ECLI:NL:CRVB:2016:1956
14/5580 WW, 14/5581 WW, 14/5585 WW, 14/5587 WW, 14/5589 WW, 14/5590 WW, 14/5591 WW, 14/5592 WW, 14/5593 WW, 14/5594 WW, 14/5595 WW, 14/5596 WW, 14/5597 WW, 14/5598 WW
Datum uitspraak: 27 mei 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 22 augustus 2014, 14/914, 14/915; 14/912, 14/913; 14/916, 14/917; 14/918, 14/919; 14/910, 14/911; 14/920, 14/921; 14/922, 14/923 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[Appellant 1] te [woonplaats 1],
[Appellant 2] te [woonplaats 2],
[Appellant 3] te [woonplaats 3],
[Appellant 4] te [woonplaats 4]
[Appellant 5] te [woonplaats 5],
[Appellant 6] te [woonplaats 6],
[Appellant 7] te [woonplaats 7] (appellanten)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Namens appellanten heeft mr. B van Dijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft verweerschriften ingediend.
Desgevraagd heeft het Uwv een schriftelijke uiteenzetting gegeven, waarna partijen over en weer hebben gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2015. Namens appellanten is verschenen mr. Van Dijk. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. de Jong en mr. M.C.F.M. Mollee.
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraken;
verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 3 januari 2014 en 2 februari 2014 voor zover hierin is geweigerd om de in 1.5 genoemde loonaanspraken over te nemen;
draagt het Uwv op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 7.254,-;
bepaalt dat het Uwv appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 1.169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C.C.W. Lange als voorzitter en H.G. Rottier en B.M. van Dun als leden, in tegenwoordigheid van R.L. Rijnen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2016.
(getekend) C.C.W. Lange
(getekend) R.J. Rijnen
IvR
1.1. Appellanten waren werkzaam als [naam functie] in dienst van [naam A], handelend onder de naam [naam werkgever] (werkgever). Appellanten en werkgever hebben, soms al lang geleden, arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd gesloten.
1.2. Werkgever verkeerde al langere tijd in zwaar weer vanwege veranderende marktomstandigheden, toenemende concurrentie en de noodzaak van schaalvergroting om te komen tot een lagere kostprijs van de productie van champignons. Vanwege deze omstandigheden, en ondanks mondelinge aanmaningen van appellanten, bleef werkgever in 2012 achter in de betaling van hun loon. Begin 2013 heeft werkgever iemand in dienst genomen om het bedrijf te reorganiseren en te moderniseren. Vanaf 2013 heeft werkgever appellanten weer loon uitbetaald, veelal maandelijks maar niet altijd het volledige loon. Appellanten hebben werkgever op 20 september 2013 en 8 oktober 2013 schriftelijk gesommeerd om het achterstallige loon te betalen.
1.3. Werkgever is op 22 oktober 2013 failliet verklaard. De curator heeft de arbeidsovereenkomsten van appellanten op 23 oktober 2013 met inachtneming van de wettelijke opzegtermijn opgezegd.
1.4. Appellanten hebben het Uwv op 29 oktober 2013 verzocht om overname van de betalingsverplichtingen van werkgever door hen in aanmerking te brengen voor een uitkering op grond van hoofdstuk IV van de Werkloosheidswet (WW), een zogenoemde faillissementsuitkering. Hierbij hebben appellanten toegelicht dat werkgever hun loon heeft doorbetaald tot en met 30 november 2012.
1.5. Bij besluiten van 4 en 11 november 2013 en 19 december 2013 heeft het Uwv de verzoeken van appellanten om overname van de betalingsverplichtingen van werkgever gedeeltelijk toegewezen. Het Uwv heeft overgenomen de verplichting van werkgever om appellanten loon te betalen over de opzegtermijn van zes weken (artikel 64, eerste lid, aanhef en sub b WW), evenals de verplichting om niet afgedragen pensioenpremies over een periode van maximaal een jaar voordat de opzegtermijn eindigt te betalen alsmede het vakantiegeld en de vakantiedagen over de opzegtermijn (artikel 64, eerste lid, aanhef en sub c WW).
Het Uwv heeft evenwel geweigerd over te nemen de verplichting van werkgever om loon, vakantiegeld en vakantiedagen aan appellanten uit te betalen over de periode van maximaal dertien weken voor de dag van de opzegging van de dienstbetrekking op 23 oktober 2013 (artikel 64, eerste lid, aanhef en sub a ten 4e en sub c WW). Als reden heeft het Uwv hiervoor gegeven dat appellanten niet voldoende hebben gedaan om hun loon van werkgever betaald te krijgen en zodoende een benadelingshandeling als bedoeld in artikel 24, vijfde lid, van de WW hebben gepleegd.
1.6. Bij beslissingen op bezwaar van 3 januari 2014 en 12 februari 2014 (bestreden besluiten) heeft het Uwv - voor zover in hoger beroep nog van belang - het door appellanten gemaakte bezwaar tegen voormelde besluiten ongegrond verklaard. Volgens het Uwv blijkt uit de polisadministratie dat werkgever met een vertraging van ongeveer negen maanden (laatstelijk in augustus 2013) loon heeft uitbetaald. Zodoende heeft werkgever het loon tot 1 december 2012 voldaan. De betalingsonmacht/-onwil ontstond volgens het Uwv daarom op 1 december 2012. Van appellanten mocht worden verwacht dat zij werkgever binnen zes maanden nadien hadden gedagvaard, dus voor 1 juni 2013. Door pas in oktober 2013 een advocaat in te schakelen om een loonvorderingsprocedure te starten, hebben appellanten noch voldoende tijdig, noch voldoende adequaat actie ondernomen.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
2.1. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Raad heeft de rechtbank voorop gesteld dat van een werknemer mag worden verwacht dat hij voldoende tijdig en adequaat actie onderneemt jegens zijn werkgever ter zake van zijn aanspraken op loon, vakantiegeld, vakantiebijslag of andere bedragen die de werkgever in verband met de dienstbetrekking verschuldigd is aan hem of aan derden. Deze eis impliceert dat de werknemer, als de werkgever, na mondeling of schriftelijk te zijn aangemaand, in gebreke blijft de verschuldigde bedragen te voldoen, de werkgever tijdig in rechte dient te betrekken door deze ter zake te dagvaarden om zo zijn vordering op de werkgever geldend te maken.
2.2. Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat het loon van appellanten tot en met
30 november 2012 is betaald en dat appellanten niet eerder actie hebben ondernomen om werkgever te bewegen tot het nakomen van zijn betalingsverplichtingen dan door middel van de brieven van 20 september 2013 en 8 oktober 2013. De rechtbank is van oordeel dat dit te laat is. Aan de omstandigheid dat werkgever talloze malen mondeling is gevraagd om over te gaan tot uitbetaling van achterstallig loon, komt volgens haar geen afzonderlijke betekenis toe. Het Uwv heeft naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden beslist dat appellanten niet al het mogelijke hebben gedaan om van werkgever het achterstallige loon van werkgever betaald te krijgen en hierdoor een benadelingshandeling hebben gepleegd. Dit betekent dat het Uwv was gehouden om een maatregel op te leggen. In hetgeen is aangevoerd heeft de rechtbank geen grond voor matiging van deze maatregel gezien.
3.1. Appellanten hebben in hoger beroep aangevoerd dat zij voldoende hebben gedaan om van werkgever betaling van hun loonvorderingen te krijgen. Zij hebben werkgever meerdere malen mondeling aangesproken, waarna achterstanden weer werden ingelopen. Dit heeft er onder meer toe geleid dat de betalingen vanaf december 2012 tot en met september 2013 weer redelijk goed verliepen. Er waren redenen, waarom appellanten destijds niet direct actie hebben ondernomen. Zo zijn zij laag geschoold en hebben zij niet direct toegang tot juridische hulp. Bovendien waren zij bang voor verlies van hun baan, terwijl er in hun regio zeer weinig werk voor handen is. Volgens appellanten doet het Uwv met zijn besluitvorming afbreuk aan het minimumbeschermingsniveau van Richtlijn 2008/94/EG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 36, Insolventierichtlijn). Genoemde feiten en omstandigheden hadden overeenkomstig het sociale doel van de Insolventierichtlijn meegewogen moeten worden bij de beoordeling van de aanspraken van appellanten. Volgens appellanten is de conclusie, dat zij niet voortvarend hebben gehandeld, ten onrechte getrokken en is van enig misbruik of benadeling geen sprake.
3.2. Het Uwv heeft verzocht om bevestiging van de aangevallen uitspraken.
3.2.1. In hoger beroep heeft het Uwv zich alsnog primair op het standpunt gesteld dat het toekennen van een uitkering aan appellanten op grond van hoofdstuk IV van de WW zich niet verdraagt met de strekking van dit hoofdstuk en dat hun een uitkering om die reden geheel geweigerd had moeten worden. In dit verband heeft het Uwv gewezen op jarenlange vaste rechtspraak van de Raad waaruit blijkt dat hoofdstuk IV van de WW naar aard en strekking moet worden gekenschetst als een laatste redmiddel voor de werknemer om het hem niet tijdig betaalde loon c.a. door het Uwv betaald te krijgen onder de voorwaarden en met de beperkingen die in deze regeling zijn opgenomen. Het zou in strijd zijn met die strekking om van het Uwv overname te verlangen van achterstallig loon c.a. terwijl appellanten een hele periode niets hebben gedaan om vervolgens te volstaan met het schrijven van een aanmaning een maand voor datum faillissement.
4.11. Uit hetgeen is overwogen in 4.5 tot en met 4.10.5 volgt dat het kenschetsen van de regeling van hoofdstuk IV van de WW als laatste redmiddel als zodanig niet in overeenstemming is met de minimumbescherming die de Insolventierichtlijn werknemers beoogt te bieden. De Insolventierichtlijn geeft geen bevoegdheid om maatregelen te treffen die het mogelijk maken om loonbetalingsverplichtingen van het waarborgfonds te weigeren, alleen omdat een werknemer niet voldoende tijdig en adequaat jegens zijn werkgever actie heeft ondernomen om deze tot nakoming van zijn betalingsverplichtingen jegens hem te doen overgaan. De nationale benadelingshandeling aldus invullen, zonder dat (ook) sprake is van onrechtmatige praktijken die de waarborgfondsen schade berokkenen door een salarisaanspraak te fingeren en die voor deze fondsen aldus onrechtmatig een betalingsaanspraak doen ontstaan, is een te ruime opvatting van de mogelijkheden die de Insolventierichtlijn biedt om betalingsverplichtingen van een waarborgfonds te beperken.
4.12. Dit laat onverlet dat in het kader van de toepassing van hoofdstuk IV van de WW een richtlijnconforme interpretatie van artikel 24, vijfde lid, van de WW mee kan brengen dat een maatregel als hier aan de orde mogelijk is, als het Uwv aannemelijk maakt dat sprake is van misbruik in de zin van artikel 12, aanhef en onder a, van de Insolventierichtlijn, zoals uitgelegd door het HvJ EU. Zoals overwogen onder 4.9.3 en 4.9.4 is hiervan in het geval van appellanten geen sprake.
4.13. Dit betekent dat het Uwv ten onrechte heeft geweigerd de in 1.5 genoemde betalingsverplichtingen van werkgever over te nemen en deze verplichtingen alsnog dient over te nemen. De hoger beroepen slagen. De aangevallen uitspraken zullen worden vernietigd evenals de bestreden besluiten, voor zover hierin genoemde betalingsverplichtingen niet zijn overgenomen. Het Uwv zal in zoverre nieuwe beslissingen op bezwaar moeten nemen op het bezwaar van appellanten tegen de besluiten van 4 en
11 november 2013 en 19 december 2013. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het Uwv te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Die kosten worden bepaald op de kosten van rechtsbijstand in bezwaar van € 2.232,-, de kosten van rechtsbijstand in beroep van € 2.232,- en de kosten van rechtsbijstand in hoger beroep van
€ 2.790,-, totaal € 7.254,-. Hierbij is een wegingsfactor van 1,5 toegepast voor het gewicht van de zaken en een wegingsfactor 1,5 toegepast, omdat sprake is van vier of meer samenhangende zaken.
3.2.2. Subsidiair heeft het Uwv, onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad (ECLI:NL:CRVB:2004:AO9260), zijn standpunt gehandhaafd dat appellanten door hun gedragingen het Algemeen Werkloosheidsfonds hebben benadeeld tot het moment waarop het faillissement van werkgever is uitgesproken. Ter zitting heeft het Uwv de motivering van de bestreden besluiten gewijzigd. Bij nader inzien kan op 1 december 2012 niet worden gesproken van blijvende betalingsonmacht van werkgever. Op grond van intern beleid wordt appellanten nu verweten dat zij niet voldoende voortvarend hebben gehandeld, nadat sprake was van verzuim van werkgever in de betaling het loon. Hiervan was al sprake in 2012, aldus het Uwv ter zitting.
3.2.3. Verder heeft het Uwv – kort samengevat – aangevoerd dat de Insolventierichtlijn hier niet van toepassing is, dat hij op grond van de Insolventierichtlijn niet is gehouden de onvervulde loonaanspraken over te nemen, dan wel dat het opleggen van een maatregel in lijn is met de mogelijkheden die de Insolventierichtlijn hiertoe biedt. Deze standpunten worden hierna verder weergegeven en besproken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Relevante Europese regelgeving
4.1.1. Artikel 1, eerste lid, van de Insolventierichtlijn luidt:
Deze richtlijn is van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, eerste lid, verkeren.
4.1.2. Artikel 2, eerste lid, van deze richtlijn luidt:
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt een werkgever geacht in staat van insolventie te verkeren wanneer is verzocht om opening van een in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat neergelegde, op de insolventie van de werkgever berustende collectieve procedure die ertoe leidt dat deze het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator of een persoon met een vergelijkbare functie wordt aangewezen, en wanneer de uit hoofde van de genoemde wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bevoegde autoriteit:
a. hetzij heeft besloten tot opening van de procedure;
hetzij heeft geconstateerd dat de onderneming of de vestiging van de werkgever definitief is gesloten, en dat het beschikbare vermogen ontoereikend is om opening van de procedure te rechtvaardigen.
4.1.3. Artikel 3 van deze richtlijn luidt:
De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat waarborgfondsen onder voorbehoud van artikel 4 de onvervulde aanspraken van werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, met inbegrip van de vergoeding wegens beëindiging van de arbeidsverhouding, indien de nationale wetgeving hierin voorziet.
De aanspraken die het waarborgfonds honoreert, betreffen de onbetaalde lonen over een periode vóór en/of, in voorkomend geval, na een door de lidstaten vastgestelde datum.
4.1.4. Artikel 4 van de Insolventierichtlijn luidt:
1. De lidstaten hebben de bevoegdheid om de in artikel 3 bedoelde betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken.
2. Indien de lidstaten van de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid gebruikmaken, stellen zij de periode vast waarover het waarborgfonds de onvervulde aanspraken honoreert. Deze periode mag echter niet korter zijn dan een periode die betrekking heeft op de bezoldiging over de laatste drie maanden van de arbeidsbetrekking vóór en/of na de in artikel 3, tweede alinea, bedoelde datum.
De lidstaten kunnen bepalen dat deze minimumperiode van drie maanden binnen een referentieperiode van ten minste zes maanden dient te vallen.
De lidstaten met een referentieperiode van ten minste achttien maanden kunnen de periode waarvoor het waarborgfonds de onvervulde aanspraken honoreert, tot acht weken beperken. In dit geval wordt de minimumperiode berekend op basis van de voor de werknemer meest gunstige perioden.
3. De lidstaten kunnen bovendien plafonds vaststellen voor de betalingen door het waarborgfonds. Deze plafonds mogen evenwel niet lager zijn dan een minimum dat sociaal verenigbaar is met het sociale doel van deze insolventierichtlijn. (…)
4.1.5. Artikel 5 van de Insolventierichtlijn luidt:
De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de organisatie, de
financiering en de werking van de waarborgfondsen en nemen
daarbij met name de volgende beginselen in acht:
a) het vermogen van de fondsen moet gescheiden zijn van het bedrijfskapitaal van de werkgevers en dient zodanig te zijn gevormd dat het niet vatbaar is voor beslag bij een procedure wegens insolventie;
b) de werkgevers moeten in de financiering bijdragen, tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt;
c) de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering werden nagekomen.
4.1.6. Artikel 12 van de Insolventierichtlijn luidt:
Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten:
a) om de nodige maatregelen te treffen met het oog op het voorkomen van misbruiken; (…)
Relevante nationale regelgeving
4.2.1. Hoofdstuk IV (artikelen 61 tot en met 68) van de WW bevat een regeling voor overneming door het Uwv van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen bij onmacht van de werkgever om te betalen. Met dit hoofdstuk is de Insolventierichtlijn geïmplementeerd.
4.2.2. Op grond van artikel 61, eerste lid, van de WW heeft een werknemer recht op uitkering op grond van dit hoofdstuk, indien hij van een werkgever, die in staat van faillissement is verklaard, aan wie surséance van betaling is verleend, ten aanzien van wie de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is, of die anderszins verkeert in de blijvende toestand dat hij heeft opgehouden te betalen, loon, vakantiegeld, of vakantiebijslag te vorderen heeft of indien hij geldelijk nadeel kan ondervinden doordat deze werkgever bedragen die hij in verband met de dienstbetrekking met de werknemer aan derden verschuldigd is, niet heeft betaald.
4.2.3. Het recht op uitkering op grond van hoofdstuk IV van de WW omvat op grond van artikel 64, eerste lid, van de WW:
a. het loon over ten hoogste dertien weken, onmiddellijk voorafgaande aan:
(…)
4°. de dag van opzegging van de dienstbetrekking;
b. het loon over ten hoogste de voor de werknemer geldende termijn van opzegging of de termijn van opzegging, die zou hebben gegolden als deze termijn was aangevangen op de op grond van het tweede lid door het UWV vastgestelde dag, met dien verstande dat de krachtens artikel 40 van de Faillissementswet ten aanzien van de werknemer geldende termijn, zowel in als buiten faillissement, niet wordt overschreden; en
c.
het vakantiegeld, de vakantiebijslag en de bedragen, die de werkgever in verband met de dienstbetrekking met de werknemer aan derden verschuldigd is, over ten hoogste het jaar onmiddellijk voorafgaande aan het tijdstip waarop (…) de in onderdeel b bedoelde termijn eindigt.
4.2.4. In artikel 68 van de WW is geregeld dat de bepalingen van de Hoofdstukken I en II van de WW, voor zoveel nodig, van overeenkomstige toepassing zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering en de betaling van de uitkering op grond van hoofdstuk IV van de WW, voor zover die bepalingen niet zijn genoemd in het eerste lid van dit artikel. In het eerste lid van artikel 68 zijn de artikelen 24 en 27 van de WW niet genoemd.
4.2.5. Op grond van artikel 24, vijfde lid, van de WW is de werknemer verplicht zich zodanig te gedragen dat hij door zijn doen en laten het Algemeen Werkloosheidsfonds, het sectorfonds of het Uitvoeringsfonds voor de overheid niet benadeelt of zou kunnen benadelen.
4.2.6. Op grond van artikel 27, derde lid, van de WW weigert het UWV de uitkering tijdelijk of blijvend, geheel of gedeeltelijk ter zake van het niet of niet behoorlijk nakomen door de werknemer van een verplichting als bedoeld in onder meer artikel 24, vijfde lid, van de WW.
Relevante nationale rechtspraak over hoofdstuk IV van de WW
4.3.1. In vaste rechtspraak van de Raad is de in hoofdstuk IV van de WW opgenomen regeling naar aard en strekking gekenschetst als een laatste redmiddel voor de werknemer om het hem niet tijdig betaalde loon c.a. door het uitvoeringsorgaan betaald te krijgen onder de voorwaarden en met de beperkingen die in die regeling zijn opgenomen. Het is in strijd met deze strekking om van het uitvoeringsorgaan, in geval van betalingsonmacht van een werkgever, betaling te verlangen van achterstallig loon c.a. op betaling waarvan de betrokken werknemer nimmer bij de werkgever heeft aangedrongen toen deze nog tot betaling in staat was (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:1992:AK9567).
4.3.2. Volgens eveneens vaste rechtspraak pleegt een werknemer, gelet op het karakter van de regeling in Hoofdstuk IV van de WW, in welk kader de overneming van de betalingsverplichtingen van de werkgever moeten worden gezien als een uiterste redmiddel, een benadelingshandeling in de zin van artikel 24, vijfde lid, van de WW als deze werknemer niet voldoende tijdig en adequaat jegens zijn werkgever actie heeft ondernomen om deze tot nakoming van zijn betalingsverplichtingen jegens hem te doen overgaan (ECLI:NL:CRVB:2001:AL1245 en ECLI:NL:CRVB:2005:AU0521).
4.4. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken onder verwijzing naar deze vaste rechtspraak geoordeeld dat het Uwv terecht heeft geweigerd om een deel van de betalingsverplichtingen van werkgever over te nemen. Appellanten hebben evenwel de vraag aan de orde gesteld of het Uwv met deze weigering afbreuk doet aan het minimumbeschermingsniveau dat de Insolventierichtlijn aan werknemers biedt bij insolventie van hun werkgever. In het verlengde hiervan ligt de vraag ter tafel hoe deze vaste rechtspraak zich verhoudt tot de Insolventierichtlijn en de in dit verband door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG), thans het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) inmiddels ontwikkelde rechtspraak.
Werkingssfeer Insolventierichtlijn
4.5. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de Insolventierichtlijn van toepassing is op appellanten. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord, voor welk oordeel het volgende van belang is.
4.5.1. De werkingssfeer van de Insolventierichtlijn is geregeld in artikel 1, eerste lid. Niet in geschil is dat ieder van de appellanten met werkgever een arbeidsovereenkomst heeft gesloten en dat zij daaruit voortvloeiende en nog openstaande aanspraken hebben tegenover werkgever. Ook staat tussen partijen vast dat werkgever op 22 oktober 2013 failliet is verklaard. Werkgever verkeerde dan ook in staat van insolventie als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Insolventierichtlijn. Hiermee is voldaan aan de voorwaarden voor toepasselijkheid van de Insolventierichtlijn.
4.5.2. Het Uwv heeft de toepasselijkheid van de Insolventierichtlijn betwist onder verwijzing naar het arrest Gomes Viana Novo (HvJ EU 28 november 2013, C-309/12, ECLI:EU:C:2013:774). Dit arrest handelt evenwel niet over de vraag of de Insolventierichtlijn van toepassing is. Uitgaande van deze toepasselijkheid betreft dit arrest juist de vraag naar de reikwijdte van de op grond van de Insolventierichtlijn aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheid om de hieruit voortvloeiende betalingsverplichtingen te beperken (zie onder 4.6.2).
Recht op overname betalingsverplichtingen op grond van de Insolventierichtlijn
4.6. Op grond van artikel 3 van de Insolventierichtlijn zijn waarborgfondsen in beginsel gehouden om onvervulde loonaanspraken van werknemers, die betrekking hebben op onbetaalde lonen over een periode vóór en/of na een bepaalde datum, te honoreren. Artikel 4 van de Insolventierichtlijn geeft lidstaten de bevoegdheid om deze betalingsverplichting in duur en omvang te beperken. Voor zover hier van belang is met de artikelen 61 en 64 van de WW invulling aan deze gehoudenheid gegeven, waarbij artikel 64 van de WW de inhoud en omvang van het recht op uitkering op grond van hoofdstuk IV van de WW regelt. Ten aanzien van de toepassing van deze artikelen wordt als volgt overwogen.
4.6.1. Werkgever heeft tot en met september 2013 loon betaald aan appellanten. Met deze betalingen heeft hij de nog openstaande loonvorderingen van appellanten tot december 2012 voldaan. Werkgever heeft aldus bij voorrang in de referteperiode gedane loonbetalingen toegerekend aan vóór de referteperiode ontstane en nog onvervulde loonaanspraken. Dit is in lijn met de minimumbescherming die de Insolventierichtlijn biedt (HvJ EG 14 juli 1998,
C-125/97 (Regeling), ECLI:EU:C:1998:358 en ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8597; ECLI:NL:CRVB:2003:AM5406). Zodoende zijn de loonaanspraken van appellanten op werkgever in de tijdvakken, zoals bedoeld in artikel 64 van de WW (referteperioden), onvervuld gebleven. Over de omvang (hoogte en duur) van deze nog openstaande betalingsverplichtingen van werkgever bestaat tussen partijen verder geen verschil van mening.
4.6.2. Het Uwv heeft, wederom onder verwijzing naar het arrest Gomes Viana Novo, aangevoerd dat het causale verband tussen het niet ontvangen van loon door appellanten en de insolventie van werkgever ontbreekt, zodat hij de onvervulde loonaanspraken niet op grond van de Insolventierichtlijn behoefde over te nemen. Het arrest Gomes Viana Novo betrof de vraag of artikel 4 van de Insolventierichtlijn zich verzet tegen een nationale regeling, die geen loonaanspraken waarborgt die meer dan zes maanden voor de indiening van een verzoek tot insolventverklaring van de werkgever opeisbaar zijn geworden (punten 31 tot en met 33). Deze vraag heeft het HvJ EG ontkennend beantwoord. Tegen die achtergrond heeft het HvJ EG in punt 34 overwogen dat een bij de richtlijn ingestelde regeling een band tussen de insolventie en de onvervulde loonaanspraken vereist. Van een situatie zoals in het arrest Gomes Viana Novo is hier evenwel geen sprake. Zoals uit hetgeen is overwogen onder 4.6.1 volgt, betreffen de van appellanten over te nemen loonaanspraken aanspraken die opeisbaar zijn geworden binnen zes maanden vóór de indiening van een verzoek tot insolventverklaring en vallen deze ook binnen de referteperiode bedoeld in artikel 64 van de WW.
Van het ontbreken van een causaal verband tussen de insolventie en de onvervulde loonaanspraken is dan ook geen sprake. Dat werkgever feitelijk loon in genoemde perioden heeft betaald, doet aan het voorgaande niet af. Deze loonbetalingen zijn immers bij voorrang toegerekend aan vóór de referteperiode ontstane en nog onvervulde loonaanspraken.
4.6.3. Het Uwv heeft in de bestreden besluiten dan ook terecht, en in overeenstemming met het bepaalde in de artikelen 3 en 4 van de Insolventierichtlijn, tot uitgangspunt genomen dat appellanten recht hebben op overname van de betalingsverplichtingen van werkgever.
Bevoegdheid om betalingsverplichtingen van waarborgfonds te beperken
4.7. Het is vervolgens de vraag of het Uwv terecht heeft geweigerd (een deel van) de hiervoor genoemde betalingsverplichtingen van werkgever over te nemen, omdat appellanten noch voldoende tijdig, noch voldoende adequaat actie hebben ondernomen bij het aanspreken van werkgever voor betaling van achterstallige loonaanspraken. De vraag rijst of de Insolventierichtlijn hiertoe de bevoegdheid biedt.
4.7.1. Op grond van de Insolventierichtlijn zijn lidstaten slechts bij wijze van uitzondering bevoegd om een betalingsverplichting van een waarborgfonds te beperken. Deze uitzonderingen zijn limitatief opgesomd in de artikelen 4 en 12 van de Insolventierichtlijn. Deze bepalingen dienen strikt te worden uitgelegd en in overeenstemming met het sociale doel van de Insolventierichtlijn, dat erin bestaat een minimum aan bescherming aan alle werknemers te verzekeren (Regeling, punt 20; HvJ EG 11 september 2003, C-201/01 (Walcher), ECLI:EU:C:2003:450, punt 38; HvJ EU 17 november 2011, C-435/10 (Van Ardennen), ECLI:EU:C:2011:751, punten 27, 31 en 34).
4.7.2. De uitvoering van richtlijnen in de rechtsorde van de lidstaten vereist volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU weliswaar niet noodzakelijkerwijs een optreden van de nationale wetgever, maar het nationale recht dient daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren, de uit dit recht voortvloeiende rechtssituatie moet voldoende bepaald en duidelijk zijn en de begunstigden moeten in staat zijn kennis te nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties (HvJ EG
10 mei 2001, C-144/99 (Commissie/Nederland), ECLI:EU:C:2001:257, punt 17). Eveneens op grond van vaste rechtspraak van het HvJ EU moet de strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven (HvJ EG 16 december 1992, gevoegde zaken C-132/91, C-138/91 en C-139/91 (Katsikas e.a.), ECLI:EU:C:1992:517, punt 39).
4.7.3. Bij de beoordeling of binnen het Nederlandse recht op juiste wijze toepassing is gegeven aan de Insolventierichtlijn dient, zoals het Uwv terecht heeft aangevoerd, dus ook acht te worden geslagen op de onder 4.3.1 en 4.3.2 weergegeven rechtspraak. Met het karakteriseren van de regeling in hoofdstuk IV van de WW als een uiterste redmiddel, brengt deze vaste rechtspraak in wezen een beperking aan op de verplichting van het waarborgfonds om betalingsverplichtingen van een werkgever over te nemen zoals voorzien in de Insolventierichtlijn en daarmee een beperking op de door deze richtlijn beoogde minimumbescherming voor werknemers. Nog daargelaten de vraag of de Insolventierichtlijn een dergelijke beperking toelaat (zie hierna), voldoet deze vaste rechtspraak niet aan de eisen die worden gesteld aan maatregelen ter implementatie van een strikt uit te leggen beperking, omdat hiermee niet is voldaan aan de criteria van duidelijkheid en bepaalbaarheid. Onduidelijk is immers wanneer en onder welke omstandigheden een werknemer geacht wordt niet voldoende tijdig en adequaat actie jegens zijn werkgever te hebben ondernomen om deze tot nakoming van zijn betalingsverplichtingen jegens hem te doen overgaan.
4.7.4. In het verlengde van het voorgaande kan het Uwv appellanten niet met een enkel beroep op (vaste rechtspraak van de Raad over) de aard en de strekking van de regeling in hoofdstuk IV van de WW als laatste redmiddel hun recht op een faillissementsuitkering ontzeggen. Hiermee geeft het Uwv een onvoldoende duidelijke en nauwkeurige onderbouwing voor de weigering om genoemde betalingsverplichtingen over te nemen (zie ook CRvB 19 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA4027). Illustratief in dit verband zijn de verschillende invullingen, die het Uwv tijdens deze procedure in het verlengde van deze rechtspraak heeft gegeven aan het criterium “voldoende voortvarend handelen” (zie 1.6 en 3.2.2). Voor burgers zoals appellanten is het zo op voorhand onvoldoende kenbaar en daarmee onvoldoende duidelijk waar zij aan toe zijn. Het primaire standpunt van het Uwv faalt reeds daarom.
4.8.1. In de bestreden besluiten heeft het Uwv de overname van een deel van de betalingsverplichtingen geweigerd, omdat appellanten een benadelingshandeling hebben gepleegd als bedoeld in artikel 24, vijfde lid, van de WW. Deze benadeling bestaat hieruit dat appellanten niet voldoende voortvarend hebben gehandeld nadat werkgever in verzuim was met de loonbetaling (het subsidiaire standpunt, zoals gewijzigd in hoger beroep, zie 3.2.2). De vraag is of de Insolventierichtlijn ruimte biedt om een betalingsverplichting van een waarborgfonds bij wijze van deze maatregel op grond van de in 4.2.5 en 4.2.6 genoemde onderdelen van de artikelen 24 en 27 van de WW te beperken.
4.8.2. In zijn uitspraak van 12 december 2001 (ECLI:NL:CRVB:2001:AD8032) heeft de Raad eerder geoordeeld dat de Insolventierichtlijn er onmiskenbaar niet toe strekt aanspraken te honoreren indien de werknemer van de werkgever betaling had kunnen verkrijgen of op betrekkelijk eenvoudige wijze betaling van een kredietwaardige, voor die betalingen aansprakelijke derde. In het licht van nadien ontwikkelde rechtspraak van het HvJ EU met daarin een nadere uitleg over de toepassing van de Insolventierichtlijn, komt de Raad thans tot een ander oordeel en overweegt hiertoe als volgt.
4.9. Op grond van artikel 12, aanhef en onder a, van de Insolventierichtlijn hebben lidstaten de bevoegdheid om maatregelen te treffen met het oog op het voorkomen van misbruik. Zoals al is overwogen in 4.7.1 dient deze bevoegdheid, als uitzondering op de algemene regel, strikt te worden uitgelegd.
4.9.1. In het arrest Walcher is uiteengezet dat het bij bedoelde misbruiken gaat om onrechtmatige praktijken, die de waarborgfondsen schade berokkenen door een salarisaanspraak te fingeren en die voor deze fondsen aldus onrechtmatig een betalingsverplichting doen ontstaan (punt 39). Uit dit arrest volgt dat, als een werknemer niet kan worden verweten kunstmatig voorwaarden te hebben geschapen om een faillissementsuitkering te krijgen, er geen sprake is van een onrechtmatige praktijk, vereist voor het treffen van een maatregel om misbruik te voorkomen. Het handelen “als een gewone werknemer, die het niet de moeite vindt om te proberen van een werkgever de honorering van een aanspraak te verkrijgen waaraan deze niet lijkt te kunnen voldoen” wordt in dit arrest gekenschetst als onvoldoende om van misbruik te kunnen spreken (punt 44).
4.9.2. Met een enkel niet voortvarend handelen is nog geen sprake van het kunstmatig scheppen van voorwaarden om een faillissementsuitkering te krijgen. Voor niet voortvarend handelen kunnen immers meerdere redenen zijn. Bovendien komt het in beginsel voor rekening en risico van werknemers als zij langere tijd om hen moverende redenen afzien van het in rechte vorderen van loonbetaling.
Op grond van artikel 64 van de WW (en conform het bepaalde in artikel 4 van de Insolventierichtlijn) is de overname van betalingsverplichtingen van een werkgever door het waarborgfonds immers in tijd beperkt en langere perioden van onvervulde loonaanspraken worden daardoor maar ten dele overgenomen.
4.9.3. Van het kunstmatig scheppen van voorwaarden om een faillissementsuitkering te krijgen, is in het geval van appellanten ook anderszins niet gebleken. Eerder blijkt van werknemers, die hebben geprobeerd hun werkgever te steunen bij het moderniseren en rendabel maken van zijn bedrijf om zo ook op langere termijn verzekerd te zijn van arbeid. Deze werknemers hebben tegen die achtergrond genoegen genomen met uitgestelde loonbetalingen en werkgever weliswaar steeds mondeling gesommeerd het achterstallige loon te betalen, maar het kennelijk niet eerder dan in september 2013 opportuun geacht om dit ook in rechte te vorderen.
4.9.4. In het licht van het voorgaande kan het opleggen van een maatregel op grond van de onder 4.2.5 en 4.2.6 genoemde onderdelen van de artikelen 24 en 27 van de WW, (alleen) omdat dat appellanten niet voortvarend hebben gehandeld, niet worden aangemerkt als een maatregel, die is vereist om misbruik te voorkomen. Van een onrechtmatige praktijk, vereist voor het treffen van een dergelijke maatregel, is dan immers geen sprake.
4.9.5. De door het Uwv opgelegde maatregel is niet gericht op het voorkomen van misbruik, maar eerder op het voorkomen dan wel beperken van gebruik van het waarborgfonds. Voor het treffen van een dergelijke maatregel biedt artikel 12 van de Insolventierichtlijn geen ruimte. In een bevoegdheid om loonaanspraken op het waarborgfonds in omvang te beperken, voorziet artikel 4 van de Insolventierichtlijn immers al.
4.9.6. Onder verwijzing naar het arrest Núñez (HvJ EG 21 februari 2008, C- 498/06, ECLI:EU:C:2008:109), heeft het Uwv nog aangevoerd dat de op te leggen maatregel bij het onvoldoende voortvarend handelen gelijk te stellen is aan het uitsluiten van vergoeding door het waarborgfonds van een bij buitengerechtelijke schikkingsprocedure toegekende ontslagvergoeding. Ook als een werknemer niet tijdig actie behoefde te ondernemen richting zijn werkgever, terwijl er al langere tijd geen loon is betaald, kan er immers sprake zijn van misbruik.
4.9.7. In het arrest Núñez ging het om bij buitengerechtelijke schikkingsprocedures toegekende ontslagvergoedingen, die buiten aanwezigheid van een rechter waren vastgesteld en waar het waarborgfonds niet tussen mocht komen. Het was daarom niet mogelijk om de geldigheid en de hoogte van de over te nemen ontslagvergoeding te controleren. Hierover heeft het HvJ EG in Núñez geoordeeld dat een dergelijke objectief gerechtvaardigde uitsluiting van een bij buitengerechtelijke schikkingsprocedure toegekende ontslagvergoeding een maatregel vormt, die nodig is om misbruik te voorkomen (punt 44). Van een dergelijke situatie is in de onderhavige zaken geen sprake. De omvang van de onvervulde loonaanspraken is niet in geschil. Bovendien kunnen beslissingen in het kader van hoofdstuk IV van de WW in volle omvang aan de rechter worden voorgelegd en kan het Uwv in dat verband als volwaardige procespartij optreden, waarbij de omvang van loonaanspraken inhoudelijk kan worden beoordeeld en in voorkomend geval ook kan worden beoordeeld of sprake is van misbruik. Tegen deze achtergrond is voor het treffen van een maatregel als aan de orde in het arrest Núñez geen rechtvaardiging.
Regels voor de goede werking van de waarborgfondsen
4.10. Op grond van artikel 5 van de Insolventierichtlijn ten slotte kunnen lidstaten nadere regels vaststellen voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen. Beoordeeld moet worden of het treffen van een maatregel op grond van artikel 24, vijfde lid, van de WW mogelijk is op grond van dit artikel.
4.10.1. Volgens het Uwv heeft de benadelingshandeling van artikel 24, vijfde lid, van de WW, en de daaruit voortvloeiende verplichting om voortvarend te handelen (zie 4.8.1), de doeltreffende werking en de financiële bescherming van het waarborgfonds als bedoeld in artikel 5 van de Insolventierichtlijn op het oog. De bij schending van deze verplichting op te leggen maatregel is bedoeld om te voorkomen dat, door het handelen dan wel nalaten van de werknemer, een beroep wordt gedaan op de garantieregeling in situaties waarin door het eerder of anders handelen van de werknemer een beroep op het waarborgfonds niet nodig zou zijn geweest. Ter onderbouwing van zijn standpunt, heeft het Uwv verwezen naar de arresten Pflücke (HvJ EG 18 september 2003, C125/01, ECLI:EU:C:2003:477) en Visciano (HvJ EG 16 juli 2009, C69/08, ECLI:EU:C:2009:468).
4.10.2. Allereerst geldt dat met artikel 5 van de Insolventierichtlijn niet wordt beoogd lidstaten een bevoegdheid te geven om betalingsverplichtingen van een waarborgfonds te beperken. Zoals hiervoor is overwogen zijn die bevoegdheden limitatief opgesomd in de artikelen 4 en 12 van de Insolventierichtlijn. Artikel 5 heeft (alleen) het oog op maatregelen ter bevordering van de goede werking van een waarborgfonds.
4.10.3. Zoals blijkt uit de toelichting van het Uwv heeft hij bij het opleggen van een maatregel bij het plegen van een benadelingshandeling niet zozeer de goede werking van het waarborgfonds op het oog, maar met name de financiële bescherming van het waarborgfonds. Deze maatregel heeft in wezen ten doel de betalingsverplichtingen van het waarborgfonds geheel of gedeeltelijk te beperken door werknemers uit te sluiten van de garantieregeling voor zover zij onvervulde loonaanspraken nog op de werkgever hadden kunnen verhalen, voordat hij in staat van insolventie kwam te verkeren. Zoals hiervoor onder 4.7 tot en met 4.9 is overwogen, zijn lidstaten slechts bij wijze van uitzondering bevoegd om een betalingsverplichting van een waarborgfonds te beperken. Zoals al is geoordeeld, geven de artikelen 4 en 12 van de Insolventierichtlijn geen bevoegdheid voor het treffen van deze maatregel (zie 4.9.4 en 4.9.5). Het alsnog toestaan van dezelfde maatregel onder artikel 5 van de Insolventierichtlijn zou afbreuk doen aan het sociale doel van de Insolventierichtlijn, dat erin bestaat een minimum aan bescherming aan werknemers te verzekeren (zie 4.7.1).
4.10.4. De door het Uwv in dit verband aangehaalde arresten Pflücke en Visciano geven geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. In deze arresten (Pflücke, punten 31 tot en met 34 en Visciano, punten 38 en 39) heeft het HvJ EG voorop gesteld dat de artikelen (thans) 4, 5 en 12 van de Insolventierichtlijn geen beperking bevatten in de tijd van de rechten die werknemers aan deze richtlijn kunnen ontlenen en evenmin de mogelijkheid beperken voor de lidstaten om te voorzien in een verval- of verjaringstermijn. Daarom zijn de lidstaten in beginsel vrij om in hun nationale recht bepalingen op te nemen waarin een verval- of verjaringstermijn wordt gesteld voor de indiening van de aanvraag door een werknemer van een insolventievergoeding volgens de in de Insolventierichtlijn opgenomen regels, mits deze bepalingen de algemene beginselen van gemeenschapsrecht eerbiedigen. Deze arresten geven dus geen nadere invulling aan artikel 5 van de Insolventierichtlijn.