ECLI:NL:CBB:2021:600

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/831 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen [naam BV] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (gemachtigde: dr. E.D.J. Peeters). en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Procesverloop Bij besluit van 12 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.6, eerste lid, van de Wet wegvervoer goederen (Wwg). Bij besluit van 17 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2021. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.H.H. Bisschoff en mr. N. Polak. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Overwegingen 1. Verweerder heeft appellante op grond van artikel 5.2 van de Wwg in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.6, eerste lid, van de Wwg; het overbeladen van vrachtauto’s. Hieraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Uit een analyse van de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) maakt verweerder op dat binnen de onderneming van appellante in de periode februari, maart en april 2018 ten minste in totaal 1.000 keer sprake is geweest van een netto lading van meer dan 37.000 kg. Uitgaande van een minimum ledig gewicht van de gebruikte vrachtauto’s van meer dan 16.500 kg, is in die situaties gereden met een totaalgewicht van meer dan 50.000 kg. Tijdens een eerder onderzoek is vastgesteld dat in de periode januari 2015 tot en met 9 februari 2016 ten minste in totaal 3.893 keer sprake is geweest van overbelading. Op basis van de Beleidsregel last onder dwangsom Wet wegvervoer goederen overbelading (hierna: Beleidsregel) heeft verweerder de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 100,- vermeerderd met het aantal tonnen overbelading maal € 6,29 maal 5 per keer dat appellante zich schuldig maakt aan het in overbeladen toestand laten rijden van vrachtauto’s binnen haar onderneming, waarvan het maximaal toegelaten totaalgewicht meer bedraagt dan 50.000 kilogram, totdat een maximum van € 10.000,- zal zijn bereikt. De termijn waarbinnen een eventuele overtreding na oplegging van de last onder dwangsom nog niet kan leiden tot verbeurte van die dwangsom (de begunstigingstermijn, door verweerder in het primaire besluit hersteltermijn genoemd) heeft verweerder gesteld op drie maanden, eindigend op 30 januari 2019. De looptijd van de last heeft verweerder gesteld op twee jaar. 2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, dat voor een deel gericht is tegen de informatieverstrekking door verweerder en voor het overige voornamelijk een toelichting is op de feitelijke situatie bij het bedrijf van appellante, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 3. Verweerder stelt zich in beroep allereerst op het standpunt dat appellante geen procesbelang meer heeft bij de beoordeling van het beroep omdat de termijn van de last onder dwangsom is verstreken en er gedurende de looptijd geen invorderingsbeschikkingen zijn genomen. Het College overweegt dat uit de rechtspraak volgt dat procesbelang kan worden ontleend aan de wens om een beslissing over proceskosten ter toetsing voor te leggen aan een rechter (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2009:BH7680). Appellante heeft in bezwaar verzocht om vergoeding van de proceskosten en verweerder heeft daarop niet beslist. In beroep heeft appellante wederom verzocht om een vergoeding van de proceskosten (onder andere) in bezwaar. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen. Naar het oordeel van het College levert de door appellante gevraagde beoordeling van de rechtmatigheid van deze afwijzing door verweerder procesbelang voor appellante op. Het College zal het beroep dan ook inhoudelijk behandelen. 4.1 Allereerst verwijst appellante voor de beroepsgronden naar de in kopie meegezonden gronden van bezwaar, stelt zij dat de inhoud daarvan als ingelast moet worden beschouwd en dat die gronden onverkort gehandhaafd worden. Verweerder heeft in het bestreden besluit alle bezwaargronden besproken met uitzondering van de grond gericht tegen het gebruik van de VDM-gegevens van RVO. In het verweerschrift heeft verweerder de gronden nogmaals in zijn beoordeling betrokken, met uitzondering van de gronden die gericht waren tegen de naleving van een juist gebruik van de bestuurderskaart en de naleving van de rusttijden. Ten aanzien daarvan heeft verweerder in het bestreden besluit geoordeeld dat zij buiten beschouwing kunnen blijven omdat de last onder dwangsom daar niet op ziet. De grond die in het bestreden besluit niet in de beoordeling is betrokken, is in het verweerschrift besproken. Aan de bezwaargronden die al in het bestreden besluit zijn beoordeeld en ten aanzien waarvan appellante in beroep niet meer heeft gesteld dan dat die gronden ingelast en onverkort gehandhaafd worden, gaat het College voorbij. Appellante heeft namelijk niet onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was. De enkele verwijzing naar het bezwaarschrift is daarom onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3). Ten aanzien van de grond die verweerder pas voor het eerst in het verweerschrift heeft besproken, oordeelt het College als volgt. Met verweerder ziet het College in de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb en de toelichting bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, 226, met name 4.3.3) voldoende grondslag voor het gebruik van de VDM-gegevens van RVO voor het uitvoeren van een administratieve inspectie en het op basis daarvan vaststellen van eventuele overtredingen van artikel 2.6, eerste lid, van de Wwg. Dat chauffeurs fouten kunnen maken met wegen en het noteren van de gewichten, zoals appellante stelt, maakt dat niet anders. Het is de verantwoordelijkheid van appellante om de juiste gegevens te verstrekken. Deze beroepsgrond slaagt niet. 4.2 Appellante stelt vervolgens dat het bestreden besluit, anders dan de wet voorschrijft, niet door de minister is genomen. Verweerder heeft hierover geen standpunt ingenomen. Het College stelt vast dat het bestreden besluit inderdaad niet door de minister van Infrastructuur en Waterstaat is genomen maar door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat . Het College overweegt dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van het primaire besluit waartegen het bezwaar is gericht, bevoegd is tot het nemen van een beslissing op dat bezwaar (zie hoofdstuk 7 van de Awb). In artikel 5.2 van de Wwg is de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom (het primaire besluit) bij de minister gelegd, maar uit artikel 46, tweede lid, van de Grondwet volgt dat de staatssecretaris extern tot hetzelfde bevoegd is als “zijn” minister, in dit geval de minister van Infrastructuur en Waterstaat. De staatssecretaris mocht daarom beslissen op het bezwaar tegen het primaire besluit van de minister. Het bestreden besluit is dus bevoegd genomen. Deze beroepsgrond slaagt niet . 4.3 Appellante merkt op dat na de inspectie op 17 maart 2016 jaren geen overtreding is geconstateerd en dat na de controle van 14 juli 2018 evenmin een overtreding aan de orde is geweest. De periodes waarover gecontroleerd werd zijn 1 januari 2015 - 9 februari 2016 en 1 februari 2018 - 30 april 2018, zo stelt appellante. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gezien de op 14 juli 2018 geconstateerde overtredingen, niet kan worden volgehouden dat er sinds 17 maart 2016 geen overtredingen meer aan de orde zijn geweest. Of er na 14 juli 2018 nog overtredingen hebben plaatsgevonden, doet niet ter zake voor het opleggen van de last want deze is gebaseerd op de overtredingen in de periode 1 februari - 30 april 2018. Voor het verbeuren van de dwangsom kan het wel relevant zijn, maar dat is hier niet aan de orde, aldus verweerder. Het College oordeelt dat, voor zover de stellingen van appellante begrepen moeten worden als een betwisting van de overtredingen die ten grondslag zijn gelegd aan de last onder dwangsom, deze niet kunnen slagen aangezien ze geen betrekking hebben op de voor de lastoplegging relevante periode dan wel geen betrekking hebben op het besluit dat in deze procedure voorligt. De stelling over de periode na 17 maart 2016 is naar het oordeel van het College gelet op het bovenstaande evident onjuist. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. 4.4 Appellante voert vervolgens aan dat het bieden van een hersteltermijn onverenigbaar is met een direct ingaande last, dat een hersteltermijn van 13 dagen is gegeven in plaats van drie maanden zoals op grond van de Beleidsregel zou moeten en dat gedurende die periode van 13 dagen niet één keer een maandelijks detailoverzicht van door Weight in Motion (WIM) vastgelegde passages is toegezonden waaruit blijkt van overbelading. Verweerder heeft gesteld dat met de term “hersteltermijn”, blijkens de expliciet gegeven uitleg in het besluit, wordt bedoeld de “begunstigingstermijn” als beschreven in artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb. De termijn maakt onderdeel uit van de herstelmaatregel en staat niet in de weg aan het opleggen van een last onder dwangsom. De begunstigingstermijn is de periode waarin een overtreding niet leidt tot verbeurte van de last. Controle hoeft dan ook niet plaats te vinden. Het College overweegt dat verweerder door het gebruik van de term “hersteltermijn” in het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom, terwijl de term “begunstigingstermijn’ was bedoeld, appellante mogelijk op het verkeerde been heeft gezet. Daaruit zijn echter geen nadelige gevolgen voor appellante voortgevloeid. De uitgangspunten van verweerder dat de termijn onderdeel is van de herstelmaatregel en niet in de weg staat aan het opleggen van een last onder dwangsom en dat uit de aard van de termijn volgt dat geen controle nodig is gedurende de looptijd, zijn juist. Deze beroepsgrond slaagt niet. 4.5 Appellante heeft gesteld dat zij een begunstigingstermijn van 3 maanden had moeten krijgen in plaats van de geboden 2,5 maand. Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat de begunstigingstermijn niet goed is berekend. De last onder dwangsom is van 12 november 2018, de drie maanden termijn moet dan eindigen op 12 februari 2019 en niet op 30 januari 2019, zoals in de last stond aangegeven. Deze beroepsgrond slaagt. 4.6 Tot slot heeft appellante erop gewezen dat de looptijd van de opgelegde last onder dwangsom te lang is. Op grond van artikel 3 van de Beleidsregel kan de looptijd slechts 1 jaar zijn, terwijl de last voor 2 jaar is opgelegd. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de Beleidsregel van toepassing is op overtredingen die via wegcontroles (WIM) aan het licht komen en analoog wordt toegepast op administratieve controles voor wat betreft de hoogte van de dwangsom, maar niet voor de looptijd van de last. Uit de toelichting en de Beleidsregel volgt dat de looptijd van 2 jaar zoals opgenomen in de Beleidsregel niet geldt voor administratieve controles. Verweerder was dus niet gehouden om de Beleidsregel integraal toe te passen. Het College acht de door verweerder gegeven toelichting op het toepassingsgebied van de Beleidsregel niet onbegrijpelijk, maar constateert wel dat die toelichting niet in het bestreden besluit is gegeven. Er is daarom sprake van een motiveringsgebrek. Omdat de verbeterde motivering niet tot een ander besluit zal leiden, zal het bestreden besluit, gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb, in zoverre niet vernietigd worden. 4.7 Ten aanzien van het beroep van appellante op de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 26 november 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 7 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus volledig aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan appellante als vergoeding voor immateriële schade. 5.1 Het beroep is, gelet op wat onder 4.5 is overwogen, gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit, voor zover de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom daarin is gehandhaafd, herroept het primaire besluit op dit punt in zoverre en bepaalt de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom op drie maanden na 12 november 2018. Verder bepaalt het College dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. 5.2 Het College zal bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Het College zal tevens verweerder veroordelen in de proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Voorts ziet het College in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding om de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met de indiening van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Beslissing Het College: verklaart het beroep gegrond, voor zover daarin is gehandhaafd dat de begunstigingstermijn afloopt op 30 januari 2019; vernietigt het bestreden besluit in zoverre; herroept in zoverre het primaire besluit, bepaalt dat de begunstigingstermijn afloopt op 12 februari 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd; verklaart het beroep voor het overige ongegrond; veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.000,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep tot een bedrag van € 1.068,-; veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante in verband met het door haar ingediende verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 267,-; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M. van Duuren en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.