapport en de toelichting van verweerder ter zitting onvoldoende onderbouwd weersproken, bijvoorbeeld met een verklaring van een dierenarts dan wel andere bewijsstukken waaruit zou moeten worden afgeleid dat de aangetroffen hygiënische omstandigheden de gezondheid en het welzijn van haar dieren niet beïnvloeden. Het betoog van appellante dat haar dieren alleen in extreme weersomstandigheden een schuilmogelijkheid nodig hebben en dat er altijd wel wat mest ligt bij de stal, doet niet af aan de aanzienlijke hoeveelheid mest die twee dagen achter elkaar is geconstateerd bij de stal met overkapping en het gezondheidsrisico dat dit met zich brengt voor de betreffende dieren. 7.3 Gelet hierop heeft verweerder op goede gronden geoordeeld dat wat betreft de aangetroffen hoeveelheid mest bij de stal met overkapping sprake is van onvoldoende hygiënische huisvesting, waardoor de dieren van appellante worden benadeeld in hun gezondheid en welzijn. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd heeft overtreden. 7.4 Uit het toezichtrapport blijkt voorts dat zowel op 2 november 2016 als op 3 november 2016 door (dieren)agent(en) is vastgesteld dat de vier paarden en twee geiten van appellante uit een baal met stro aan het eten waren waar nog plastic omheen zat en waarbij het plastic was aangevreten. Deze constateringen worden ondersteund door de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s. Appellante heeft naar het oordeel van het College voornoemde bevindingen en conclusies in het toezichtrapport onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het betoog van appellante dat niet is waargenomen dat de betreffende dieren aan het plastic aten, doet niet af aan de constatering dat het plastic reeds was aangevreten en evenmin aan het risico voor de gezondheid en het welzijn van haar dieren bij het eten van plastic. 7.5 Verweerder heeft op grond van de in 7.4 genoemde bevindingen geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. Verweerder heeft evenwel ter zitting erkend dat dit artikel niet ten grondslag kan worden gelegd aan genoemde bevindingen. Dit artikel ziet immers op behuizingen van dieren en omvat derhalve niet het aangetroffen materiaal bij het voer van dieren. Dit laat onverlet dat verweerder eveneens heeft geconcludeerd dat met voornoemde bevindingen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Naar het oordeel van het College heeft verweerder op goede gronden geoordeeld dat de dieren van appellante door de aanwezigheid van plastic bij hun voer, gelet op het gezondheidsrisico dat hiervan uitgaat, worden benadeeld in hun gezondheid en welzijn. Derhalve heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. 7.6 Tot slot blijkt uit het toezichtrapport dat één paard werd gehouden in een aparte wei die was bezaaid met afval en betonpuin. Deze constateringen worden ondersteund door de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s, waarop het afval, waaronder een plank met naar buiten stekende schroeven en betonpuin, is te zien. Appellante heeft naar het oordeel van het College voornoemde bevindingen en conclusies in het toezichtrapport eveneens onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het feit dat het betreffende paard van appellante op het moment van de controle geen verwondingen vertoonde, doet niet af aan de grote hoeveelheid afval en puin in de weide bij dit paard en het risico dat het paard zich hieraan kan verwonden. 7.7 Verweerder heeft op grond van de in 7.6 genoemde bevindingen geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. Het College ziet zich daarom gesteld voor de vraag of een weide kan worden begrepen onder het begrip behuizing dan wel een inrichting voor de beschutting als bedoeld in artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. Vast staat dat de begrippen ‘behuizing’ en ‘inrichting voor de beschutting’ niet zijn gedefinieerd in de Wet dieren en het Bhd. Gelet op de letterlijke tekst van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd is naar het oordeel van het College duidelijk dat deze bepaling betrekking heeft op een bouwkundige constructie, waartoe een weide niet kan worden gerekend. Dit betekent dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat met betrekking tot de in de weide aangetroffen voorwerpen sprake is van overtreding van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. 7.8 Verweerder heeft op grond van de in 7.6 genoemde bevindingen eveneens geconcludeerd dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. Naar het oordeel van het College heeft verweerder op goede gronden geoordeeld dat het paard van appellante door de aanwezigheid van afval en betonpuin in de weide wordt benadeeld in zijn gezondheid en welzijn vanwege het risico op verwondingen. Derhalve heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. 7.9 Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen en leiden de geconstateerde gebreken met betrekking tot artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken. Maatregelen 8.1 Appellante voert samengevat voorts aan dat de aan haar opgelegde maatregelen te verstrekkend zijn. Appellante stelt dat de maatregelen disproportioneel zijn en betoogt dat zij de enige is die met deze eisen wordt geconfronteerd. Zij acht het voor haar dieren niet nodig om altijd over een schone sta- en ligplek te beschikken en onmogelijk om dagelijks alle mest en urine op haar perceel te verwijderen. Tot slot voert zij aan dat het verwijderen van voorwerpen ten onrechte niet is beperkt tot de weide en het voorts onduidelijk is welke voorwerpen zij van haar erf dient te verwijderen. 8.2 Ingevolge artikel 5:31d, aanhef en eerste lid, van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb, omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. 8.3 Het College stelt voorop dat de met een last opgelegde maatregelen niet verder mogen strekken dan nodig is om de geconstateerde overtreding te herstellen. 8.4 Ten aanzien van maatregel 1 in het primaire besluit overweegt het College als volgt. Zoals volgt uit 7.3 heeft verweerder op goede gronden een overtreding vastgesteld ten aanzien van de aangetroffen hoeveelheid mest bij de ter plaatse aanwezige stal met overkapping. Echter, anders dan door verweerder ter zitting is toegelicht, ziet de naar aanleiding van deze overtreding opgelegde maatregel 1 niet enkel op de ter plaatse aanwezige stal met overkapping, maar op het gehele perceel van appellante. Gelet hierop strekt maatregel 1 verder dan noodzakelijk is om de geconstateerde overtreding te beëindigen. Daar komt bij dat verweerder ter zitting heeft erkend dat het in de maatregel 1 opgenomen dagelijks verwijderen van urine nauwelijks uitvoerbaar is. 8.5 Ten aanzien van maatregel 2 in het primaire besluit overweegt het College als volgt. Zoals volgt uit 7.8 heeft verweerder op goede gronden een overtreding vastgesteld ten aanzien van het aanwezige afval en betonpuin in de weide waar appellante één paard houdt. Het College stelt echter vast dat de naar aanleiding van deze overtreding opgelegde maatregel 2 niet uitsluitend ziet op deze weide, maar op het gehele erf van appellante. Gelet hierop strekt maatregel 2 eveneens verder dan noodzakelijk is om de geconstateerde overtreding te beëindigen. 8.6 Het College overweegt verder dat het op de weg van verweerder ligt om, mede gelet op de toepassingsduur van de last onder dwangsom van twee jaar, waarbij de dwangsom per niet uitgevoerde maatregel kan oplopen, de op te leggen maatregelen zodanig te formuleren dat geen misverstand kan bestaan over wat appellante dient te doen om de overtredingen te beëindigen. Uit hetgeen hiervoor in 8.4 en 8.5 is overwogen, volgt naar het oordeel van het College dat met de bij het primaire besluit opgelegde maatregelen onvoldoende duidelijkheid bestaat over hetgeen appellante moet doen of nalaten ten einde verbeurte van een dwangsom te voorkomen, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. 8.7 Het beroep tegen het bestreden besluit is daarom met betrekking tot de maatregelen 1 en 2 gegrond en het bestreden besluit zal in de einduitspraak worden vernietigd. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op de voet van artikel 8:51a van de Awb op te dragen voornoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal daartoe een termijn stellen. Overig 9.1. Appellante voert tot slot aan dat ten onrechte geen cautie is gegeven als vereist in artikel 5:10a van de Awb. Dit terwijl verweerder naar aanleiding van de mededelingen van appellante bij de controle op 3 november 2016 is overgegaan tot de invordering van verbeurde dwangsommen op basis van een aan haar opgelegde lost onder dwangsom van 24 april 2015. 9.2 Het College stelt vast dat deze beroepsgrond betrekking heeft op de invordering van dwangsommen vanwege vorengenoemde last onder dwangsom van 24 april 2015. Deze invordering valt buiten de beoordeling van dit beroep, waarin uitsluitend de vraag aan de orde is of de thans in het geding zijnde last onder dwangsom terecht is opgelegd. Conclusie 10. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid te stellen de in rechtsoverwegingen 8.3 tot en met 8.6 genoemde gebreken te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College bepaalt de termijn hiervoor op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. 11. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist. Beslissing Het College: - draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van deze uitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 maart 2018. w.g. S.C. Stuldreher w.g. A. Verhoeven