ECLI:NL:CBB:2019:133

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 17/858 uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2019 in de zaak tussen Visserijvereniging “ [naam 1] ”, te [plaats] , appellante (gemachtigde: [naam 2] ), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. P.J. Kooiman en ing. G.C.J. van Rooijen). Procesverloop Bij besluit van 26 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Duurzame ontwikkeling visserijgebieden, (de Regeling) verleende subsidie vastgesteld op € 165.136,- en een bedrag van € 31.056,- van appellante teruggevorderd. Bij besluit van 5 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, de subsidie vastgesteld op € 160.249,- en een bedrag van € 35.943,- van appellante teruggevorderd. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig [naam 3] . Overwegingen 1.1 Appellante heeft op 31 mei 2012 op grond van de Regeling, Hoofdstuk 4. Visserij, Titel 3. Maatregelen van gemeenschappelijk belang, Paragraaf 4 Duurzame ontwikkeling visserijgebieden, subsidie aangevraagd voor het project ‘Kleur aan de Friese garnalenvisserij’. 1.2 Verweerder heeft bij besluit van 17 augustus 2012 op de aanvraag beslist en een bedrag van maximaal € 298.958,- aan subsidie verleend. Hiervan wordt 50% gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF). In het subsidieverleningsbesluit staat, voor zover hier van belang, vermeld: “(…) Nadat u uw activiteit(en) heeft afgerond, voor 1 januari 2016, vraagt u uiterlijk binnen dertien (13) weken de definitieve vaststelling van uw subsidie aan. (…) Stuur bij uw aanvraag voor subsidievaststelling de volgende bijlagen mee: (…) ● Facturen en betaalbewijzen ● Een accountsverklaring. (…) De financiële verantwoording die u bij de aanvraag van subsidievaststelling aanlevert, moet voor wat betreft de indeling aansluiten bij het overzicht van subsidiabele kosten (…). (…)” 2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 165.136,- en een bedrag van € 31.056,- van appellante teruggevorderd. Verweerder heeft een deel van de door appellante gedeclareerde kosten als niet subsidiabel aangemerkt. Het gaat daarbij om kosten die niet direct zijn toe te schrijven aan de activiteiten en doelstelling van het project dan wel kosten die niet verleend zijn, kosten die voor aanvang van de projectperiode zijn gemaakt en kosten voor activiteiten waarbij niet voldaan wordt aan de Europese publicatievoorwaarden (door verwijzing naar een geografische gebied). 3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, de subsidie vastgesteld op € 160.249,- en een bedrag van € 35.943,- van appellante teruggevorderd. Verweerder heeft zich met betrekking tot de ‘Kosten inzet bestuur en leden vissersverenigingen [naam 1] en [naam 4] ’ op het standpunt gesteld dat appellante in het bezwaarschrift een bedrag van € 32.217,85 aan extra subsidiabele kosten heeft opgevoerd. Gelet op de omvang van deze aanvulling is volgens verweerder geen sprake meer van het herstellen van een fout of een omissie aan de zijde van appellante waarvoor artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een grondslag biedt. Bovendien had appellante deze kosten redelijkerwijs al in het verzoek om vaststelling van de subsidie kunnen meenemen. Verder meent verweerder dat het na de subsidievaststelling niet meer mogelijk is om de juistheid van deze kosten te verifiëren. Met betrekking tot de door appellante opgevoerde accountantskosten van € 3.250,- stelt verweerder zich onder verwijzing naar artikel 4:33g, onder b, van de Regeling op het standpunt dat accountantskosten tot een bedrag van € 2.500,- inclusief BTW voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder stelt ten aanzien van de ‘Kosten demontage blauwunit’ dat het verzoek van appellante om deze kosten subsidiabel stellen al eerder, bij onherroepelijk besluit, is afgewezen, zodat deze kosten in het kader van de subsidievaststelling niet meer aan de orde kunnen worden gesteld. Subsidiair merkt verweerder onder verwijzing naar artikel 1:15, eerste lid, onder b, van de Regeling op dat de demontagekosten niet rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft, zijn toe te rekenen en daarom niet voor subsidie in aanmerking komen. Met betrekking tot de ‘Dubbeltelling kosten [naam 5] ’ meent verweerder dat sprake is van een dubbeltelling waardoor ten onrechte voor een bedrag van € 8.145,30 subsidie is toegekend. Verweerder stelt daarom het terug te vorderen bedrag, onder verwijzing naar de bijlage bij het besluit, op € 35.943,-. Verweerder zet daarbij uiteen dat het verbod van reformatio in peius hieraan niet in de weg staat, omdat dit verbod niet geldt als het bestuursorgaan ook een zelfstandige bevoegdheid heeft om (inhoudelijk) hetzelfde besluit te nemen. Hiervan is volgens verweerder sprake, nu hij op grond van de Awb en Europese regelgeving bevoegd is om fouten in een subsidievaststellingbesluit te herstellen. Ten aanzien van de “Kosten [naam 6] Reclame & Internet’ stelt verweerder dat een gedeelte van de facturen onder de volgnummers 24 en 26 ziet op promotiemateriaal met daarop een geografische aanduiding. Op grond van artikel 40, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (Verordening 1198/2006) is een geografische aanduiding op promotiemateriaal niet toegestaan, zodat de kosten terecht niet subsidiabel zijn gesteld. Het feit dat [naam 6] Reclame & Internet vervolgens kosteloos het promotiemateriaal heeft aangepast, leidt niet tot een andere conclusie. Daarnaast meent verweerder dat voor de verleende korting geen subsidie kan worden verleend, omdat geen sprake is van gemaakte en betaalde kosten als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening 1198/2006. Volgens verweerder leidt een belangenafweging er niet toe dat van terugvordering moet worden afgezien. Tot slot wijst verweerder het verzoek om een proceskostenvergoeding af, omdat de gemachtigde van appellante niet kan worden aangemerkt als een professionele rechtshulpverlener. 4.1 Appellante voert - verkort weergegeven - aan dat verweerder ten onrechte geen subsidie heeft vastgesteld voor de kosten van de (bestuurs-)leden van vissersverenigingen [naam 1] en [naam 4] die zij in de bezwaarfase heeft ingediend. Verweerder heeft daarbij miskend dat hij deze aanvullende gegevens op grond van artikel 7:11 van de Awb, dat de mogelijkheid biedt om fouten en omissies te herstellen, bij de heroverweging van het primaire besluit had moeten meenemen. 4.2 Het College overweegt het volgende. 4.3 Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (artikel 6.4 van diezelfde regeling) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Op grond van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling. Artikel 1:14, eerste lid, van de Regeling bepaalt, voor zover hier van belang, dat de subsidieontvanger zijn aanvraag om subsidievaststelling binnen dertien weken na het tijdstip waarop de activiteiten moeten zijn voltooid, moet indienen, tenzij de Minister bij subsidieverlening een andere periode voor het indienen van de aanvraag heeft vastgesteld. 4.4 Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats. Deze heroverweging brengt in beginsel mee dat het besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit. Dat kan in zaken betreffende verstrekking van financiële middelen anders zijn, indien de aard van de regeling zich daartegen verzet. Het College verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:687). Artikel 4:45, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording aflegt omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn. Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 71) blijkt dat dit betekent dat de aanvrager dan moet opgeven welke uitgaven voor de gesubsidieerde activiteit zijn gedaan. 4.5 Het College leidt uit voorgaande bepalingen, in samenhang met het subsidieverleningsbesluit, af dat appellante gehouden was om uiterlijk binnen dertien weken na afloop van het project een verzoek om subsidievaststelling te doen en dat zij daarbij diende aan te geven welke uitgaven zij voor de gesubsidieerde activiteit had gedaan. Het afleggen van financiële verantwoording was derhalve aan een termijn gebonden. 4.6 Appellante heeft op 13 januari 2016 een aanvraag voor vaststelling van de subsidie ingediend en verweerder heeft hierop bij het primaire besluit beslist. Appellante heeft op basis van het primaire besluit geconstateerd dat zij bij haar aanvraag tot subsidievaststelling abusievelijk diverse urenregistraties van de (bestuurs-)leden van de vissersverenigingen niet ter declaratie heeft ingediend. Appellante heeft daarom deze urenregistraties bij haar bezwaarschrift van 2 november 2016 alsnog aangeleverd met het verzoek aan verweerder om bij de heroverweging van het primaire besluit voor deze kosten een subsidie vast te stellen. Vaststaat dat de termijn voor de aanvraag van de vaststelling op dat moment reeds ruimschoots was verstreken. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat niet gebleken is van omstandigheden die het niet tijdig indienen van alle kosten van de (bestuurs-)leden van de vissersverenigingen kunnen rechtvaardigen. Daarnaast onderschrijft het College het standpunt van verweerder dat door het niet tijdig indienen van de aanvullende urenregistraties, het voor verweerder niet meer mogelijk is om de juistheid van deze stukken te (doen) verifiëren. Daarbij acht het College van belang dat bij het subsidieverleningsbesluit is bepaald, en zoals ook uit artikel 4:33h van de Regeling volgt, het verzoek om vaststelling van de subsidie vergezeld dient te gaan van een accountsverklaring. Door het niet tijdig indienen van alle kosten heeft de accountant de aanvullend gedeclareerde kosten niet kunnen controleren. Gelet op het voorgaande brengt de heroverweging in bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, in dit geval dus niet mee dat verweerder gehouden was om bij de heroverweging van het primaire besluit rekening te houden met de in bezwaar aanvullend gedeclareerde kosten. Het betoog van appellante slaagt daarom niet. 5.1 Appellante voert verder aan dat verweerder de accountantskosten ten onrechte slechts subsidiabel heeft gesteld tot een bedrag van € 2.500,- inclusief BTW. Zij stelt daartoe dat uit artikel 4:33g, onder b, van de Regeling niet kan worden afgeleid of het daarin genoemde bedrag inclusief of exclusief BTW is. Bovendien komt BTW op grond van artikel 1:15, derde lid, van de Regeling voor subsidie in aanmerking indien de subsidieontvanger geen BTW kan verrekenen. 5.2 Op grond van artikel 4:33g, aanhef en onder b, van de Regeling komen kosten van een accountantsverklaring in aanmerking voor subsidie voor zover deze kosten niet meer bedragen dan € 2.500,-. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het in deze bepaling genoemde bedrag van € 2.500,- ziet op de totale gemaakte en betaalde kosten, dus inclusief de kosten die gemaakt moeten worden in verband met de verschuldigde BTW. Het College ziet in de Regeling, noch in de toelichting daarop, aanknopingspunten voor een andere uitleg. Artikel 1:15, derde lid, van de Regeling, dat bepaalt dat verschuldigde BTW uitsluitend voor subsidie in aanmerking komt ingeval de aanvrager de BTW niet kan verrekenen met de door hem af te dragen omzetbelasting, biedt naar het oordeel van het College geen grondslag voor het subsidiabel stellen van BTW als zelfstandige kostenpost. De tussen partijen ontwikkelde discussie over de vraag of appellante wel of niet BTW kan verrekenen behoeft dan ook geen inhoudelijke bespreking. Verder is niet gebleken dat verweerder bij appellante het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat appellante voor accountantskosten meer dan € 2.500,- vergoed zou krijgen. Het betoog van appellante slaagt daarom niet. 6.1 Daarnaast voert appellante aan dat de kosten die gemaakt zijn ten behoeve van het demonteren van de blauwunit onlosmakelijk verbonden zijn met het project en daarom op grond van artikel 4:33g, onder b, van de Regeling, in samenhang met artikel 1:15, derde lid, van de Regeling, voor subsidie in aanmerking komen. 6.2 Het College stelt vast dat verweerder bij wijzigingsbesluit van 18 december 2015 de door appellante in haar begroting opgenomen kosten met betrekking tot het demonteren van de blauwunit ad € 1.674,34 (met factuurnummer 201530281) geen subsidie heeft verleend, omdat deze kosten niet bijdroegen aan de doelstelling van het project. Appellante heeft geen bezwaar gemaakt tegen dat besluit, zodat dat besluit in rechte vaststaat en verweerder daarvan bij onderhavige besluitvorming mocht uitgaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat, nu voor deze kosten geen subsidie is verleend, daarvoor evenmin subsidie kan worden vastgesteld. Het betoog van appellante slaagt daarom niet. 7.1 Appellante heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte het van appellante terug te vorderen subsidiebedrag bij het bestreden besluit heeft verhoogd van € 31.056,- naar € 35.943,- in verband met een dubbeltelling van de kosten voor de inzet van [naam 5] Advies. Verweerder heeft zijn stelling dat hiermee het verbod van reformatio in peius niet wordt overtreden, ondeugdelijk gemotiveerd. Daarnaast meent appellante dat het achteraf wijzigen van het primaire besluit zonder enige juridische grondslag in strijd is met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. 7.2 Voor zover appellante met deze beroepsgrond heeft bedoeld dat verweerder ten onrechte het verbod van reformatio in peius heeft overtreden, overweegt het College het volgende. Het verbod van reformatio in peius houdt – voor zover hier van belang – in dat het maken van bezwaar niet mag leiden tot een verslechtering van de (rechts)positie van de bezwaarmaker. Op dit verbod gelden echter uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het aanhangig gemaakte bezwaar bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en de bezwaarmaker hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van strijd met het verbod van reformatio in peius nu hij, los van de bezwaarschriftprocedure, zelfstandig bevoegd was om op grond van artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb de subsidievaststelling ten nadele van appellante te wijzigen omdat de subsidievaststelling op het punt van de kosten voor de inzet van [naam 5] Advies onjuist was en appellante daarmee bekend was. Verweerder was om die reden tevens bevoegd om op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, het onverschuldigd betaalde subsidiebedrag terug te vorderen. Niet gebleken is van omstandigheden die maken dat verweerder had moeten afzien van gebruikmaking van zijn bevoegdheid. Bovendien is niet gebleken dat appellante in haar verweermogelijkheden is geschaad. Het betoog van appellante slaagt dan ook niet. 8.1 Daarnaast voert appellante met betrekking tot twee facturen met volgnummers 24 en 26 aan dat verweerder ten onrechte ervan uitgaat dat geen sprake is van gemaakte en betaalde kosten als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening 1198/2006 . 8.2 Het College stelt vast dat de factuur met volgnummer 24 ziet op een factuur van 11 november 2014 van [naam 6] . Blijkens het berekeningsformulier bij het primaire besluit zijn deze kosten akkoord bevonden en heeft verweerder deze kosten subsidiabel gesteld, zodat de beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag mist. De factuur met volgnummer 26 ziet op een factuur van [naam 5] Advies van 13 april 2015. Uit het berekeningsformulier blijkt dat deze factuur subsidiabel is gesteld met aftrek van € 1.119,25 (ter zake van advertentiekosten ad € 925,- vermeerderd met 21% BTW), omdat de betreffende advertentie vanwege een daarin opgenomen geografische verwijzing niet voldeed aan artikel 40 van Verordening 1198/2006. Appellante meent dat hoewel de advertentie inderdaad niet voldeed aan de Europese publicatieverplichtingen, de kosten daarvan toch voor subsidie in aanmerking komen omdat het geconstateerde gebrek is hersteld door de publicatie van een vervangende advertentie. Dit betoog van appellante slaagt niet, nu door het plaatsen van een vervangende advertentie niet kon worden bewerkstelligd dat de oorspronkelijke advertentie alsnog aan de publicatievoorwaarden zou voldoen. Aangezien de vervangende advertentie kosteloos is geplaatst, vloeien daaruit geen kosten voort die verweerder subsidiabel had moeten stellen. 9.1 Verder heeft appellante aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen subsidie heeft vastgesteld voor door de (bestuurs-)leden van de visserijverenigingen gemaakte reiskosten. Appellante meent dat deze reiskosten moeten worden geschaard onder de kosten van vergaderfaciliteiten waarvoor op grond van artikel 4:33g van de Regeling subsidie is verleend. 9.2 Naar het oordeel van het College biedt artikel 4:33g, aanhef en onder e, van de Regeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onder de in die bepaling genoemde kosten voor vergaderfaciliteiten ook altijd reiskosten vallen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat onder bepaalde omstandigheden niet is uitgesloten dat reiskosten subsidiabel zijn, maar in die gevallen is voor de reiskosten subsidie aangevraagd en verleend. Hiervan is in het onderhavige geval geen sprake. Verweerder heeft dan ook terecht geen subsidie voor de gedeclareerde reiskosten vastgesteld. 10.1 Tot slot voert appellante aan dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat op basis van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb alleen een proceskostenvergoeding wordt toegekend wanneer sprake is van een professionele hulpverlener. 10.2 Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, kunnen kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, voor vergoeding in aanmerking komen. De hoogte van de vergoedingen alsmede een aanduiding van de kostenposten die voor vergoeding in aanmerking komen, vloeien voort uit het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb bepaalt, voor zover hier van belang, dat een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Awb uitsluitend betrekking kan hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het College stelt vast dat de gemachtigde van appellante geen beroepsmatig rechtsbijstandverlener is. Verweerder heeft daarom terecht geen proceskostenvergoeding aan appellante toegekend. 11. Nu het College alle beroepsgronden van appellante die zijn gericht tegen het niet subsidiabel stellen van door haar opgevoerde kosten inhoudelijk heeft beoordeeld, komt aan de – algemene – beroepsgrond, die ziet op de ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit, geen zelfstandige betekenis meer toe. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen nadere bespreking. 12. Het beroep is ongegrond . Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2019. w.g. A. Venekamp w.g. L. van Gulick