ECLI:NL:CRVB:2016:9
15/2819 WWB, 15/2820 WWB
Datum uitspraak: 11 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
16 maart 2015, 14/929 en 14/927 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Namens appellant heeft mr. J. El Haddouchi, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2015. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. A.A. Brouwer.
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 januari 2014 gegrond en vernietigt dit besluit
voor zover de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 4.626,85;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 2.340,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 7 januari 2014;- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.480,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2016.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) R.G. van den Berg
HD
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt sinds 1 maart 2010 bijstand, ten tijde hier van belang op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande.
1.2. Op 31 mei 2013 is in de woning van appellant een professionele hennepkwekerij aangetroffen met 247 hennepplanten van circa negen weken oud. Daarbij zijn tevens een vervuild koolstoffilter en hennepplantresten aangetroffen. In het algemeen wijst dit erop dat in die woning eerder een hennepoogst heeft plaatsgevonden. Bij besluit van 24 september 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 januari 2014 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellant over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 mei 2013 ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand over die periode tot een bedrag van
€ 4.626,85 netto van appellant teruggevorderd. Aan deze besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant een hennepkwekerij heeft opgezet en geëxploiteerd om daaruit inkomsten te verwerven. Appellant heeft daarvan aan het college geen melding gemaakt. Omdat appellant geen deugdelijke administratie heeft bijgehouden over de exacte omvang van de hennepteelt, de oogsten en de daaruit ontvangen inkomsten, kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.3. Bij besluit van 12 november 2013 heeft het college appellant een boete opgelegd van
€ 4.626,85, gelijk aan 100% van het nettobedrag van de verstrekte bijstand over de in 1.2 vermelde periode.
1.4. Bij besluit van 7 januari 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Het hoger beroep van appellant richt zich tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de door het college opgelegde boete.
4.2. Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
4.3. Artikel 18a van de WWB luidde voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...].
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. […]
3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, […] niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het bedrag van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in het
derde lid en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, […] tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een zodanige waarschuwing is gegeven.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”
4.4. De in artikel 18a, negende lid, van de WWB bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit). De artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit luidden ten tijde van het opleggen van de boete aan betrokkenen en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2 Berekening van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.
[...]
Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
Toetsing boetes in het algemeen
4.5. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel dan voorheen, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
6. Gelet op 5.6 dient de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, te worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 2.340,-, aangezien een boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.
7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
4.6. Volgens de in 4.5 bedoelde rechtspraak ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval, waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zou hebben kunnen opleggen.
4.7. Uit de in 4.6 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.8. Bij de beoordeling of de boete, die op basis van de in 4.6 en 4.7 neergelegde uitgangspunten is vastgesteld, voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie is de mate waarin een boete de betrokkene treft van belang. Daarbij kunnen ook de financiële omstandigheden van belang zijn. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel vierde tranche Awb heeft de regering vermeld dat, in lijn met artikel 24 WvSr, ook de draagkracht van de overtreder een rol kan spelen: “In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan mogen uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal het bestuursorgaan zich ervan moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is, zal daarbij van de context afhangen. Het ligt voor de hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol zal spelen dan op veel andere terreinen.” (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 141-142) Gelet hierop treft een met het oog op zijn draagkracht passende bestuurlijke boete de betrokkene dus niet onevenredig in zijn inkomen en vermogen.
4.9. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.
4.10. De bestuurlijke boete is ingevolge artikel 5:40 van de Awb een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Zij kent geen vervangende hechtenis bij niet-betaling. De bestuurlijke boete kan ook niet, anders dan de strafrechtelijke boete of boetebeschikking met toepassing van artikel 24a van het WvSr, met een betaling in termijnen worden opgelegd, om zo rekening te houden met de draagkracht van de beboete. De bestuurlijke boete kan de betrokkene dus uitsluitend treffen met de financiële gevolgen van de betaling van een som geld ineens. Bij een inkomen op bijstandsniveau is slechts een beperkte draagkracht aanwezig. Veelal is in die situaties sprake van geen of slechts een beperkt positief vermogen. Gelet hierop doen de financiële gevolgen van een boete zich in deze gevallen dus voor bij invordering of een eventueel overeengekomen afbetaling.
4.11. Indien de betrokkene bijstand ontvangt, verrekent het college op grond van artikel 60, vierde lid, van de WWB (thans: Participatiewet) de kosten van de bestuurlijke boete met de algemene bijstand. Daarbij wordt, behoudens het geval van recidive, rekening gehouden met de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in de artikelen 475c tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Dit betekent dat de betrokkene dus steeds de beschikking zal houden over een inkomen ter hoogte van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm. Deze beslagvrije voet biedt bescherming, in die zin dat alleen de voor beslag vatbare ruimte van de bijstand wordt aangewend voor de betaling van de boete. Degene die zijn noodzakelijke kosten van het bestaan uit de algemene bijstand dan wel uit een inkomen ter hoogte van de algemene bijstand moet voldoen, heeft dan nog juist voldoende in handen voor de lopende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Zijn inkomen wordt echter teruggebracht tot een absoluut minimum.
4.12. Gelet op 4.10 moet in het oog worden gehouden of de boete, gelet op de financiële omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, waaronder begrepen het aanwezige vermogen, binnen een redelijke termijn door invordering of afbetaling kan worden voldaan. Daarbij ligt het in de rede een begrenzing in tijd in acht te nemen met het oog op de evenredigheid van de boete, met dien verstande dat dit dan leidt tot matiging van het vastgestelde boetebedrag, om te voorkomen dat een bestuurlijke boete in gevallen als deze leidt tot een sanctie die betrokkenen zeer langdurig houdt op een inkomen op het absolute minimum. De Raad ziet aanleiding, mede gelet op wat in artikel 24a van WvSr is bepaald omtrent betalingen van boeten in termijnen en het daarbij in aanmerking te nemen maximale tijdvak, deze grens in algemene zin te leggen bij twee jaar.
Daarnaast acht de Raad het aangewezen bij de duur van de concrete periode, waarin de betrokkene met 90% van de toepasselijke bijstandsnorm in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten moet voorzien, tevens de mate van verwijtbaarheid, zoals hiervoor besproken in 4.5 en 4.6, te betrekken. Zou dit achterwege blijven dan zou immers het effect van de eerder vastgestelde mate van verwijtbaarheid geheel of ten dele verloren kunnen gaan en dus afbreuk kunnen doen aan de evenredigheid van de bestraffende sanctie.
4.13. Met inachtneming van wat in 4.8 tot en met 4.12 is overwogen, en omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing, neemt de Raad - voor de berekening van de op te leggen boete - tot uitgangspunt dat deze bij opzet zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene bij een fictieve draagkracht gelijk aan de voor beslag vatbare ruimte berekend op basis van de beslagvrije voet als bedoeld in Rv de hem opgelegde boete binnen 24 maanden kan voldoen, hij deze boete bij grove schuld binnen 18 maanden kan voldoen, bij normale verwijtbaarheid binnen 12 maanden en bij verminderde verwijtbaarheid binnen 6 maanden. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat het volledige bedrag van het inkomen boven de beslagvrije voet
- ongeacht of die ruimte de facto op andere wijze is beperkt of ingenomen - volledig beschikbaar is of wordt aangewend voor het betalen van de boete. Hetzelfde geldt voor eventueel aanwezig vermogen, met inbegrip van het vermogen beneden de vrijlatingsgrens.
De aan appellant opgelegde boete
• Mate van verwijtbaarheid
5.1. Niet in geschil is dat het opzetten en exploiteren van een hennepkwekerij behoort tot de feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB en dat appellant van de hennepkwekerij in zijn woning geen melding aan het college heeft gemaakt. Niet betwist is dat appellant hiervan ook subjectief een verwijt valt te maken. Gelet hierop was het college in beginsel verplicht een boete op te leggen.
5.2. Appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte heeft nagelaten een waarschuwing te geven als bedoeld in artikel 18a, vierde lid, van de WWB. Verder heeft appellant aangevoerd dat er dringende redenen zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. In dat verband heeft appellant aangevoerd dat hij door zijn schulden en de druk om deze schulden terug te moeten betalen tot de wanhoopsdaad van het telen van hennep is gekomen.
5.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden. Daarom is de boete vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag van € 4.626,85. Het standpunt van het college dat sprake is van het met opzet niet nakomen van de wettelijke inlichtingenverplichting wordt onderschreven. Daarbij is van belang dat appellant over het door hem opzetten en exploiteren van een hennepkwekerij ter zitting van de rechtbank het volgende heeft verklaard: “Ik zei tegen de politie dat ik dit had gedaan omdat ik schulden had. Ook gaf verweerder aan dat ik het niet gemeld had. Dat kon ik niet, want het is zwart werken.” Aangezien appellant op de hoogte was van de op hem rustende inlichtingenverplichting, hij in strijd daarmee het opzetten en exploiteren van de hennepkwekerij niet heeft gemeld en uit de hiervoor geciteerde verklaring blijkt dat hij deze gegevens bewust niet heeft verstrekt, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat hier sprake was van het willens en wetens schenden van de inlichtingenverplichting en daarmee van opzet. De boete bedraagt in die situatie in beginsel 100% van het benadelingsbedrag.
5.4. Met wat in 5.3 is overwogen, is gegeven dat het beroep van appellant op verminderde verwijtbaarheid geen doel treft. De stelling dat appellant tot de wanhoopsdaad van het telen van hennep is gekomen, omdat hij schulden heeft en onder druk is gezet om deze schulden te betalen, kan hem dus niet baten. Ook is in deze door appellant gestelde omstandigheid geen dringende reden gelegen op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. In wat onder 5.3 is overwogen ligt tevens besloten dat het college terecht heeft afgezien van het (enkel) geven van een waarschuwing.
• Financiële omstandigheden
5.5. Appellant heeft aangevoerd dat de boete moet worden gematigd, omdat hij forse schulden bij verschillende schuldeisers heeft van in totaal ruim € 70.000,-, dat hij slechts leefgeld ontvangt en dat hij de zorg heeft voor zijn beide kinderen. Hij heeft daarbij verwezen naar de door hem in bezwaar overgelegde bewijsstukken. Ter zitting van de Raad heeft de vertegenwoordiger van het college verklaard dat appellant een bijstandsuitkering ontvangt en dat daarop maandelijks 10% wordt ingehouden ter aflossing van het boetebedrag.
5.6. Gelet op wat in 4.11 tot en met 4.13 is overwogen, bestaat in de hier aangevoerde financiële omstandigheden aanleiding de boete te matigen. Nu sprake is van opzet, moet bij het vaststellen van de hoogte van de boete in acht worden genomen dat appellant deze in
24 maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen. In de situatie van appellant als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 2.340,- te weten 24 maal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 972,70), naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Hiermee is voldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van appellant. Voor verdergaande matiging op grond van de gestelde, maar verder niet onderbouwde schuldenlast bestaat geen grond.