ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133
09/1801 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante] wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2009, 07/3485 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 10 november 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. dr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2010. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. dr. Vermaat. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.A.H. van der Hijden, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Het College heeft appellante, geboren [in 1942], onder de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) een vervoerskostenvergoeding voor het gebruik van haar eigen auto toegekend, laatstelijk over 2006 ten bedrage van € 580,--.
1.3. Appellante heeft het College verzocht de tegemoetkoming in de vervoerskosten ook over 2007 te verstrekken, waarop het College bij besluit van 11 april 2007 - met toepassing van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) - aan appellante over 2007 opnieuw een bedrag van € 580,-- heeft toegekend.
1.4. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft appellante aangegeven dat bij de vaststelling van de onder de Wvg betaalde kilometervergoeding - € 0,29 per kilometer - aansluiting is gezocht bij het door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in het kader van de voormalige Wet Rea gehanteerde normbedrag. Nu Uwv de kilometervergoeding inmiddels heeft verhoogd naar € 0,34, dient dit bedrag ook onder de Wmo te worden gehanteerd.
1.5. Bij besluit van 27 juli 2007 heeft het College het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 april 2007 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar artikel 10, eerste lid, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Vmo) en artikel 28 van de Nadere regels voor de algemene vervoersvoorzieningen en de individuele voorzieningen uit de WMO (Nadere regels). Voorts heeft het College daarbij toepassing gegeven aan artikel 36 van de Vmo en de tegemoetkoming - met terugwerkende kracht tot 1 januari 2007 - geïndexeerd naar € 597,--.
2.1. Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en aangevoerd dat het College zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bij de Nadere regels vastgestelde vervoerskostenvergoeding uitsluitend nog geïndexeerd kan worden aan de hand van het prijsindexcijfer van het CBS. Uit de door Uwv doorgevoerde wijziging in de kilometervergoeding blijkt dat het bedrag van € 597,-- niet langer voldoende is om de “loopkosten” van de eigen auto voor 2000 kilometer te compenseren, zodat dit bedrag dient te worden aangepast. Voorts heeft appellante aangevoerd dat uit artikel 5 van de Wmo volgt dat de hoogte van de vervoerskostenvergoeding niet door het College, maar door de gemeenteraad bij verordening dient te worden vastgesteld. De Nadere regels zijn op dit onderdeel wegens strijd met de hogere regeling onverbindend.
2.2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 27 juli 2007 ongegrond verklaard. Ten aanzien van de in artikel 10 van de Vmo voorziene delegatie van de vaststelling van - onder meer - de hoogte van de vervoerskostenvoorziening aan het College heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“2.6.8. Bij verordenende bevoegdheden kan ook de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht daarvan verzetten. De grens van de delegatiebevoegdheid van - in dit geval - de gemeenteraad zou kunnen liggen bij zaken die essentieel zijn in de verhouding tussen het college van burgemeester en wethouders (het college) en de gemeenteraad. In geval van politieke keuzen en algemene normstellende bepalingen ligt het voor de hand dat de regelgevende bevoegdheid is voorbehouden aan de gemeenteraad, bij overige zaken kan (ook) het college regels kunnen opstellen.
2.6.9. Voor het oordeel in de onderhavige zaak is van belang dat in - onder meer - artikel 2, tweede en derde lid, van de Vmo in samenhang met de artikelen 30 en 31 van de Vmo is neergelegd onder welke voorwaarden bepaalde vervoersvoorzieningen kunnen worden verstrekt, waaronder een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een (eigen) auto of vervoer door derden, de zogeheten vervoerskostenvergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank is de bevoegdheid tot het vaststellen van de (jaarlijks te indexeren) hoogte van de vergoeding niet zodanig essentieel in de verhouding tussen raad en college dat de aard daarvan zich tegen delegatie aan het college zou verzetten.
2.6.10. Gezien het voorgaande faalt de grond van eiseres dat de gemeenteraad de vaststelling van de hoogte van de vervoerskostenvergoeding niet heeft mogen delegeren aan verweerder.”
2.2.2. Ten aanzien van de wijze van bekendmaking van de Nadere regels, in relatie tot de verbindende kracht daarvan, heeft de rechtbank als volgt geoordeeld:
“2.7.1. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur, die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge het tweede lid geschiedt bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
2.7.2. Volgens de verklaring van de gemachtigde(n) van verweerder ter zitting zijn de Nadere Regels niet bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van Amsterdam. Van het bestaan van de Nadere Regels is volgens de gemachtigde(n) melding gemaakt in een - niet nader omschreven – krant waarin is vermeld dat de regels integraal staan vermeld op de site van de gemeente op het internet. Deze wijze van bekendmaking acht de rechtbank onvoldoende om te voldoen aan de in artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet voor een rechtsgeldige bekendmaking gestelde eisen. De Nadere Regels missen naar het oordeel van de rechtbank dan ook verbindende kracht als algemeen verbindend voorschrift.
2.7.3 Dit betekent evenwel niet dat aan deze regels in het geheel geen betekenis kan worden toegekend. De rechtbank is van oordeel dat de Nadere Regels aangemerkt kunnen worden als beleidsregels van verweerder ter invulling van de in de verordening van de gemeenteraad neergelegde criteria. Zij zijn naar het oordeel van de rechtbank op een voldoende wijze bekendgemaakt met publicatie in een krant en de verwijzing daarbij naar de internetsite van de gemeente.”
2.2.3 Ten aanzien van de hoogte van de vervoerskostenvergoeding oordeelde de rechtbank als volgt:
“2.8.1. Ter nadere invulling van de in de Vmo neergelegde algemene voorwaarden voor verstrekking van de bedoelde vervoersvoorziening zijn in artikel 28 van de Nadere Regels de maximale jaarbedragen neergelegd die het college (verweerder) kan verstrekken. De bij het bestreden besluit toegekende tegemoetkoming van € 597,- voor 2.000 leefkilometers (na indexering per 1 januari 2007 op grond van artikel 36 van de Vmo), is gebaseerd op artikel 28 van de Nadere Regels hetgeen neerkomt op een vergoeding van € 0,2985 per kilometer. (...)
2.8.2. De rechtbank stelt vast dat eiseres enkel heeft gesteld dat de vergoeding van (ruim) € 0,29 per kilometer afgezet tegen de werkelijke kosten per kilometer onvoldoende is. Daarbij heeft eiseres er op gewezen dat verweerder aansluiting moet zoeken bij de door het UWV gehanteerde norm van € 0,34 per kilometer. Eiseres heeft haar stelling niet cijfermatig of anderszins nader onderbouwd.
De rechtbank heeft dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een vergoeding van (ruim) € 0,29 per kilometer eiseres onvoldoende compensatie biedt van haar beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Verder heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor de stelling dat verweerder een blijvende koppeling heeft beoogd met de norm van de (voormalige) Wet REA, dan wel met de norm die het UWV hanteert.”
2.3. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd en hierbij de in beroep betrokken stellingen herhaald. Meer specifiek is daarbij nog aangegeven dat met de door het College vastgestelde vergoeding niet de daadwerkelijke “loopkosten” van een personenauto - inclusief reële afschrijving - over 2000 kilometer worden gedekt.
3.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Regelgeving
3.1.1. Artikel 5 van de Wmo luidt:
“1. De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget, waaronder de vergoeding voor een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964.
2. De verordening, bedoeld in het eerste lid, bevat ten minste de bepaling:
a. op welke wijze de toegang tot het aanvragen van individuele voorzieningen in samenhang met voorzieningen op het gebied van wonen en zorg als bedoeld in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten is geregeld;
b. op welke wijze de verkrijging van individuele voorzieningen samenhangend afgestemd op de situatie van de aanvrager worden bepaald.”
Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Amsterdam uitvoering gegeven door vaststelling van de Vmo.
3.1.2 Artikel 10 van de Vmo luidt, voor zover van belang:
“1. Het college stelt nadere regels vast ten aanzien van de hoogte van financiële tegemoetkomingen.”
3.1.3. Artikel 30 van de Vmo luidt, voor zover van belang:
“1. Het college verstrekt alleen een individuele vervoersvoorziening die beperkingen die zich voordoen bij het zich lokaal verplaatsen compenseert.
2. De door het college te verstrekken individuele voorziening bestaat in ieder geval uit:
a een al dan niet aangepaste voorziening in natura in de vorm van:
(….)
b of een tegemoetkoming in de kosten van:
(….)
3. gebruik van een taxi, een eigen auto, een gesloten buitenwagen, een open elektrische buitenwagen of vervoer door derden;
(….).”
3.1.4. Artikel 31, derde lid, van de Vmo luidt, voor zover van belang:
“3. De te verstrekken vervoersvoorziening zal maatschappelijke participatie door middel van lokale verplaatsingen met tenminste een omvang per jaar van 1500 kilometer met een bandbreedte tot 2000 km mogelijk maken.”
3.1.5. Het College heeft ter uitvoering van onder meer artikel 10, eerste lid, van de Vmo de Nadere regels opgesteld. In artikel 28 van de Nadere regels is bepaald dat het bedrag dat per jaar wordt verstrekt voor een eigen personenauto € 580,-- bedraagt.
3.1.6. Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Vmo kan het College kan jaarlijks per 1 januari de in het kader van deze verordening en door het college vastgestelde bedragen verhogen of verlagen conform de ontwikkelingen van de prijsindex volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek.
Delegatie van bevoegdheden
3.2.1. De Raad stelt voorop dat daar waar - zoals in het onderhavige geval - sprake is van medebewind in de zin van artikel 124, tweede lid, van de Grondwet en artikel 108, tweede lid, in verbinding met artikel 147, eerste en derde lid, van de Gemeentewet, de medebewindswet leidend is voor de bepaling van de bevoegdheden van de verschillende gemeentelijke organen. Dit met inachtneming van de randvoorwaarden zoals deze zijn neergelegd in artikel 156 van de Gemeentewet.
3.2.2. De Raad begrijpt artikel 5 van de Wmo, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis (Kamerstukken 2004-2005, 30131, nr. 3, p.12), aldus dat de wetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in een verordening dienen te worden vastgelegd. De Raad is van oordeel dat de hoogte van financiële tegemoetkomingen in beginsel tot die essentialia moet worden gerekend, zodat deze in beginsel in de in artikel 5 van de Wmo bedoelde verordening dient te worden vastgelegd. In de gegeven omstandigheden moet delegatie van het bedrag van die tegemoetkomingen aan het College evenwel niet ongeoorloofd worden geacht, nu de hoogte van ervan voldoende is gewaarborgd door het bepaalde in artikel 31, derde lid, van de Vmo. De Raad wijst erop dat dit artikellid inhoudt dat te verstrekken vervoersvoorziening verplaatsingen naar een omvang van 1500 tot 2000 kilometer per jaar mogelijk moet maken, waarmee is gegeven dat de gedelegeerde regelgevende bevoegdheid van het College op dit punt geacht moet worden voldoende te zijn begrensd. Het door het College in de Nadere regels vastgestelde maximale jaarbedrag van deze tegemoetkomingen - gebaseerd op een bedrag per kilometer - kan onder deze omstandigheden worden beschouwd als een - technische - uitwerking van artikel 31, derde lid, van de Vmo. Het resultaat van deze uitwerking, neergelegd in artikel 28, eerste lid, onder a, van de Nadere regels kan vervolgens worden getoetst aan de in artikel 31, derde lid, van de Vmo neergelegde waarborg en aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht.
Verbindende kracht Nadere regels
3.3. De Raad is van oordeel dat de gemeenteraad in artikel 10 van de Vmo regelgevende bevoegdheid heeft gedelegeerd aan het College ter zake van de vaststelling van het bedrag van de financiële tegemoetkomingen. Dit betekent dat het College het bedrag van die tegemoetkomingen dient vast te stellen in de vorm van algemeen verbindende voorschriften. Het betekent ook dat het College niet bevoegd is om dit onderwerp te regelen in de vorm van beleidsregels.
3.4. De Raad is - evenals de rechtbank - van oordeel dat de door het College vastgestelde Nadere regels niet op de in artikel 139 van de Gemeentewet voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt. Dit betekent dat die regels om die reden onverbindend zijn. Nu voor vaststaand moet worden aangenomen dat het College de vaste gedragslijn heeft gevolgd om aanvragen te beoordelen overeenkomstig de inhoud van de Nadere regels, dient in het onderhavige geval de vraag te worden beantwoord of het College met het toekennen van een overeenkomstig artikel 28 van de Nadere regels vastgestelde, geïndexeerde, financiële tegemoetkoming voor vervoerskosten, een voorziening heeft getroffen die recht doet aan de in artikel 31, derde lid, van de Vmo neergelegde waarborg en voorts of het College daarmee een voorziening heeft toegekend die zich kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo.
3.5. Het College heeft aangegeven dat bij de vaststelling van de vergoeding van € 0,2985 per kilometer is betrokken de motorrijtuigenbelasting, de verzekering, het onderhoud, de reparaties en de brandstof voor een kleine auto. Naar aanleiding van het verweerschrift begrijpt de Raad het College aldus dat - anders dan bij de door Uwv berekende kilometervergoeding - niet de volledige reële afschrijving van de bij appellante in gebruik zijnde personenauto, maar een gedeelte daarvan, in de kilometervergoeding is verdisconteerd. Het gaat bij de onderhavige vervoerskostenvoorziening om een financiële tegemoetkoming in de vervoerskosten voor degenen die reeds in het bezit van een personenauto zijn.