ECLI:NL:CRVB:2015:3759
13/4210 WWB
Datum uitspraak: 1 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
26 juni 2013, 13/1704 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Verbraaken, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2015. Appellant is vertegenwoordigd door mr. Verbraaken. Het college is, met bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft op 10 oktober 2012 een aanvraag ingediend voor een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) over 2004 tot en met 2010. Bij afzonderlijke besluiten van 20 november 2012 heeft het college de aanvraag toegewezen voor zover deze de jaren 2009 en 2010 betreft. Bij besluit van 15 november 2012 heeft het college de aanvraag afgewezen voor zover deze de jaren 2004 tot en met 2008 betreft. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de door appellant ontvangen uitkering op grond van de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) uitstijgt boven 110% van de bijstandsnorm voor gehuwden.
1.2. Bij besluit van 11 februari 2013 (bestreden besluit) heeft het college het tegen het besluit van 15 november 2012 gerichte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, en het besluit van
15 november 2012 in die zin herzien dat de aanvraag over 2007 en 2008 wordt toegekend en de aanvraag over 2004, 2005 en 2006 wordt afgewezen. Aan de afwijzing ligt ten grondslag dat de aanspraken over deze jaren zijn verjaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij voert aan dat de wetgever er blijkens de wetsgeschiedenis uitdrukkelijk voor heeft gekozen dat er geen verjaringstermijn geldt voor het aanvragen van langdurigheidstoeslag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Artikel 36, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) luidde tot 1 januari 2009:
“Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
d. na een periode als bedoeld in onderdeel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.”
Het derde lid luidde:
“De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.”
4.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 november 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY4757) blijft op aanvragen gedaan in 2009 of later, die betrekking hebben op een recht op langdurigheidstoeslag dat ontstaan is vóór 2009, het recht van toepassing zoals dat gold tot 1 januari 2009. Dit is in overeenstemming met het gegeven dat voor toepassing van artikel 36 van de WWB artikel 44 van de WWB is uitgesloten, zodat aanvragen om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht kunnen worden gedaan. In dit geval dient daarom artikel 36 van de WWB zoals dat is weergegeven onder 4.1 te worden toegepast.
4.3. De vraag ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat aanspraken op langdurigheidstoeslag in verband met het beginsel van rechtszekerheid na een termijn van vijf jaar niet meer in rechte afdwingbaar zijn.
4.3.1. De Raad merkt op dat de vraag of een aanspraak na verloop van tijd niet meer in rechte afdwingbaar is niet ziet op verjaring zoals geregeld in artikel 3:308 van het Burgerlijk Wetboek (BW) of in artikel 4:104 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze bepalingen zien immers op het verjaren van een rechtsvordering, waarvan bij aanspraken als hier aan de orde (nog) geen sprake is. Evenmin ziet de vraag op de mogelijkheid een aanvraag in te dienen met betrekking tot een in het verleden liggend tijdstip, dus met terugwerkende kracht. De mogelijkheid om een aanvraag om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht te doen is verankerd in het destijds geldende zesde lid van artikel 36 van de WWB. 4.3.2. In eerdere uitspraken van de Raad op het gebied van bijvoorbeeld het ambtenarenrecht en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940‑1945 (uitspraak van 26 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:569 en uitspraak van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:245) heeft de Raad overwogen dat naar vaste rechtspraak van de Raad financiële aanspraken jegens de overheid op grond van de rechtszekerheid na een termijn van vijf jaar niet meer in rechte afdwingbaar zijn. Het beginsel van de rechtszekerheid brengt niet mee dat de verschuldigdheid vervalt doch slechts dat voldoening van de schuld niet meer kan worden afgedwongen.
4.3.3. Uit de onder 4.3.2 bedoelde vaste rechtspraak volgt dat het verval van afdwingbaarheid in beginsel geldt voor alle financiële aanspraken jegens de overheid. Deze rechtsregel geldt in beginsel dus ook voor aanspraken jegens het college op langdurigheidstoeslag. Slechts indien bij wet anders is voorzien of door de wetgever anders is beoogd, dient genoemde rechtsregel buiten toepassing te blijven.
4.4. Noch in artikel 36 van de WWB noch elders in de WWB is of was bepaald dat, in afwijking van de onder 4.3.3 bedoelde algemene rechtsregel, de afdwingbaarheid van aanspraken op langdurigheidstoeslag niet vervalt of dat daarvoor een andere termijn geldt.
4.5. Anders dan appellant betoogt, kan dit evenmin uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 36 WWB worden opgemaakt.
4.5.1. In het stenografisch verslag van een wetgevingsoverleg van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II, 2003/2004, 29 499, nr. 11, p. 3, 4,
en 9) voor zover van belang staat:
“De heer Bruls (CDA): (...) Wij hadden gevraagd of het niet goed zou zijn om in de Wet werk en bijstand expliciet een maximumtermijn op te nemen, waarbinnen een uitkeringsgerechtigde een verzoek voor de zogenaamde langdurigheidstoeslag kan indienen. Het antwoord lezende, zijn wij er des te meer van overtuigd dat dit zou moeten. Volgens de systematiek van de wet kan men die toeslag na een periode van twaalf maanden aanvragen, maar als je de wet goed leest - ook de nota naar aanleiding van het verslag laat die ruimte - zou een uitkeringsgerechtigde bij wijze van spreken nog drie jaar na afloop van een bepaald jaar een verzoek om een langdurigheidstoeslag kunnen doen, bijvoorbeeld omdat het niet-gebruik van bepaalde voorzieningen tamelijk fors is. Iemand kan er na drie jaar achter komen dat hij er wellicht wel recht op had gehad. Iemand kan volgens de systematiek van de wet niet gelijk binnen twaalf maanden voor het jaar daarop een verzoek indienen, maar dat is volgens mij niet precies zoals wij dat bedoeld hebben, in elk geval niet mijn fractie. Wij gaan ervan uit dat een belanghebbende na afloop van een kalenderjaar een verzoek voor een langdurigheidstoeslag doet, maar dat moet dan ook expliciet worden geregeld. Theoretisch genomen is wat dit betreft eigenlijk alleen maar het Burgerlijk Wetboek van toepassing, waarin volgens mij een termijn van 20 jaar staat. Dat lijkt mij voor gemeenten een ongewenste administratieve rompslomp op te leveren en is volgens mij ook niet duidelijk voor uitkeringsgerechtigden. Volgens ons zou dit dus echt wel expliciet moeten worden geregeld. (...)”en voorts:
“(Staatssecretaris Rutte): (...) Dan ga ik in op de vraag over de maximale termijn voor de aanvraag van de langdurigheidstoeslag. Onze conclusie is dat het voor de uitvoering geen probleem is en dat het een vrij fundamentele wijziging van de betreffende artikelen in de wet zou betreffen om het anders te omschrijven. Op zichzelf heeft het Kamerlid Bruls gelijk als hij zegt dat het bij de jaarlijkse aanvraag goed gaat, maar dat er bij een niet-jaarlijkse aanvraag op grond van de wet na drie jaar, of theoretisch nog langer, een beroep kan worden gedaan. Op zichzelf is daar natuurlijk niets mis mee, tenzij wij zeggen dat het alleen in dat kalenderjaar over dat kalenderjaar zou mogen. Het enige probleem daarvan is dat wij het niet-gebruik extra stimuleren. Mijn conclusie is dat wij het maar zo moeten laten als het nu is. Er kan inderdaad iemand zijn die na tien of vijftien jaar zegt dat hij nog recht heeft op een langdurigheidstoeslag, maar dan gaat het echt om kleine aantallen. Het is een hoop juridisch gedoe om dat allemaal dicht regelen.(...)”
4.5.2. In de nota naar aanleiding van het verslag van 30 juni 2008 behorende bij de wijziging van de WWB in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag (Kamerstukken II 2007/2008, 31 441, nr. 7, p. 11 en 23) is onder meer vermeld: “De VVD vraagt of voor burgers de mogelijkheid bestaat, in geval van slechte voorlichting of een gebrekkige actieve rol van de gemeenten bij het wijzen op mogelijke regelingen, om na enkele jaren alsnog, met terugwerkende kracht, aanspraak te maken op deze rechten indien deze niet genoten zijn?De regering antwoordt dat het mogelijk is om over periodes die voor de datum van aanvraag liggen, langdurigheidstoeslag toegekend te krijgen. Het wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging. Zie ook onderdeel 6 van deze nota naar aanleiding van het verslag.(…)
“De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering toelichten waarom artikel 44 WWB buiten toepassing wordt verklaard. Kan de langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht worden aangevraagd, en in hoeverre geldt dit straks ook voor andere vormen van bijzondere bijstand zo vragen deze leden.De regering antwoordt als volgt. Zoals toegelicht in de artikelsgewijze toelichting op
artikel 36 WWB kan de langdurigheidstoeslag over perioden die vóór de datum van aanvraag liggen, worden toegekend. Op dit moment is artikel 44 WWB ook niet van toepassing op de verlening van langdurigheidstoeslag, omdat de langdurigheidstoeslag dus een eigen wijze van ingangsdatumbepaling kent. Deze bepaling is ongewijzigd overgenomen in het nieuwe
artikel 36. Ter verdere toelichting hierop merkt de regering op dat langdurigheidstoeslag steeds betrekking heeft op een bepaalde referteperiode in plaats van op een bijzondere situatie die zich op een bepaald moment in de tijd voordoet. Om die reden geldt voor andere vormen van (bijzondere) bijstand dat geen terugwerkende kracht mogelijk is, omdat reeds in het gevraagde is voorzien (een gedachtelijn die wordt bevestigd door staande jurisprudentie), terwijl voor de langdurigheidstoeslag deze mogelijkheid wel bestaat. Immers, als genoemde referteperiode voorbij is, is daarmee niet het recht verdwenen. Mede in deze zin is de langdurigheidstoeslag een bijzondere vorm van bijzondere bijstand en is uitzondering van artikel 44 noodzakelijk om eerbiediging van deze rechten te waarborgen.”
4.5.3. In de memorie van toelichting behorende bij de wijziging van de WWB in verband met de decentralisering van de langdurigheidstoeslag (Kamerstukken II, 2008/09, 31 559,
nr. 9, p. 2 en 3) is onder meer vermeld:
“In het derde lid is bepaald dat een persoon ten hoogste eenmaal binnen 12 maanden in aanmerking komt voor een langdurigheidstoeslag. De verstrekking is echter niet gebonden aan die periode van 12 maanden. Het kan zijn dat per 12 maanden meerdere malen langdurigheidstoeslag wordt verstrekt indien die verstrekking ziet op een recht dat in voorgaande jaren is ontstaan maar pas later is aangevraagd. Er geldt immers geen ‘verjaringstermijn’ voor het aanvragen van langdurigheidstoeslag.”
4.5.4. Uit de onder 4.5.1 weergegeven passage moet worden opgemaakt dat in het daar weergegeven wetgevingsoverleg is gesproken over de mogelijkheid van het aanvragen van een langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht. Uit de opmerking van Kamerlid Bruls volgt dat hij ervan uitging dat op grond van het BW een verjaringstermijn voor vorderingen met betrekking tot de langdurigheidstoeslag gold van 20 jaar. Uit de opmerking van de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rutte volgt dat deze, mede gelet op die verjaringstermijn, geen aanleiding zag om een termijn te stellen aan de mogelijkheid om langdurigheidstoeslag aan te vragen. Uit de onder 4.5.2 weergegeven passage is op te maken dat de mogelijkheid om de aanvraag om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht te doen moest worden behouden. Hierbij zijn geen woorden gewijd aan de vraag of de afdwingbaarheid van aanspraken op langdurigheidstoeslag vervalt en zo ja, op welke termijn. In de onder 4.5.3 weergegeven passage is weliswaar de term verjaringstermijn gehanteerd, maar deze staat vermeld tussen aanhalingstekens. Uit de context blijkt dat ook hierbij is gedoeld op de mogelijkheid van het indienen van een aanvraag met terugwerkende kracht.
4.6. Uit 4.4 tot en met 4.5.4 volgt dat de wetgever destijds expliciet aanvragen om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht mogelijk heeft willen maken, en dat de financiële en praktische gevolgen daarvan in de tijd hun beperking zouden vinden in verjaringstermijnen. Daarom kan in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling juist geen aanknopingspunt gevonden worden voor een bewuste afwijking van de onder 4.3.3 bedoelde algemene rechtsregel. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat ook aanspraken op langdurigheidstoeslag in verband met het beginsel van rechtszekerheid na een termijn van vijf jaar niet meer in rechte afdwingbaar zijn.
4.7. Vaststaat dat de datum van de aanvraag meer dan vijf jaar ligt na de perioden waarop de aanvraag ziet. Bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om aan de onder 4.3.3 bedoelde rechtsregel voorbij te gaan, heeft appellant niet naar voren gebracht.
4.8. Uit 4.3.1 tot en met 4.7 volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de aanvraag om langdurigheidstoeslag over de jaren 2004, 2005 en 2006 heeft mogen afwijzen, zodat het hoger beroep niet slaagt.
4.9. De aangevallen uitspraak zal daarom worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2015.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.M.A.V. van Kleef
HD