ECLI:NL:CRVB:2009:BK5008

08/3786 Wmo

09/5836 Wmo

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op het hoger beroep van:

[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden van 20 juni 2008, 08/712 en 08/774 (hierna: aangevallen uitspraak)

in het geding tussen

appellant

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf (hierna: College)

Datum uitspraak: 17 november 2009

I. PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Tevens zijn nadere stukken ingezonden.

Het College heeft een verweerschrift en nadere stukken ingezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2009. Appellant is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Kloezen-Oost, werkzaam bij de gemeente Ooststellingwerf.

II. OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Appellant heeft op 10 april 2007 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een woonvoorziening en een persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging aangevraagd.

1.2. Het College heeft appellant bij brief van 6 augustus 2007 kennis gegeven van zijn besluit om de aanvraag voor huishoudelijke verzorging af te wijzen en het verzoek om een woonvoorziening gedeeltelijk toe te wijzen. De aanvraag voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van een douchecabine is afgewezen.

1.3. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 augustus 2007 en de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

1.4. De voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden heeft het College bij uitspraak van 12 november 2007, reg.nr. 07/2532, opgedragen onderzoek te doen naar de in die uitspraak aangegeven relevante feiten en omstandigheden.

1.5. Het College heeft appellant bij brief van 11 april 2008 kennis gegeven van zijn besluit om het bezwaar tegen het besluit van 6 augustus 2007 gedeeltelijk gegrond te verklaren. Appellant is bij dat besluit met ingang van 1 augustus 2007 in aanmerking gebracht voor 1 uur huishoudelijke verzorging per week en met ingang van 19 maart 2008 voor 3 uur huishoudelijke verzorging per week. Het College heeft appellant voor zijn huishoudelijke verzorging een persoonsgebonden budget toegekend. Het budget is berekend op basis van een uurtarief van € 10,88 voor het jaar 2007 en € 11,14 voor het jaar 2008. Wat de woonvoorzieningen betreft is in dat besluit aan appellant een douchezitje toegekend. De afwijzing van de aanvraag van een financiële tegemoetkoming in de kosten van een douchecabine is in dat besluit gehandhaafd.

1.6. Appellant heeft tegen het besluit van 11 april 2008 beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

2. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 11 april 2008 in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Hij heeft het door het College gehanteerde uurtarief van € 10,88 in 2007 en € 11,14 in 2008 niet onredelijk geacht. Het verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen.

3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarin het beroep ongegrond is verklaard. Het hoger beroep richt zich tegen de hoogte van het door het College gehanteerde uurtarief voor huishoudelijke verzorging. Dit tarief is naar zijn mening te laag om de geïndiceerde zorg te kunnen inkopen. Voor de door hem ingekochte hulp moet hij € 5,-- per uur meer betalen. Het gaat naar zijn mening niet aan om op het bedrag waarvoor de gemeente huishoudelijke verzorging heeft gecontracteerd 25% in mindering te brengen wegens overheadkosten. Dat gold voor de AWBZ, maar dat geldt niet voor de Wmo.

3.2. Het College stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat een uurtarief van € 10,88 in 2007, onderscheidelijk € 11,14 in 2008 en € 11,50 in 2009, in overeenstemming is met het door het College vastgestelde beleid. Blijkens dit beleid wordt het persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging wegens overheadkosten vastgesteld op 75% van het gemiddelde uurtarief voor zorg in natura zoals de gemeente dat is overeengekomen met drie dienstverlenende instanties die die zorg aanbieden. Voorts is onder meer aangevoerd dat blijkens informatie van het servicecentrum PGB van de Sociale verzekeringsbank het minimumloon - inclusief vakantiegeld en vakantie-uren - voor een zorgverlener van 23 jaar en ouder € 9,88 per uur bedraagt.

4. Het College heeft appellant bij brief van 18 december 2008 kennis gegeven van zijn besluit om het uurtarief voor de huishoudelijke verzorging met ingang van 1 januari 2009 te verhogen tot € 11,50.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Wet- en regelgeving

5.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

“ (…)

g. maatschappelijke ondersteuning: (…)

5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;

6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”

5.1.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.

Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.

5.1.3. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.

5.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).

5.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.

5.1.6. Artikel 6 van de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.

5.1.7. Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt:

“1. De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.”

5.1.8. Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaat omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ingevolge artikel 4:2 van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

5.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Ooststellingwerf uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Gemeente Ooststellingwerf 2007 (hierna: Verordening).

5.2.2. Artikel 8 van de Verordening luidt:

“De door het college, ter compensatie van beperkingen tengevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouding, te verstrekken voorziening kan bestaan uit:

a. een algemene voorziening waaronder algemene hulp bij huishouden;

b. hulp bij huishouden in natura;

c. een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.”

5.2.3. Artikel 12 van de Verordening luidt, voor zover hier van belang:

“De bedragen die (…) in de vorm van een persoonsgebonden budget worden verstrekt, worden jaarlijks door het College vastgesteld en vastgelegd in het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Oosstellingwerf.”

5.2.4. Blijkens artikel 5 van het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Ooststellingwerf is het uurtarief voor hulp bij het huishouden 1 vastgesteld op € 10,88 voor het jaar 2007, op € 11,14 voor het jaar 2008 en op € 11,50 voor het jaar 2009. Het College heeft in de toelichting op dat besluit overwogen dat het uurtarief van het persoonsgebonden budget gelijk is aan 75% van het gemiddelde uurtarief van zorg in natura, zoals dat door de gemeente is overeengekomen met de drie zorgverlenende instanties die die zorg bieden. Het principe van deze korting is overgenomen uit de AWBZ en is gebaseerd op het ontbreken van substantieel overhead in gevallen dat de budgethouder zelf iemand inhuurt.

Compensatieplicht

5.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.

5.3.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Awb voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, is het de taak van het College om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Omvang geding

5.4. De Raad stelt vast dat het College appellant bij brief van besluit van 18 december 2008 in kennis heeft gesteld van zijn besluit om het uurtarief voor het jaar 2009 vast te stellen op € 11,50. Aangezien dit besluit wijziging brengt in het besluit van 11 april 2008, wordt het hoger beroep op grond van de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht geacht mede te zijn gericht tegen dat besluit van 18 december 2008. De Raad stelt verder vast dat het hoger beroep uitsluitend betrekking heeft op de vraag of het door het College gehanteerde uurtarief van € 10,88, onderscheidenlijk € 11,14 en € 11,50 in rechte stand houdt. De Raad zal zijn beoordeling daartoe beperken.

Uurtarief huishoudelijke verzorging

5.5.1. Ingevolge artikel 6 van de Wmo moeten de colleges van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze bieden tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren

bestaan. De Raad is van oordeel dat de door het College ter zitting van de Raad naar voren gebrachte redenen om de keuze voor een persoonsgebonden budget te ontmoedigen niet kunnen worden aangemerkt als overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van de Wmo. De met het verlenen van persoonsgebonden budgetten verbonden uitvoeringslasten zijn immers inherent aan de door de wet gewaarborgde keuzevrijheid voor een persoonsgebonden budget van personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening. Voorts is het een vrije keuze van de budgethouders om al dan niet zorg in te kopen bij zorgaanbieders die bij de openbare aanbesteding zijn afgevallen, dan wel bij derden, daaronder mede begrepen particulieren, die aan die aanbesteding niet hebben deelgenomen. De wet bevat wat dat betreft geen belemmeringen. Ook is het wat de kwaliteit van de zorg aangaat aan de budgethouder om te kiezen voor de door hem gewenste kwaliteit, met dien verstande dat het tot de verantwoordelijkheid van het College behoort om een zodanig persoonsgebonden budget aan te bieden dat de budgethouder in staat wordt gesteld om met zorg in natura, ook in kwalitatieve zin, vergelijkbare zorg bij derden in te kopen.

5.5.2. Uit de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht vloeit voort dat het College gehouden is om personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging een zodanige voorziening aan te bieden dat hun beperkingen om daarin zelf te voorzien in het concrete individuele geval worden gecompenseerd. Dit geldt zowel voor voorzieningen in natura als voor persoonsgebonden budgetten.

5.5.3. In aanmerking genomen de in de artikelen 3 en 5 van de Wmo neergelegde vrijheid van de gemeentebesturen om beleidskeuzen te maken bij de uitvoering van de Wmo, is de Raad van oordeel dat voor de in artikel 6 van de Wmo bedoelde vergelijkingsmaatstaf van voorzieningen in natura en persoonsgebonden budgetten de hoogte van het uurtarief waarvoor de gemeente huishoudelijke verzorging in de zin van de Wmo krachtens aanbesteding heeft gecontracteerd als uitgangspunt kan worden genomken. Dit onverminderd de mogelijkheid voor een persoon die op huishoudelijke verzorging is aangewezen om zich in het concrete geval op het standpunt te stellen dat de door de gemeente gecontracteerde zorg zich in zijn geval niet kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo en dat het college van burgemeester en wethouders zich in dat geval daarover gezien artikel 26 van de Wmo een gemotiveerd oordeel zal moeten vormen.

5.5.4. De Raad is van oordeel dat het College op het gecontracteerde uurtarief voor naturazorg ten onrechte een korting van 25% heeft toegepast wegens overheadkosten. Dat zo’n korting ook onder de AWBZ is toegepast bij de vaststelling van de hoogte van het persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging, kan geen rechtvaardiging vormen om dat ook bij de uitvoering van de Wmo te doen, reeds omdat de financieringstructuur van huishoudelijke verzorging onder de AWBZ een geheel andere was dan onder de Wmo. De gestelde omstandigheid dat op de markt van vraag en aanbod eenvoudig schoonmaakwerk kan worden ingekocht voor lagere tarieven dan het toegekende persoonsgebonden budget kan als zodanig niet rechtvaardigen dat het uurtarief van het persoonsgebonden budget op een lager bedrag dan het uurtarief van de door de gemeente gecontracteerde huishoudelijke verzorging wordt vastgesteld. Deze door het College bedoelde tarieven geven immers als zodanig onvoldoende inzicht in de vraag of voor deze tarieven zorg kan worden ingekocht van dezelfde kwaliteit als de gecontracteerde zorg. Onduidelijk blijft immers of voor deze lagere tarieven zorg kan worden ingekocht die in termen van kwaliteitswaarborgen, arbeidsvoorwaarden, scholingsfaciliteiten, continuïteit en uren waarop de gecontracteerde zorg al dan niet moet worden geleverd, vergelijkbaar is met de door de gemeente gecontracteerde zorg.

5.6. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het in de besluiten van 11 april 2008 en 18 december 2008 toegepaste uurtarieven op een ondeugdelijke motivering berusten. Deze besluiten kunnen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat deze besluiten dienen te worden vernietigd. Het betekent verder dat de aangevallen uitspraak waarbij het beroep tegen het besluit van 11 april 2008 ongegrond is verklaard ook dient te worden vernietigd, voor zover aangevochten. Het College zal een nieuw besluit op het bezwaar van appellant dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

5.7. Het door appellant in hoger beroep gedane verzoek om vergoeding van de wettelijke rente komt thans niet voor toewijzing in aanmerking. Het College zal zich daarover moeten uitlaten bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar.

6. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;

Verklaart het beroep gegrond;

Vernietigt de besluiten van 11 april 2008 en 18 december 2008;

Bepaalt dat het College binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;

Bepaalt dat het College aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 146,-- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en M.I. ’t Hooft als leden, in tegenwoordigheid van B.E. Giesen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2009.

(get.) R.M. van Male.

(get.) B.E. Giesen.

DW