Rechtspraak Gerechtshof Den Haag 06-11-2013

ECLI:NL:GHDHA:2013:4127

Bestuursrecht

GERECHTSHOF DEN HAAG

Team Belastingrecht

Meervoudige kamer

Nummer BK-12/00734

Uitspraak d.d. 6 november 2013

in het geding tussen:

[X], wonende te [Z], hierna: belanghebbende,

de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam, hierna: de Heffingsambtenaar,

op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage (thans: rechtbank Den Haag; hierna: de Rechtbank) van 22 augustus 2012, nummer AWB 11/9346, betreffende na te melden aanslag.

Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg

1.1. Bij op 26 september 2011 gedagtekende schriftelijke kennisgeving is van belanghebbende een bedrag aan rechten geheven van € 43,85 ter zake van de aanvraag tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart (hierna ook: de aanslag). Met dagtekening 26 september 2011 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de aanslag.

1.2. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de aanslag gehandhaafd.

1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de Rechtbank ingesteld. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 41. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

Loop van het geding in hoger beroep

2.1. Belanghebbende is van de uitspraak van de Rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Ter zake van dit hoger beroep heeft de griffier van het Hof van belanghebbende een griffierecht geheven van 115. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.

2.2. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 25 september 2013 te Den Haag. Aldaar zijn partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Vaststaande feiten

3. Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is in hoger beroep, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door één van hen gesteld en door de wederpartij niet (voldoende) weersproken, het volgende komen vast te staan.

3.1. Belanghebbende heeft op 19 september 2011 telefonisch contact gehad met een medewerker van de gemeente Amsterdam (hierna: de Gemeente), Stadsdeel Centrum (hierna: het Stadsdeel). Dat contact hield in het maken van een afspraak strekkende tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart (hierna: de Identiteitskaart), welke afspraak zou plaatsvinden op 26 september 2011. Deze afspraak is belanghebbende per e-mail bevestigd. Die e-mail behelst onder meer het volgende:

“Afspraak: Nederlandse Identiteitskaart

Datum: maandag 26 sep 2011

Tijdstip: 13:30

Tarief per persoon: (…) 43,85 Euro (leges 2011).

Locatie: Stadsdeel Centrum

Adres: Amstel 1

Plaats: Amsterdam

U moet het volgende meenemen

Een recente kleurenpasfoto die niet eerder gebruikt is. De pasfoto moet aan bepaalde eisen voldoen. (…)

Al uw Nederlandse en buitenlandse reisdocumenten. (…)

(…)

- U moet persoonlijk bij de aanvraag aanwezig zijn (…)”

3.2. Belanghebbende is, overeenkomstig het zojuist genoemde, op 26 september 2011 ten kantore van het Stadsdeel, locatie Amstel 1, verschenen. Bij die gelegenheid heeft belanghebbende zijn Nederlandse paspoort ter inzage overgelegd en overigens de handelingen verricht strekkende tot verkrijging van de identiteitskaart. Terzelfder gelegenheid is van belanghebbende het onder 1.1 genoemde bedrag aan rechten geheven.

3.3. Belanghebbende is werkzaam als raadsheer in het Gerechtshof te Amsterdam.

Omschrijving geschil in hoger beroep en standpunten van partijen

4.1. In geschil is of de aanslag moet worden vernietigd.

4.2. Voor de standpunten van partijen en de gronden waarop zij deze doen steunen, verwijst het Hof naar de gedingstukken.

Conclusies van partijen

5.1. Het hoger beroep van belanghebbende strekt tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, de uitspraak op bezwaar, alsmede de aanslag.

5.2. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

Oordeel van de Rechtbank

6. De Rechtbank heeft in haar uitspraak het volgende overwogen, waarbij de rechtbank de Heffingsambtenaar als verweerder heeft aangeduid en belanghebbende als eiser:

11. Artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: Eerste Protocol EVRM) luidt:

“Bescherming van eigendom

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

12. Artikel 4 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (Wet algemene bepalingen) luidt:

“De wet verbindt alleen voor het toekomende en heeft geene terugwerkende kracht.”

13. Artikel 229 van de Gemeentewet (zowel in de thans als in de ten tijde van de oplegging van het gevorderde bedrag geldende tekst) luidt, voor zover hier van belang:

“1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:

a. (…)

b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

c. (…)

3. Voor de toepassing van deze paragraaf en de eerste en vierde paragraaf van dit hoofdstuk worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen.”

14. In zijn arrest van 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN: BQ4105, geeft de Hoge Raad een ontkennend antwoord op de vraag of op de voet van de onder 13. aangehaalde wetsbepaling leges kunnen worden geheven ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart en overweegt daartoe, voor zover hier van belang:

“Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. Daarvan uitgaande brengt [kan] onder de werking van de WUID niet (…) worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.”

15. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft naar aanleiding van het onder 14. genoemde arrest op 22 september 2011 een wetsvoorstel tot regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart bij de Tweede Kamer ingediend. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 011, nr. 3) merkt hij onder meer op:

“Dit wetsvoorstel heeft tot doel om met spoed een reparatie aan te brengen in de wettelijke grondslag voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…) Als gevolg van het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011 (…) is heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet echter niet meer toegestaan.

(…)

Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de (…) kosten [die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten] (…). Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.

(…)

[Artikel 1] bepaalt dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, rechten kunnen worden geheven. Deze mogelijkheid geldt zowel voor aanvragers die als ingezetene in de GBA van de desbetreffende gemeente zijn ingeschreven als voor personen die niet als ingezetene in de GBA zijn ingeschreven en een aanvraag doen voor een Nederlandse identiteitskaart bij de burgemeester van een daartoe in artikel 7 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 aangewezen gemeente.

Teneinde zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande procedures schrijft het artikel voor dat de rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen, waarop de bepalingen in Hoofdstuk XV, paragrafen 1 en 4, van de Gemeentewet van toepassing zijn. Dit betekent onder meer dat de tarieven van de te heffen rechten, evenals thans, bij gemeentelijke verordening worden vastgesteld.

De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

(…)

Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Het eerste lid [van artikel 2] voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt.

Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk om – op enig moment – de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden.

(…)

Het derde lid [van artikel 2] biedt duidelijkheid inzake de aanvragen voor een identiteitskaart die zijn ingediend na het arrest van de Hoge Raad. Aanvragen ingediend vanaf de datum van het arrest en tot de dag dat deze wet terugwerkt, worden afgewikkeld zonder dat daar rechten voor worden geheven.

Voor burgers die een aanvraag voor een identiteitskaart hebben ingediend betekent dit het volgende.

Aanvragers, die hun aanvraag hebben ingediend in de periode van 9 september jl. tot en met de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, hoeven niet te betalen voor hun identiteitskaart. Hetzelfde geldt voor alle aanvragers die vóór 9 september tijdig een bezwaarschrift hebben ingediend, waarvan de behandeling is aangehouden tot na die datum. Aanvragers die voor 9 september de gemeentelijke rechten in verband met de aanvraag van een NIK hebben voldaan, geen bezwaarschrift hebben ingediend en voor wie ook de mogelijkheid tot het maken van bezwaar meer open staat, hebben geen recht op restitutie van reeds betaalde rechten.

(…)

[Artikel 3] bepaalt dat deze wet in werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en terugwerkt tot en met de dag na de indiening van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds.”

16. Het wetsvoorstel heeft geleid tot de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (hierna: de Wet). De Wet, die in het Staatsblad 2011, nr. 440, uitgegeven op 14 oktober 2011, is geplaatst, luidt, voor zover hier van belang:

“Artikel 1

Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2

1. Een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, berust vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt op artikel 1.

2. Artikel 7, tweede lid van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, hebben mede betrekking op rechten als bedoeld in artikel 1.

3. In verband met het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart worden geen rechten geheven indien de aanvraag is ingediend in de periode vanaf 9 september 2011 tot de dag tot welke deze wet terugwerkt.

Artikel 3

Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.”

17. Artikel 3, lid 1, van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam luidt:

“De leges worden geheven volgens de maatstaven en de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tabel vermeld in de kolom van jaartal 2011.”

18. Artikel 5, lid 1, van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam luidt:

“De leges worden geheven van de aanvrager van de dienst dan wel van degene ten behoeve van wie een in deze verordening omschreven dienst wordt verricht of aan wie een in deze verordening genoemd stuk wordt afgegeven.”

19. Onderdeel 1.4 van de bij de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam behorende tarieventabel luidt, voor zover hier van belang:

“tarief 2011 bedrag in €

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag (…)

1.4.1. tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart

voor personen met een leeftijd van 14 jaar of ouder (…) 43,85”

20. Artikel 26 van de Verordening op de stadsdelen (van de gemeente Amsterdam) luidt, voor zover hier van belang:

“1. De gemeenteraad draagt al zijn taken en bevoegdheden over aan de deelraden behoudens die bevoegdheden die krachtens artikel 156 van de Gemeentewet niet aan een stadsdeel kunnen worden overgedragen.

2. Het college draagt al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.

3. De burgemeester draagt al zijn bevoegdheden over aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van de stadsdelen, behoudens die bevoegdheden die krachtens artikel 178 van de Gemeentewet niet kunnen worden overgedragen.

(…)

5. Van overdracht van taken en bevoegdheden als bedoeld in het eerste tot en met derde lid zijn uitgesloten de taken en bevoegdheden die vermeld zijn op de bij deze verordening behorende bijlage lijst A.

(…)”

21. Onderdeel XI Persoonsgegevens, onder sub 12, van bijlage A behorende bij de Verordening op de stadsdelen vermeldt het volgende:

“12. Uitvoering van de Paspoortwet, het Besluit paspoortgelden en de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001.”

22. Onderdeel II Financiën en belastingen, onder sub 1, van bijlage A behorende bij de Verordening op de stadsdelen vermeldt:

“1. Vaststelling en uitvoering van de gemeentelijke belastingen, met uitzondering van de precariobelasting ingevolge artikel 228 van de Gemeentewet en de afvalstoffenbelasting ingevolge de Wet Milieubeheer. Onder gemeentelijke belasting wordt ook verstaan de gemeentelijke retributies met betrekking tot niet overgedragen bevoegdheden.”

23. In het Benoemings- en Aanwijzingsbesluit 2011 wijst het College van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan als gemeenteambtenaren, bedoeld in artikel 231, lid 2, aanhef en onderdelen b en c, van de Gemeentewet:

“de directeur, de unitmanager Burgerzaken, de unitmanager Facilitair en Taxiontheffing en de unitmanager Financieel Economische Zaken, van de Dienst Persoons- en Geo-informatie en de stadsdeelsecretarissen en hoofden van de afdeling burgerzaken van alle stadsdelen voor de heffing en invordering van de leges vermeld onder nrs. 0.1.1. tot en met 0.1.6., 0.2.1., 0.2.2. en 1 en van de Tabel 2011, behorende bij de Legesverordening 2011;”

24. Het Mandaatsbesluit van 6 juni 2012 van de stadsdeelsecretaris van het Stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam luidt, voor zover hier van belang:

“De stadsdeelsecretaris van het stadsdeel Centrum, gemeente Amsterdam, (hierna: de heffingsambtenaar) besluit dat:

aan de Manager Adviesbureau Burgerzaken, [A], mandaat, volmacht en machtiging wordt verleend tot het, namens en onder verantwoordelijkheid van de heffingsambtenaar van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam doen van uitspraken op bezwaar en het ondertekenen van die uitspraken met betrekking tot bezwaren die zien op de heffing van rechten (leges) ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart in het stadsdeel Centrum zoals vermeld onder 1.4 van de tabel 2011, behorende bij de Legesverordening van de Gemeente Amsterdam, alsmede om namens de heffingsambtenaar in en buiten rechte te vertegenwoordigen in beroepszaken in het kader van voornoemde heffing van rechten.

De heffingsambtenaar bekrachtigt hierbij voorts alle reeds door de Manager Adviesbureau Burgerzaken gedane uitspraken op bezwaar ter zake van bezwaren tegen de heffing van rechten (leges) ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart in de gemeente Amsterdam.

Dit besluit treedt onmiddellijk in werking en werkt terug tot 1 november 2011.”

25. Artikel 2, lid 2, van de Paspoortwet luidt als volgt:

“Reisdocument van het Europese deel van Nederland is de Nederlandse identiteitskaart, geldig voor de landen die partij zijn bij de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lid-Staten van de Raad van Europa (Trb. 1960, 103). Onze Minister kan de territoriale geldigheid van de Nederlandse identiteitskaart uitbreiden.”

26. Artikel 28, lid 3, van de Paspoortwet luidt als volgt:

“De aanvrager dient persoonlijk voor de bovenbedoelde autoriteit te verschijnen, tenzij zulks om zwaarwegende redenen niet van hem kan worden gevergd en de betreffende autoriteit van oordeel is dat op andere wijze voldoende zekerheid kan worden verkregen over de identiteit, de nationaliteit en de verblijfstitel van de aanvrager.”

Met betrekking tot de eerste, onder 7. genoemde vraag

27. De rechtbank zal allereerst de door eiser in dit verband opgeworpen vraag beantwoorden of de in artikel 3 van de Wet aan de Wet toegekende terugwerkende kracht tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, onverbindend is omdat zij in strijd is met artikel 1 van het Eerste protocol, artikel 4 van de Wet algemene bepalingen, de Aanwijzingen voor de Regelgeving, de Notitie terugwerkende kracht in fiscale wetgeving en de uitgangspunten van de Raad van State. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.

28. De rechtbank stelt voorop dat zij ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd is de grondwettigheid van de Wet te beoordelen. Omdat in het meerdere het mindere besloten ligt, brengt het verbod van toetsing van de Wet aan de Grondwet mee dat de rechtbank de Wet evenmin mag toetsen aan artikel 4 van de Wet algemene bepalingen, laat staan aan door de Minister-President of de Staatssecretaris van Financiën geformuleerde algemene regels (de Aanwijzingen voor de Regelgeving, onderscheidenlijk de Notitie terugwerkende kracht in fiscale wetgeving) of aan de uitgangspunten van de Raad van State.

29. De rechtbank is wel bevoegd de Wet te toetsen aan, voor zover hier van belang, eenieder bindende verdragsbepalingen, in het bijzonder artikel 1 van het Eerste protocol. Bij deze toetsing dient de rechtbank, naar vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de Hoge Raad, een grote mate van terughoudendheid te betrachten. Uitgangspunt is dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, in die zin dat diens oordeel moet worden geëerbiedigd tenzij dat van redelijke grond ontbloot is. Verder dient in dit verband te worden opgemerkt dat terugwerkende kracht van fiscale wetgeving ten nadele van de belastingplichtige op zichzelf geen inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol. Van een inbreuk op deze bepaling is eerst sprake indien de wetgevende maatregel die in terugwerkende kracht voorziet, geen redelijke balans ('fair balance') teweegbrengt tussen de betrokken belangen, waaronder het belang van de belastingplichtige dat diens gerechtvaardigde verwachtingen worden gerespecteerd. Deze balans ontbreekt indien de desbetreffende maatregel in de omstandigheden van het concrete geval voor de belastingplichtige leidt tot een individuele en buitensporige last ('individual and excessive burden'). Daartoe dient te worden beoordeeld wat de gevolgen zijn van die terugwerkende kracht op de positie van de belanghebbende. Bij het oordeel of sprake is van een 'fair balance' speelt verder een rol om welke redenen de wetswijziging met terugwerkende kracht is ingevoerd (vergelijk Hoge Raad 2 oktober 2009, nr. 07/10481, LJN:BI1892 en EHRM 10 juni 2003, nr. 27793/95, zaak M.A. en anderen tegen Finland, V-N 2003/52.2).

30. De Wet beoogt aan heffing te onderwerpen de handelingen die met het aanvragen van een identiteitskaart samenhangen. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel volgt dat het invoeren van de wetswijziging met terugwerkende kracht niet alleen om financiële redenen is doorgevoerd. Gelet hierop en op het feit dat de individuele last van de aanvrager ten bedrage van € 43,85 niet als buitensporige kan worden aangemerkt, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onredelijke balans tussen de betrokken belangen. Namelijk het belang van de wetgever bij de terugwerkende kracht voor de heffing van de leges tegenover het belang van de burger bij een gratis identiteitskaart. De rechtbank is van oordeel dat de terugwerkende kracht van de Wet tot en met 22 september 2011 geen inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM. Het andersluidende betoog van eiser faalt derhalve.

31. Vervolgens komt de rechtbank toe aan de vraag van eiser of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld, vanaf 22 september 2011 wat betreft de voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart geheven rechten, berust op artikel 1 van de Wet.

32. In dit verband is van belang welke verordening de “gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart” in de zin van artikel 2, lid 1, van de Wet is. De aanvankelijke opvatting van partijen dat verweerder het gevorderde bedrag heeft vastgesteld op grondslag van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011, meer in het bijzonder op onderdeel 2.2.2.1 van de bij de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011 behorende tarieventabel, kan niet als juist worden aanvaard. Gelet op de onder 20, 21 en 22 weergeven bepalingen heeft de raad van de gemeente Amsterdam zijn bevoegdheid tot invoering, wijziging of afschaffing van (ondermeer) rechten ter zake van (het in behandeling nemen van) een aanvraag van een identiteitskaart niet overdragen aan de stadsdeelraden. Derhalve kan verweerder het gevorderde bedrag slechts hebben geheven op grond van het bepaalde in de Legesverordening 2011 en de daarbij behorende tarieventabel, meer in het bijzonder op grond van onderdeel 1.4. van de tarieventabel (zie onder 19.). De vermelding van de door de gemeenteraad van Amsterdam vastgestelde tarieven, waaronder het tarief ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart, in de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011 heeft, naar verweerder stelt en de rechtbank aannemelijk acht, tot doel burgers en bedrijven in het stadsdeel Centrum een volledig overzicht van alle in 2011 geldende legestarieven te geven.

33. De rechtbank kan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet slechts zeer terughoudend toetsen. Hetgeen daarover onder 29. is overwogen geldt onverkort voor de beantwoording van de onder 31. vermelde vraag. Naar het oordeel van de rechtbank valt de keuze van de wetgever om het op basis van een legesverordening ter zake van (de aanvraag van) een identiteitskaart gevorderde bedrag vanaf 22 september 2011 te doen berusten op artikel 1 van de Wet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot. Ook overigens ziet de rechtbank geen voldoende zwaarwegende redenen om aan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet voorbij te gaan. Uit de duidelijke tekst van artikel 2 van de Wet, als ook de daarbij gegeven toelichting als opgenomen in de Memorie van Toelichting, blijkt naar het oordeel van de rechtbank de nadrukkelijke bedoeling van de wetgever om het heffen van rechten voor de afgifte van een identiteitskaart te baseren op de nieuwe Wet. Van onverbindendheid van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam is geen sprake. De grondslag voor de heffing volgt rechtstreeks uit de Wet. Eisers standpunt faalt in zoverre. Ook voor het overige faalt het. Voorzover eiser met zijn stelling dat (vooraf) heffing op 26 september 2011 niet mogelijk was, bedoelt te stellen dat verweerder de leges niet van hem terstond kon invorderen voordat hem een identiteitskaart overhandigd werd, merkt de rechtbank op dat zij niet bevoegd is om een oordeel te geven over de door verweerder gehanteerde wijze van invordering van het verschuldigde bedrag.

34. Het vorenstaand overwogene leidt tot de conclusie dat de door eiser met betrekking tot de eerste, onder 7. genoemde vraag aangevoerde beroepsgronden falen. Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen redenen om de wettelijke bepalingen, op grond waarvan het gevorderde bedrag is geheven, onverbindend te oordelen.

Met betrekking tot de tweede, onder 7. genoemde vraag

35. Op de schriftelijke kennisgeving van het gevorderde bedrag is vermeld “Stadsdeel Centrum”. De burgemeester van Amsterdam heeft met betrekking tot de uitvoering en de overige taken en bevoegdheden die bij of krachtens de Paspoortwet aan hem zijn opgedragen, zoals de afgifte van een identiteitskaart, mandaat en machtiging verleend aan de voorzitters van de stadsdeelraden en hun plaatsvervangers. Dit volgt uit het Mandaatbesluit Burgerzaken van de burgemeester van Amsterdam van 10 mei 2005. Verweerder trekt hieruit, naar het oordeel van de rechtbank, terecht de conclusie dat burgers zich tot de verschillende stadsdeelkantoren van de gemeente Amsterdam kunnen wenden om een identiteitskaart aan te vragen. Zo laat zich ook de eerder genoemde vermelding op de schriftelijke kennisgeving verstaan. Ingevolge het Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 (zie onder 23) zijn onder meer de stadsdeelsecretarissen aangewezen als heffingsambtenaren. De uitspraak op bezwaar van 11 november 2011 is namens de heffingsambtenaar gedaan door de manager adviesbureau burgerzaken, [A].

36. Eiser bestrijdt dat [A] krachtens het voornoemde Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 en het onder 24. aangehaalde (mandaat)besluit van 6 juni 2012 bevoegd was uitspraak op bezwaar te doen.

37. Naar het oordeel van de rechtbank kan de stadsdeelsecretaris, in deze [B], nu zij op grond van het Benoemings- en Aanwijzigingsbesluit 2011 bevoegd was tot het opleggen van de legesheffing, haar heffingsbevoegdheid mandateren. Uit het voornoemde (mandaat)besluit begrijpt de rechtbank dat de stadsdeelsecretaris de bedoeling had [A] volmacht te verlenen om op bezwaren te beslissen namens de in deze bevoegde heffingsambtenaar. Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat ook een mondelinge machtiging aan [A] was verleend. Zo het (mandaat)besluit van 6 juni 2012 anders geïnterpreteerd zou moeten worden, overweegt de rechtbank, dat gelet op de arresten van de Hoge Raad van 16 maart 2012, nr. 10/03753, LJN: BV8937 en nr. 10/03754, LJN: BV8940, een onbevoegd genomen uitspraak op bezwaar door bekrachtiging van dat besluit door de stadsdeelsecretaris, kan worden geheeld, zodat niet opnieuw uitspraak op bezwaar behoeft te worden gedaan. Eiser is hierdoor immers niet benadeeld. Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de schriftelijke kennisgeving is afgegeven door het stadsdeel Centrum, evenals het feit dat [A] de uitspraak op bezwaar heeft gedaan niet afdoet aan de rechtsgeldigheid van de van eiser ter zake van de afgifte van een identiteitskaart gevorderde rechten, noch aan de rechtsgeldigheid van de uitspraak op bezwaar. Verder is de rechtbank van oordeel dat de gemeente Amsterdam bevoegd is in de onderhavige procedure als procespartij op te treden, hetgeen mee brengt dat de rechtbank acht slaat op de door haar ingebrachte stukken van het geding. De andersluidende standpunten van eiser met betrekking tot de bevoegdheid, falen daarom.

Met betrekking tot de derde, onder 7. genoemde vraag

38. Ingevolge het bepaalde in de artikelen 2 en 28 van de Paspoortwet is de rechtbank van oordeel dat de op 19 september 2011 door eiser gemaakte telefonische afspraak, om op 26 september 2011 de formaliteiten voor het aanvragen van een identiteitskaart bij het stadsdeel Centrum persoonlijk te komen verrichten, niet als de aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart kan worden aangemerkt. Het maken van de afspraak kan niet anders dan als een voorbereidende handeling ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart worden aangemerkt. Nu eiser op 26 september 2001 persoonlijk op het stadsdeelkantoor is verschenen, heeft eiser niet eerder dan op voornoemde datum van 26 september 2001 zijn aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart ingediend. Eisers standpunt, dat hij zijn aanvraag al op 19 september 2011 heeft ingediend, tot welke datum de Wet niet terugwerkt zodat de leges van hem ten onrechte zijn geheven, faalt dan ook.

Met betrekking tot de vierde, onder 7. genoemde vraag

39. Eiser stelt dat hij op grond van een uitlating van het stadsdeel Centrum erop mocht vertrouwen dat hij een gratis identiteitskaart kon verkrijgen. Op het moment van indiening van de aanvraag, te weten op 26 september 2011, was de wetgevende maatregel, die de nieuwe grondslag voor de heffing vormde, evenwel voorzienbaar. Al op 9 september 2011, de dag waarop de Hoge Raad zijn arrest wees dat heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van de Gemeentewet niet is toegestaan, had de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks¬relaties laten weten dat hij zich beraadde over eventueel te nemen vervolgstappen naar aanleiding van het arrest, mogelijk in relatie tot het aanpassen van wet- en regelgeving. Ook uit het persbericht van voornoemde minister van 21 september 2011 volgde dat met ingang van 22 september 2011 van burgers (weer) rechten geheven zouden worden bij de aanvraag van een (Nederlandse) identiteitskaart. De gemeente Amsterdam heeft op haar website bericht dat met ingang van 22 september 2011 weer betaald moest voor een identiteitskaart en voorts heeft verweerder aangevoerd dat op diezelfde datum op de website van het stadsdeel een externe link is geplaatst naar dit bericht. Uit al deze aankondigingen was de heffing van de rechten voor eiser als zodanig voorzienbaar. Indien aan eiser de mededeling is gedaan dat hij een gratis identiteitskaart kon verkrijgen, is deze mededeling achterhaald door de latere mededelingen zowel door de minister als door de gemeente zelf. Uit alle publicaties had eiser moeten afleiden dat een eerdere uitlating van het Stadsdeel Centrum op de website niet meer geldig zou zijn. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt daarom tot slot eveneens.

Proceskosten

40. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling en evenmin voor een schadevergoeding nu het beroep ongegrond is.

Beoordeling van het hoger beroep

Ten aanzien van de toepasselijke gemeentelijke regelgeving

7.1. Partijen verschillen van mening over de grondslag in de gemeentelijke regelgeving waarop de aanslag is gebaseerd. Belanghebbende betoogt dat die grondslag is een verordening van het Stadsdeel; de Heffingsambtenaar betoogt dat die grondslag is de Legesverorde-

ning 2011 van de Gemeente. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt.

7.2. De Legesverordening 2011 van de Gemeente behelst onder meer het volgende:

“Artikel 1 Belastbaar feit

Onder de naam leges worden rechten geheven voor diensten die door of vanwege de gemeente worden verleend en die worden vermeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

(…)

Artikel 3 Tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tabel vermeld in de kolom van jaartal 2011.

(…)

Artikel 5 Belastingplicht

1. De leges worden geheven van de aanvrager van de dienst dan wel van degene ten behoeve van wie een in deze verordening omschreven dienst wordt verricht of aan wie een in deze verordening genoemd stuk wordt afgegeven.

(…)”

7.3. In onderdeel 1.4, aanhef en onderdeel 1.4.1, van de bij de Legesverordening 2011 van de Gemeente behorende tarieventabel is bepaald dat het tarief voor het jaar 2011 voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart voor personen met een leeftijd van 14 jaar of ouder € 43,85 bedraagt.

7.4. De Legesverordening 2011 van het Stadsdeel behelst onder meer het volgende:

“Artikel 1 Aard van de heffing en belastbaar feit

Onder de naam leges worden rechten geheven voor diensten die door of vanwege de gemeente worden verleend en die worden vermeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 2 Belastingplicht

1. De leges worden geheven van de aanvrager van de dienst dan wel van degene ten behoeve van wie de dienst wordt verleend.

(…)

Artikel 4 Tarieven

1. De leges worden geheven volgens de maatstaven en de tarieven die zijn opgenomen in de bij deze verordening behorende tabel.

(…)”

7.5. In onderdeel 2.2.2, aanhef en onderdeel 2.2.2.1, van de bij de Legesverordening 2011 behorende tarieventabel van het Stadsdeel is vermeld dat het tarief voor het jaar 2011 voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart voor personen met een leeftijd van 14 jaar of ouder € 43,85 bedraagt.

7.6. In de Verordening op de stadsdelen van de Gemeente is – voor zover te dezen van belang – het volgende bepaald:

“Artikel 26

1. De gemeenteraad draagt al zijn taken en bevoegdheden over aan de deelraden behoudens die bevoegdheden die krachtens artikel 156 van de Gemeentewet niet aan een stadsdeel kunnen worden overgedragen.

2. Het college draagt al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.

(…)

(…)”

7.7. In lijst A bij de zojuist genoemde verordening is onder meer het volgende bepaald:

“(…)

II Financiën en belastingen

1. Vaststelling en uitvoering van de gemeentelijke belastingen, met uitzondering van de precariobelasting ingevolge artikel 228 van de Gemeentewet en de afvalstoffenbelasting ingevolge de Wet milieubeheer. Onder gemeentelijke belasting wordt ook verstaan de gemeentelijke retributies met betrekking tot niet overgedragen bevoegdheden.

(…)

XI Persoonsgegevens

(…)

12. Uitvoering van de Paspoortwet, het Besluit paspoortgelden en de Paspoortuitvoeringsregeling 2002.

(…)”

7.8. Gezien het bepaalde in en bij de Verordening op de stadsdelen van de Gemeente, zoals weergegeven in onderdelen 7.6 en 7.7, is de bevoegdheid tot het vaststellen en uitvoeren van de heffing van gemeentelijke belastingen ter zake van de uitvoering van (onder meer) de Paspoortwet van overdracht aan organen van de stadsdelen uitgesloten. De bevoegdheid tot het vaststellen van zodanige belastingen omvat, anders dan belanghebbende betoogt, de bevoegdheid om die heffing bij verordening te regelen. Aangezien de uitvoering van de Paspoortwet mede de behandeling van aanvragen in de zin van artikel 1, onderdeel a, van die wet betreft, waaronder aanvragen tot verstrekking van een Nederlandse identiteitskaart, kan de onderwerpelijke aanslag slechts worden geacht te zijn gebaseerd op de Legesverordening 2011 van de Gemeente en de bij die verordening behorende tarieventabel. Dat in de Legesverordening die door de deelraad van het Stadsdeel is vastgesteld tevens de heffing van leges ter zake van aanvragen als de onderwerpelijke is opgenomen, doet aan het voorgaande geen afbreuk, wat er ook zij van de door de Heffingsambtenaar dienaangaande aangevoerde redengeving. Gelet op het vorenoverwogene is de bevoegdheid tot het vaststellen en uitvoeren van de heffing van rechten als de onderhavige niet aan de deelraad respectievelijk het dagelijks bestuur en/of de voorzitter van het dagelijks bestuur van het Stadsdeel gedelegeerd. De hiervóór in onderdelen 7.4 en 7.5 genoemde bepalingen kunnen derhalve niet worden geacht ten grondslag te liggen aan de onderhavige heffing.

7.9. Het gelijk ten aanzien van de onderhavige kwestie is aan de Heffingsambtenaar.

Ten aanzien van het bevoegde bestuursorgaan

7.10. Belanghebbende betoogt dat niet de Heffingsambtenaar in dezen als heffend bestuursorgaan heeft opgetreden, maar de heffingsambtenaar van het Stadsdeel. Hij verbindt daaraan de gevolgtrekking dat niet de Heffingsambtenaar, maar de heffingsambtenaar van het stadsdeel in rechte zou moeten worden betrokken als bevoegde procespartij.

7.11. In het door burgemeester en wethouders van de Gemeente vastgestelde Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 zijn als gemeenteambtenaren, bedoeld in artikel 231, lid 2, onderdelen b en c, van de Gemeentewet aangewezen, onder meer, de stadsdeelsecretarissen. Dit betekent dat de stadsdeelsecretaris van het Stadsdeel als heffingsambtenaar van de Gemeente is aangewezen. Die aanwijzing is bevoegdelijk geschied, aangezien – anders dan belanghebbende betoogt – bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van de onderwerpelijke heffing bij burgemeester en wethouders van de Gemeente berust(t)en (zie het in 7.8 hiervóór overwogene). De onderhavige aanslag, op het afschrift waarvan “Stadsdeel Centrum” is vermeld, moet worden geacht te zijn opgelegd door of namens de stadsdeelsecretaris van het Stadsdeel Centrum. Gezien het zojuist genoemde uit het Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 burgemeester en wethouders van de Gemeente, is de aanslag derhalve opgelegd door de heffingsambtenaar van de Gemeente, zijnde de Heffingsambtenaar, zodat van onbevoegde vertegenwoordiging van de zijde van het heffende bestuursorgaan te dezen geen sprake is.

7.12. Het gelijk ten aanzien van de onderhavige kwestie is aan de Heffingsambtenaar.

Ten aanzien van het tijdstip waarop belanghebbende zijn aanvraag heeft ingediend

7.13. Belanghebbende betoogt – naar het Hof verstaat – dat hij zijn aanvraag tot verstrekking van de identiteitskaart heeft gedaan op 19 september 2011 zodat – gezien het arrest HR 9 september 2011, nr. 10/04967, BNB 2011/257, en de omstandigheid dat de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart, Stb. 2011, 440, niet terugwerkt tot 19 september 2011 – zich geen belastbaar feit heeft voorgedaan.

7.14. Zoals de Rechtbank terecht heeft overwogen in onderdeel 38 van haar uitspraak, kan het onder 3.1 hiervóór genoemde telefonische contact voor het maken van een afspraak niet anders dan als een voorbereidende handeling ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart worden aangemerkt. Mede gezien het bepaalde in de Paspoortwet ter zake van een aanvraag als de onderhavige, moet worden geoordeeld dat belanghebbende eerst op 26 september 2011, toen hij ten kantore van het Stadsdeel de ingevolge de Paspoortwet vereiste formaliteiten heeft verricht, zijn aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart heeft ingediend. Het andersluidende betoog van belanghebbende moet worden verworpen.

Ten aanzien van de vraag of zich op 26 september 2011 een belastbaar feit heeft voorgedaan in verband met de door belanghebbende op die datum ingediende aanvraag

7.15. Belanghebbende bestrijdt onder aanvoering van verschillende argumenten het bestaan van een grondslag voor heffing van rechten ter zake van de door hem op 26 september 2011 ingediende aanvraag. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt.

7.16. De heffing van de onderwerpelijke rechten van belanghebbende is in directe zin gebaseerd op de Legesverordening 2011 van de Gemeente en de daarbij behorende tarieventabel (zie onderdeel 7.8 hiervóór). Ten tijde van het vaststellen van die verordening gold artikel 229, lid 1, onderdeel b, van de Gemeentewet als indirecte grondslag voor de onderwerpelijke heffing.

7.17. De heffing van een gemeentelijke belasting ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart kan niet op artikel 229, lid 1, onderdeel b, van de Gemeentewet worden gegrond.

7.18. Bij de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart, Stb. 2011, 440 (hierna: de Reparatiewet), heeft de wetgever beoogd de gemeentelijke belastingheffing ter zake van (aanvragen van) Nederlandse identiteitskaarten alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien en wel met terugwerkende kracht tot 22 september 2011.

7.19. De Reparatiewet luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:

“Artikel 1

Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2

2. Artikel 7, tweede lid, van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, hebben mede betrekking op rechten als bedoeld in artikel 1.

Artikel 3

7.20. Aan de wordingsgeschiedenis van de Reparatiewet kan het volgende worden ontleend omtrent de ratio legis van die wet:

(…)

Als gevolg van het arrest [BNB 2011/257] is heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet (…) niet meer toegestaan.

(…)

Het wettelijke systeem met betrekking tot de vergoeding van kosten in verband met reisdocumenten zoals dit is vastgelegd in artikel 7 van de Paspoortwet gaat er, voor zover het reisdocumenten betreft die in een gemeente worden aangevraagd, vanuit dat hiervoor op grond van artikel 229 van de Gemeentewet rechten of leges kunnen worden geheven. Die rechten of leges dienen enerzijds ter dekking van de kosten die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten en anderzijds ter dekking van de kosten die gemeenten aan het Rijk moeten afdragen in verband met door de leverancier (eventueel met spoed) geleverde reisdocumenten (artikel 2, eerste lid, van het Besluit paspoortgelden).). Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.

(…)”

(Kamerstukken II, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, nr. 3, blz. 1-2)

7.21. De wordingsgeschiedenis bevat voorts onder meer het volgende ten aanzien van de terugwerkende kracht die aan de Reparatiewet is gegeven:

“De rechtvaardiging van de terugwerkende kracht is gebaseerd op een samenstel van factoren. Het wetsvoorstel is een reparatie van een onbedoeld gevolg van de belastingbepalingen in de Gemeentewet. Door het arrest van de Hoge Raad is legesheffing voor een identiteitskaart niet meer mogelijk. Dit terwijl het de duidelijke bedoeling van de Paspoortwetgever is geweest om wél leges te kunnen heffen. Juist daarom wordt op grond van artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, een maximum gesteld aan de (gemeentelijke) leges.

De terugwerkende kracht draagt ook bij aan een rechtvaardiger verdeling van de kosten van de identiteitskaart over de betrokken burgers. De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast.

Terugwerkende kracht beperkt ook oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen. Als de identiteitskaart «gratis» is, vindt onvoldoende een afweging plaats of men de kaart werkelijk nodig heeft of dat men gebruik maakt van paspoort of rijbewijs om zich te kunnen identificeren. Men kiest dan te gemakkelijk voor een identiteitskaart er bij, want dat kost toch niets.

Tot slot is er een budgettaire noodzaak. Door het arrest van de Hoge Raad derven de gemeenten op de huidige voet rond 1,5 miljoen euro aan legesinkomsten per week. Dat bedrag is opgelopen doordat de vraag naar de identiteitskaart daarna is toegenomen als gevolg van het feit dat deze «gratis» is. Het is wenselijk om aan die situatie zo snel mogelijk een eind te maken.

Het tweede aspect is de periode van terugwerkende kracht. Overeenkomstig de eerder genoemde beleidslijn is de terugwerkende kracht beperkt tot het moment waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat de regeling niet verder terugwerkt dan tot het moment waarop het publiek van regeringswege in kennis is gesteld van het voornemen tot het vaststellen van een regeling, in dit geval door indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal. (…)”

(Kamerstukken II, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, nr. 3, blz. 4-5)

“Bij de vraag of voldaan wordt aan het (…) criterium (…) dat er voldoende rechtvaardiging bestaat voor de terugwerkende kracht, is sprake van een afweging van belangen. In aanvulling op het gestelde in de memorie van toelichting heb ik bij die afweging ook de volgende omstandigheden betrokken:

Ten eerste is gebleken dat het gratis maken van de identiteitskaart leidt tot een grote toename van de vraag naar deze kaarten. Deze vraag was in de «gratis» periode ongeveer vijf keer zo groot als onder normale omstandigheden. De verwachting is dat de vraag nog verder zou kunnen toenemen wanneer ongeveer bekend wordt wanneer het gratis zijn van de identiteitskaart eindigt, ook wel genoemd het aankondigingseffect. Het effect van het wetsvoorstel zou onder meer door een vervroegde vraag voor langere tijd teniet worden gedaan. De gederfde inkomsten aan de kant van de overheid als gevolg van de toegenomen vraag bedroegen in de gratis periode ongeveer € 800 000 per dag.

Ten tweede dreigde door de toegenomen vraag de voorraad identiteitskaarten op te raken door onvoldoende productiecapaciteit. Wel zijn maatregelen getroffen om te verzekeren dat – indien het wetsvoorstel onverhoopt het Staatsblad niet bereikt – de vanaf 22 september jl. betaalde bedragen voor identiteitskaarten worden terugbetaald.

Deze omstandigheden moeten worden afgewogen tegen het belang van de burger om niet onverwacht geconfronteerd te worden met kosten die hij niet had kunnen voorzien. Daarbij is van belang dat het heffen van rechten voor identiteitskaarten geen nieuwe maatregel is. Iedere aanvrager kan geacht worden te weten dat daarvoor altijd al een bedrag was verschuldigd. Daartegen kan worden ingebracht dat na de uitspraak van de Hoge Raad een andere verwachting is ontstaan. Degenen die op basis van de uitspraak verwachten dat de identiteitskaart gratis is, mogen op basis van de persberichten en de indiening van het wetsvoorstel echter ook geacht worden te weten dat er een wetsvoorstel is ingediend, dat beoogt met terugwerkende kracht tot en met 22 september jl. een verbeterde grondslag te geven voor de heffing van rechten voor identiteitskaarten. Er kan in dit geval dus niet gesproken worden van een onvoorzienbare maatregel. De beginselen van behoorlijk bestuur staan de terugwerkende kracht in dit geval niet in de weg. De terugwerkende kracht is actief bekend gemaakt zodat de aanvragers wisten dat zij vanaf 22 september weer rechten verschuldigd zouden zijn, en er zijn voldoende maatregelen getroffen indien het wetsvoorstel niet wordt aanvaard. De terugwerkende kracht vindt ook zijn grondslag in de wet.

Alle genoemde omstandigheden in aanmerking nemend is voldaan aan de criteria, genoemd in de beleidslijn over terugwerkende kracht in fiscale regelgeving. Alles afwegend ben ik tot de conclusie gekomen dat het belang bij de terugwerkende kracht aan de kant van de overheid zwaarder weegt dan het belang van de burger bij de gratis identiteitskaart na het arrest van de Hoge Raad.

Ik heb daarnaast de periode van de terugwerkende kracht van het wetsvoorstel zo veel mogelijk willen beperken door enerzijds deze niet verder te laten terugwerken dan tot en met de dag na de dag van de indiening bij de Tweede Kamer en anderzijds te verzoeken aan zowel de Tweede Kamer als aan Uw Kamer de behandeling van het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk te laten plaatsvinden. (…)”

(Kamerstukken I, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, C, blz. 7-8)

7.22. Voor zover belanghebbende betoogt dat de terugwerkende kracht die aan de Reparatiewet is gegeven in strijd komt met algemene rechtsbeginselen en/of nationaalrechtelijke normen zoals vervat in artikel 4 van de Wet algemene bepalingen, de Aanwijzingen voor de regelgeving, de Notitie terugwerkende kracht in fiscale wetgeving en uitgangspunten van de Raad van State, wat daar overigens van zij, geldt dat die toetsing afstuit op artikel 120 van de Grondwet, dan wel – voor zover zij de redelijkheid en billijkheid van artikel 3 van de Reparatiewet ter discussie beoogt te stellen – op het bepaalde in artikel 11 van de Wet algemene bepalingen.

7.23. Ook belanghebbendes betoog, inhoudende dat de terugwerkende kracht waarmee de Reparatiewet is ingevoerd een inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, faalt. De Rechtbank heeft bij de beoordeling van die ook reeds in eerste aanleg aangevoerde grief terecht vooropgesteld dat de wetgever op fiscaal gebied een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het antwoord op de vraag of sprake is van een inbreuk op het in die bepaling gewaarborgde ongestoorde genot van eigendom. Die ruime beoordelingsvrijheid houdt in dat de rechter het oordeel van de wetgever dient te respecteren, tenzij dat oordeel van redelijke grond is ontbloot. Voorts geldt dat van een inbreuk op genoemd artikel eerst sprake is indien de wetgevende maatregel die in terugwerkende kracht voorziet geen fair balance teweegbrengt tussen de betrokken belangen, waaronder het belang van de belastingplichtige dat diens gerechtvaardigde verwachtingen worden gerespecteerd. In het licht van deze uitgangspunten kan naar ’s Hofs oordeel niet worden gezegd dat de terugwerkende kracht waarmee de Reparatiewet is ingevoerd een inbreuk in de onderwerpelijke zin vormt. Het Hof slaat daartoe acht op (i) de kenbaarheid voor burgers van de beoogde wetswijziging sinds het persbericht van 22 september 2011, waardoor niet kan worden gezegd dat sprake is van een onvoorzienbare maatregel, (ii) de voor de terugwerkende kracht aangevoerde gronden, waardoor niet kan worden gezegd dat de terugwerkende kracht van redelijke grond is ontbloot (iii) ’s Hofs oordeel dat een last van € 43,85, gezien belanghebbendes onder 3.3 genoemde ambt en bijbehorende inkomenspositie, zonder nadere feitelijke grondslag, welke ontbreekt, niet als buitensporig kan worden aangemerkt.

7.24. Gelet op het vorenoverwogene moet van de rechtsgeldigheid van de in artikel 3 van de Reparatiewet vervatte terugwerkende kracht van die wet worden uitgegaan. Aangezien die terugwerkende kracht zich uitstrekt tot en met 22 september 2011 en de aanvraag van belanghebbende dateert van 26 september 2011 (zie het onder 7.14 hiervóór overwogene), moet worden uitgegaan van de Reparatiewet bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de onderwerpelijke heffing. Het andersluidende betoog van belanghebbende moet worden verworpen.

7.25. Het Hof ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat de onderhavige heffing een deugdelijke juridische grondslag heeft. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt.

7.26. Aan de wordingsgeschiedenis van artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet kan het volgende worden ontleend:

“Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Het eerste lid voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt.

(Kamerstukken II, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, nr. 3, blz. 3-4)

7.27. Op vragen van de fracties van PvdA en D66 in de Eerste Kamer inzake (onder meer) de beleidsvrijheid van gemeenten bij het heffen en aanwenden van de opbrengst van een gemeentelijke belasting is namens de regering als volgt geantwoord:

“Het is mijn bedoeling dat de kosten die worden gemaakt voor het ontvangen van de aanvraag, de productie en het uitreiken van de identiteitskaart worden verhaald op diegenen ten behoeve van wie deze kosten gemaakt worden. Dit geldt evenzo voor andere producten die de burger van de overheid betrekt. Nu de grondslag van dit kostenverhaal voor wat betreft de identiteitskaart is weggenomen door de uitspraak van de Hoge Raad wordt door middel van het nu voorliggende wetsvoorstel een nieuwe grondslag gecreëerd om deze kosten te kunnen verhalen. Daarbij heeft de regering geen andere keuze dan de weg van de gemeentelijke belasting, zoals de leden van de CDA-fractie concluderen. In mijn ogen is het heffen van een belasting hier gerechtvaardigd nu de belasting niet wordt geheven over een product maar juist ten behoeve van dit product, ter dekking van de kosten van productie en verstrekking daarvan teneinde deze kosten niet op de schouders van de gehele gemeenschap te laten rusten. Gemeenten hebben daarbij de vrijheid – binnen de gestelde kaders – de hoogte van de te heffen rechten te bepalen, en kunnen (in theorie) ook afzien van het opleggen van deze rechten, al zal er dan op eigen rekening wel andere dekking moeten worden gevonden voor de kosten.”

(Kamerstukken I, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, C, blz. 4)

7.28. Op de vraag van de D66-fractie in de Eerste Kamer “waarom gemeenten geen nieuwe verordeningen hoeven te maken” naar aanleiding van het arrest BNB 2011/257 is als volgt geantwoord:

“Uit artikel 132, zesde lid, van de Grondwet volgt dat gemeentelijke legesverordeningen een grondslag moeten hebben. Dat artikellid bepaalt onder meer dat de wet regelt welke belastingen door gemeenten kunnen worden geheven. Gemeentelijke rechten of leges zijn een gemeentelijke belasting en zijn dus alleen mogelijk als een formele wet daarvoor een grondslag geeft. De uitspraak van de Hoge Raad bepaalt dat voor de betreffende verordeningen geen wettelijke grondslag aanwezig is in de Gemeentewet voor zover het gaat om de legesheffing voor de behandeling van aanvragen voor een identiteitskaart. Het wetsvoorstel voorziet er in dat de gemeentelijke verordeningen die eerst berustten op de Gemeentewet voor wat betreft de rechten voor de identiteitskaart met terugwerkende kracht tot en met 22 september 2011 gaan berusten op dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel is daarmee zo geformuleerd dat de gemeenten hun verordeningen daarvoor niet hoeven aan te passen.”

(Kamerstukken I, vergaderjaar 2011-2012, C, blz. 5)

7.29. Uit tekst en wordingsgeschiedenis van de Reparatiewet kan worden afgeleid dat de wetgever een wettelijke grondslag heeft willen creëren voor een gemeentelijke heffing ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. Omdat die heffing, gezien het arrest BNB 2011/257, niet de vorm kon hebben van rechten zoals bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, heeft de wetgever gekozen voor een separate wettelijke grondslag zoals vervat in artikel 1 van de Reparatiewet. Zoals gezegd, heeft de wetgever gekozen voor een gemeentelijke heffing, zoals ook duidelijk uit de tekst van het zojuist genoemde wetsartikel blijkt. Uit die tekst blijkt ook de overeenkomstige toepassing van (onder meer) hoofdstuk XV, paragraaf 1, van de Gemeentewet.

7.30. In laatstgenoemde paragraaf is onder meer geregeld (i) dat de raad besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening (artikel 216 van de Gemeentewet) en (ii) dat een zodanige belastingverordening in daartoe aanleiding gevende gevallen de essentialia van de gemeentelijke belasting vermeldt (artikel 217 van de Gemeentewet). De bevoegdheid tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting is exclusief aan de raad geattribueerd; die bevoegdheid, waaronder de bevoegdheid tot het vaststellen van de essentialia van de gemeentelijke belasting, kan niet aan een ander orgaan worden gedelegeerd (Kamerstukken II, vergaderjaar 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 63). Het bepaalde in artikel 217 van de Gemeentewet strekt ertoe te verzekeren dat de belastingplichtige burger uit de gemeentelijke belastingverordening, die voor de gemeentelijke belasting de belastingwet in materiële zin is, door kennisname van die verordening alle essentialia van die gemeentelijke belasting kan kennen, zodat hij daaruit de omvang van zijn belastingschuld alsmede de omstandigheden waaronder de belasting is verschuldigd, kan afleiden (ibid.). Uiteraard dient de gemeentelijke wetgever zich bij het vaststellen van de belastingverordening te houden aan de wet in formele zin waarin de bevoegdheid tot het heffen van de desbetreffende belasting is geregeld.

7.31. Het vorenoverwogene brengt mee dat het aan de wetgever in formele zin is om, zonodig met terugwerkende kracht, de grondslag voor een gemeentelijke belasting als de onderwerpelijke in een wet in formele zin kan vastleggen. Het is echter, gezien artikel 1 van de Reparatiewet in verbinding met de artikelen 216 en 217 van de Gemeentewet, uitsluitend aan de raad om, gebruikmakende van de in artikel 1 van de Reparatiewet geregelde bevoegdheid, de essentialia van een op die bepaling gebaseerde gemeentelijke belasting in een daartoe strekkende belastingverordening neer te leggen, indien de raad althans van die mogelijkheid gebruik wenst te maken. Anders gezegd, gemeentelijke belastingheffing zonder dat de raad van haar verordenende bevoegdheid terzake gebruik maakt, is niet mogelijk.

7.32. In het onderhavige geval staat vast dat de raad van de Gemeente de Legesverordening 2011 niet heeft gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Reparatiewet, noch een separate verordening heeft vastgesteld waarin de heffing van een gemeentelijke belasting ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten is geregeld. De ongewijzigde Legesverordening 2011, die, voor zover te dezen van belang, is gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, voorziet slechts in een heffing van rechten ter zake van door of namens de gemeente verrichte diensten en niet in een belastbaar feit dat is gebaseerd op of is afgeleid van artikel 1 van de Reparatiewet.

7.33. Naar ’s Hofs oordeel kan de ongewijzigde Legesverordening 2011 evenmin worden geacht te zijn gebaseerd op artikel 1 van de Reparatiewet. De heffing waartoe artikel 1 van de Reparatiewet de grondslag biedt, kan immers niet worden vereenzelvigd met de in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet opgenomen rechten ter zake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Aangezien de Legesverordening 2011 is gebaseerd op laatstgenoemde grondslag, kan zij niet worden geacht te zijn gebaseerd op artikel 1 van de Reparatiewet.

7.34. Zoals uit het zojuist overwogene volgt, kan het Hof de Heffingsambtenaar niet volgen in zijn betoog dat de in de Legesverordening 2011 geregelde heffing ter zake van Nederlandse identiteitskaarten in essentie gelijk is aan de heffing waarvoor artikel 1 van de Reparatiewet de grondslag biedt. Aangezien de relevante bepalingen van de Legesverordening 2011 zijn gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, zou het betoog van de Heffingsambtenaar impliceren dat de inwerkingtreding van de Reparatiewet geen rechtens relevante wijziging van de grondslag van gemeentelijke heffingen in verband met de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten heeft teweeggebracht. Dat zou betekenen dat in wezen ook sinds die inwerkingtreding sprake is van een heffing die, althans materieel, een heffing van rechten is ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Als zodanig vormgegeven, kan echter niet worden geheven ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten.

7.35. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet maakt dat niet anders, reeds omdat die bepaling niet door of namens het in artikel 216 van de Gemeentewet aangewezen orgaan, zijnde de raad, is vastgesteld. In verband met het debat tussen partijen over de rangorde tussen de Reparatiewet en de Gemeentewet overweegt het Hof in dit verband dat uit tekst, wordingsgeschiedenis, noch strekking van de Reparatiewet volgt dat de wetgever afbreuk heeft willen doen aan de attributie van regelgevende bevoegdheid zoals, overeenkomstig de regel van artikel 127 Grondwet, neergelegd in artikel 216 van de Gemeentewet. Het is dan ook niet zo dat de wetgever in formele zin, zijnde de in artikel 81 van de Grondwet aangeduide wetgever, de laatstbedoelde verordenende bevoegdheid kan uitoefenen. Het is weliswaar aan die wetgever om te bepalen welke belastingen door (besturen van) gemeenten kunnen worden geheven (artikel 132, lid 6, Grondwet), maar niet of en, zo ja, op welke wijze die heffing op gemeentelijk niveau daadwerkelijk regelgevend wordt gerealiseerd. Dat laatste is, zoals hiervóór reeds is uiteengezet, aan het hoogste orgaan op gemeentelijk niveau, zijnde de raad (artikel 125, lid 1, eerste volzin, en artikel 127, Grondwet en artikel 216 van de Gemeentewet).

7.36. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de Legesverordening 2011 ten tijde van de onderhavige aanvraag niet voorzag in een grondslag voor de onderhavige heffing. Dat betekent dat de aanslag moet worden vernietigd. De grieven van belanghebbende behoeven voor het overige geen behandeling.

Proceskosten en griffierecht

8.1. Aangezien de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, dient de Gemeente aan belanghebbende het door hem ter zake van de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 156 te vergoeden.

8.2. Nu het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond is, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.

8.3. Het Hof stelt deze tegemoetkoming, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op een bedrag aan reiskosten van belanghebbende voor het bijwonen van de zittingen van de Rechtbank en het Hof, door het Hof begroot op twee maal € 23,08, ofwel in totaal € 46,16. Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt.

Beslissing

Het Gerechtshof:

verklaart het hoger beroep gegrond;

vernietigt de uitspraak van de Rechtbank;

vernietigt de uitspraak op bezwaar alsmede de aanslag;

gelast dat de Gemeente aan belanghebbende het door deze ter zake van de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van, in totaal, € 156 vergoedt;

- veroordeelt de Heffingsambtenaar in de kosten van het geding bij de Rechtbank en het Hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 46,16.

Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. P.C. van der Vegt, B. van Walderveen en J.J.J. Engel, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.H.R. Massmann. De beslissing is op 6 november 2013 in het openbaar uitgesproken.

aangetekend aan partijen verzonden:

Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan

binnen zes weken

na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.

2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

- - de naam en het adres van de indiener;

- - de dagtekening;

- - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

- - de gronden van het beroep in cassatie.

Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.

De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.

ECLI:NL:GHDHA:2013:4127

Toegepaste wetsartikelen