ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242
08/3290 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 23 april 2008, 07/2928 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Staatssecretaris)
Datum uitspraak: 6 juli 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Namens appellant heeft mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, de gronden en nadere stukken ingediend.
De Staatssecretaris heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2007. Voor appellant zijn verschenen E. Postma en S. Hitman, beiden werkzaam bij de gemeente Leeuwarden, bijgestaan door mr. Van Ophem. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Op 15 september 2006 heeft Ernst & Young Accountants (hierna: de accountant) het verslag over de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de WWB over het jaar 2005 van de gemeente Leeuwarden gecontroleerd. Bij de accountantsverklaring is, voor zover hier van belang, de volgende bevinding opgenomen.
“In de jaaropgave WWB 2005 is op code 842 ‘jaaroverschrijdende verantwoording rechtmatigheid werkdeel’, ten onrechte een bedrag van nihil verantwoord. De omvang van het in 2004 bestede bedrag waarvan de rechtmatige besteding ook in 2005 niet kan worden vastgesteld bedraagt naar onze mening € 486.127.
In de verzamelbrief van 22 juni 2005 zijn de gemeenten op de hoogte gesteld van het feit dat de rechtmatige besteding van uitgaven die verband houden met jaaroverschrijdende activiteiten mogen worden aangetoond bij de eerstvolgende verantwoording (jaar t + 1).
De gemeente Leeuwarden heeft met diverse reïntegratiebureaus contracten met een looptijd van 4 jaar afgesloten. In het eerste contractjaar zijn vergoedingen op basis van een voorschot uitbetaald. De rechtmatige besteding van het deel van de uitbetaalde voorschotten dat betrekking heeft op ‘plaatsing’ en ‘nazorg’ kan per ultimo 2005 nog niet worden vastgesteld, aangezien de prestaties die hiermee samenhangen in het laatste jaar van het contract plaatsvinden.
De reïntegratiebureaus leggen, conform de met de gemeente Leeuwarden afgesloten contracten, over dit betreffende onderdeel verantwoording af in het laatste contractjaar. Aangezien de gemeente Leeuwarden op dat moment reeds contracten van 4 jaar had afgesloten met de reïntegratiebureaus, was het niet meer mogelijk deze contracten aan te passen.
Overigens hebben wij vastgesteld dat de procedures rondom contractbeheer, het tussentijds afleggen van verantwoording door de reïntegratiebureaus en het tussentijds vaststellen van de rechtmatigheid door de gemeente Leeuwarden, toereikend zijn.”
1.2. Bij brief van 8 september 2006, verzonden 18 september 2006, heeft appellant dit verslag en de daarbij behorende accountantsverklaring naar het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgestuurd. Appellant heeft in deze brief, gelet op de bevinding van de accountant, samengevat en voor zover hier van belang, het volgende toegelicht. De Staatssecretaris heeft medio 2005 een wijziging aangebracht in de voorschriften voor de financiële verantwoording bij jaaroverschrijdende verplichtingen. Appellant heeft bij het aangaan van meerjarige verplichtingen in 2004 met dit gewijzigde beleid geen rekening kunnen houden en ook geen tijd gehad om de in 2004 gehanteerde uitvoeringspraktijk in overeenstemming te brengen met dit gewijzigde beleid. Appellant hanteert zijn uitvoeringspraktijk en daarbij behorende werkwijze over de verantwoording van de uitkering bij jaaroverschrijdende verplichtingen al sinds het bestaan van het scholings- en activeringsbudget uit de voormalige Wet inschakeling werkzoekenden (WIW). In voorgaande jaren zijn bij de ingediende jaarverantwoordingen nooit vraagtekens gezet bij de uitvoering van de wetten.
1.3. Bij besluit van 11 juni 2007 heeft de Staatssecretaris op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 486.127,-- van appellant teruggevorderd. Hieraan heeft de Staatssecretaris ten grondslag gelegd dat appellant ten laste van het werkdeel WWB 2004 uitgaven tot een bedrag van € 486.127,-- heeft gedaan waarvan de rechtmatigheid van de besteding in 2004 en ook in 2005 niet kan worden vastgesteld.
1.4. Bij besluit van 3 oktober 2007 heeft de Staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 11 juni 2007 ongegrond verklaard. Volgens de Staatssecretaris is er redelijkerwijs geen aanleiding om af te wijken van de kenbaar gemaakte beleidslijn dat de rechtmatige besteding van de aangegane verplichtingen in het kader van artikel 7, eerste lid, onder a, van de WWB arbeidsinschakeling uiterlijk in het jaar volgend op het jaar van besteding wordt vastgesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 oktober 2007 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Op 1 januari 2004 zijn de WWB en de Invoeringswet Wet werk en bijstand (IWWB) in werking getreden (Besluit van 10 oktober 2003, Stb. 386). Op grond van artikel 2, eerste lid, van de IWWB is, voor zover hier van belang, de WIW ingetrokken en is het college vanaf die datum op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB verantwoordelijk voor het ondersteunen bij de arbeidsinschakeling van personen die tot één van de in deze bepaling genoemde groepen behoren, en voor het aanbieden van een voorziening gericht op de arbeidsinschakeling indien het college zo’n voorziening nodig acht.
4.2. Ingevolge artikel 69, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB ontvangt het college jaarlijks een uitkering uit ’s Rijks kas voor de kosten van voorzieningen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, niet zijnde uitvoeringskosten.
Artikel 70, eerste lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat, indien uit het verslag bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de WWB blijkt dat de uitkering onrechtmatig is besteed, deze uitkering ter hoogte van het onrechtmatig bestede deel wordt teruggevorderd.
Artikel 77, eerste lid, van de WWB bepaalt dat het college jaarlijks bij Onze Minister een verslag indient over de uitvoering van deze wet. Het verslag omvat mede een opgave van de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, en is voorzien van een verklaring van de accountant, belast met de in artikel 213 van de Gemeentewet voorgeschreven controle omtrent de getrouwheid van de verstrekte gegevens en de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet, alsmede van een oordeel van de gemeenteraad over de uitvoering van de wet.
Het in artikel 70 en 77 van de WWB genoemde verslag is op grond van artikel 77, derde lid, van de WWB nader geregeld in de Regeling WWB (Stcrt. 2003, 204). Artikel 2, tweede lid, van deze regeling bepaalt dat het verslag over de uitvoering wordt ingericht overeenkomstig het als bijlage 1 bij de regeling opgenomen model.
4.3. Bij verzamelbrief van december 2004 heeft de Staatssecretaris het in artikel 2, tweede lid, van de Regeling WWB vastgestelde Model Verslag over de uitvoering WWB 2005 aan gemeenten toegestuurd.
In de verzamelbrief van juni 2005 heeft de Staatssecretaris de gemeenten meegedeeld dat zij bij jaaroverschrijdende re-integratieactiviteiten in de gelegenheid worden gesteld de rechtmatige besteding van deze uitgaven aan te tonen bij de eerstvolgende verantwoording (jaar t+1), aan welke termijn hij onverkort zal vasthouden. Indien blijkt dat deze uitgaven, waarvan de rechtmatigheid onzeker was, alsnog als onrechtmatig moeten worden aangemerkt, dan heeft dit tot gevolg dat het bedrag van deze onrechtmatige uitgaven wordt toegevoegd aan het bedrag van de onrechtmatige uitgaven in het jaar waarover de controle plaatsvindt. Het bedrag van de onrechtmatige uitgaven wordt vervolgens teruggevorderd. Bij brief van
13 januari 2006 van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben de gemeenten een gewijzigde set verantwoordingsdocumenten voor 2005 ontvangen waarin deze beleidswijziging is verwerkt door toevoeging aan het Model Verslag van een kolom 1d, genaamd “Jaaroverschrijdende verantwoording rechtmatigheid werkdeel”. Onder deze kolom is code 842 opgenomen waarin, voor zover van toepassing, het in 2004 bestede bedrag moet worden verantwoord waarvan de rechtmatige besteding in 2004 nog niet kon worden vastgesteld en waarvan ook in 2005 niet kan worden vastgesteld dat dit in 2004 rechtmatig is besteed.
4.4. Appellant stelt zich - samengevat - op het standpunt dat het door de Staatssecretaris teruggevorderde bedrag niet onrechtmatig is besteed, maar dat de rechtmatige besteding daarvan in 2004 en 2005 nog niet kon worden vastgesteld. Dit kon volgens de bestaande uitvoeringspraktijk pas naargelang de betrokken re-integratiebedrijven hun bedongen prestaties verrichtten op grond van de bij deze besteding behorende contracten, die een looptijd van vier jaar hadden. Door de van gemeentewege vastgestelde procedures rondom contractbeheer en het werken met bankgaranties bestond voldoende zekerheid om de rechtmatigheid van de besteding na afloop van deze uitvoeringsperiode te kunnen vaststellen en eventueel ten onrechte uitgekeerde voorschotten van de
re-integratiebedrijven terug te ontvangen. Appellant is er steeds van uitgegaan dat deze werkwijze binnen de kasstelselsystematiek van de WWB toelaatbaar was zonder te hoeven vrezen voor terugvordering. Het door de Staatssecretaris in juni 2005 gepresenteerde beleid om de rechtmatige besteding bij jaaroverschrijdende re-integratieactiviteiten behalve in het jaar zelf ook te mogen verantwoorden in het daaropvolgende jaar, is door appellant als een inperking ervaren en niet als een coulancemaatregel zoals het is gepresenteerd. Volgens appellant blijkt uit de overgelegde accountantsverklaring van 13 april 2010 dat de rechtmatige besteding van de uitkering WWB voor het werkdeel over 2004 ten aanzien van de jaaroverschrijdende verplichtingen, waarvan de rechtmatigheid in 2005 nog niet kon worden aangetoond, inmiddels nagenoeg geheel, want tot een bedrag van € 474.725,--, is aangetoond.
4.5. De Staatssecretaris is - samengevat - van mening dat het voor appellant duidelijk kon zijn dat uit het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel volgde dat de rechtmatigheid van de besteding diende te worden verantwoord in het jaar van betaling, waarbij voor jaaroverschrijdende activiteiten de kasstelselsystematiek beleidsmatig één jaar was versoepeld. De verantwoordingsinformatie vraagt naar uitgaven in het budgetjaar en vraagt aan te geven of dit budget aan de wettelijke doelgroep is besteed. Dit gegeven gold al vanaf het tot stand komen van de voorgangers van het werkdeel van de WWB (de WIW en ID-banen) en is tot 2009, toen de Wet participatiebudget werd ingevoerd, blijven bestaan. Omdat appellant niet in staat is gebleken om uiterlijk in 2005 voor het teruggevorderde bedrag de rechtmatigheid van de uitgave in 2004 aan te tonen, volgt uit de wettelijke systematiek dat deze uitgave als onrechtmatig geldt, aldus de Staatssecretaris.
4.6. De Raad stelt vast dat niet aan de orde is dat appellant het teruggevorderde bedrag niet heeft besteed aan re-integratieactiviteiten, maar dat appellant niet tijdig, namelijk niet uiterlijk bij het verslag over de uitvoering WWB 2005, heeft aangetoond dat de voor deze activiteiten aan re-integratiebedrijven toegekende voorschotten rechtmatig zijn besteed. Het gaat daarbij om voorschotten voor prestaties die pas in de loop van de contractsperiode behoeven te worden verricht.
4.7. De Raad is van oordeel dat het hiervoor weergegeven wettelijk stelsel van toekenning en verantwoording van de uitkering voor het werkdeel WWB op zich het standpunt van de Staatssecretaris ondersteunt. De wetsgeschiedenis bevat aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording zoals door de Staatssecretaris voorgestaan. Dit neemt niet weg dat er bij appellant blijkbaar sprake was van een jarenlang daarvan afwijkende uitvoeringspraktijk, die tot het hier aan de orde zijnde geschil werd geaccepteerd door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI), die van rijkswege is belast met het toezicht op de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uitvoering van de WWB. Dit blijkt immers uit het feit dat appellant naar aanleiding van de eerder ingediende verslagen over de uitvoering nimmer opmerkingen of aanwijzingen heeft gekregen, terwijl hierbij steeds de onder 1.1 door de accountant weergegeven werkwijze werd gehanteerd. Verder blijkt dit uit de review die de IWI samen met de Auditdienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 31 januari 2006 over het jaar 2004 in Leeuwarden heeft uitgevoerd. De stelling van de Staatssecretaris dat het hierbij slechts ging om een (oppervlakkige) systeemcontrole kan niet als juist worden aanvaard. Het verslag van deze review laat zien dat volgens de IWI en de Auditdienst de uitvoering van de WWB door appellant op een deugdelijke grondslag was gebaseerd en ook overigens voldeed aan de gestelde eisen volgens de van toepassing zijnde regelgeving. Gelet op deze omstandigheden, een geaccepteerde uitvoeringspraktijk en de onmogelijkheid voor appellant om deze uitvoeringspraktijk voor de verleende voorschotten over 2004 nog tijdig aan te passen, had het op de weg van de Staatssecretaris gelegen de onzekerheid over de rechtmatige besteding van deze voorschotten nog te accepteren en had hij aldus niet tot de conclusie kunnen komen dat er ten aanzien van de jaaroverschrijdende verplichting ter hoogte van € 486.127,-- (reeds) sprake was van onrechtmatige besteding. Dit betekent dat de Staatssecretaris uit hoofde van het verslag over de uitvoering WWB 2005 niet bevoegd was om op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB tot terugvordering van het bedrag van € 486.127,-- over te gaan.
4.8. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het besluit van 3 oktober 2007 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. Omdat met de accountantsverklaring van 13 april 2010 niet langer onzekerheid bestaat over de al dan niet rechtmatige besteding van de WWB-uitkering voor het werkdeel over 2004, ziet de Raad, in het kader van het belang om tot een finale geslechting van het geschil te komen, aanleiding om op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en, met herroeping van het primaire besluit van 11 juni 2007 in zoverre, het terugvorderingsbedrag vast te stellen op € 11.402,-- (€ 486.127,-- minus € 474.725,--).
5. De Raad ziet aanleiding om de Staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III.