ECLI:NL:GHDHA:2016:3858

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.204.192/01

Zaak-/rolnummer rechtbank : C/09/520566/KG ZA 16-1297

arrest van 23 december 2016

inzake

1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Algemene Centrale van Overheidspersoneel,

gevestigd te Zoetermeer,

2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Christelijke Centrale van Overheids- en Onderwijspersoneel,

gevestigd te Den Haag,

3. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Ambtenarencentrum,

gevestigd te Den Haag,

4. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Centrale van Middelbare en Hogere Functionarissen Bij Overheid, Onderwijs, Bedrijven en Instellingen (CMFH),

gevestigd te Den Haag,

appellanten,

hierna ook te noemen: de Ambtenarencentrales,

advocaat mr. S.F. Sagel te Amsterdam,

tegen

de Staat der Nederlanden (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),

zetelend te Den Haag,

geïntimeerde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. M.B. de Witte-van den Haak te Den Haag.

Bij appeldagvaarding van 23 november 2016 hebben de Ambtenarencentrales hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 17 november 2016, gewezen tussen partijen. In de appeldagvaarding hebben de Ambtenarencentrales drie grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd, die de Staat bij memorie van antwoord heeft bestreden. Op 12 december 2016 hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, de Ambtenarencentrales door hun advocaat alsmede door mrs. M.B. Kerkhof en A.A. Kleinhout, advocaten te Amsterdam, en de Staat door zijn advocaat. Ten slotte hebben partijen arrest gevraagd.

1.1 Het gaat in deze zaak om het volgende.

1.2 Op 3 november 2010 hebben twee leden van de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel ingediend getiteld “Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (kamerstuk 32 550) (hierna: het “Wetsvoorstel”). Het Wetsvoorstel houdt in dat het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden van ambtenaren worden vervangen door een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Het Wetsvoorstel is op 4 februari 2014 aangenomen door de Tweede Kamer en op 8 november 2016 door de Eerste Kamer.

1.3 Art. 125 lid 1 aanhef en sub m Ambtenarenwet luidt als volgt:

Voor zover deze onderwerpen niet reeds bij of krachtens de wet zijn geregeld, worden voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vastgesteld betreffende:

m. de wijze, waarop met de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties van overheidspersoneel overleg wordt gepleegd over aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van de ambtenaren, alsmede de gevallen waarin overeenstemming in dat overleg dient te worden bereikt.

1.4 Op grond van art. 125 aanhef en sub m Ambtenarenwet is het (Koninklijk) “Besluit van 13 januari 1997, houdende regeling van het overleg met centrales van overheidspersoneel en sectorwerkgevers verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid, alsmede wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement in verband met de formalisering van het Sectoroverleg rijkspersoneel” (Stb. 1997, 31, hierna: de Rop-regeling) vastgesteld. De eerste drie leden van art. 1 van de Rop-regeling luiden, voor zover hier van belang, als volgt:

1. Regelingen die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen worden niet tot stand gebracht dan nadat daarover door of namens Onze Minister van Binnenlandse Zaken overleg is gevoerd met de centrales van overheidspersoneel en de overheidswerkgevers of verenigingen van overheidswerkgevers, verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid. In dit overleg hebben de centrales van overheidspersoneel evenveel stemmen als de overheidswerkgevers of verenigingen van overheidswerkgevers.

2. Indien een regeling als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren dient over een desbetreffend voorstel overeenstemming te worden bereikt. Overeenstemming bestaat indien de helft of meer van het totale aantal stemmen voor het voorstel wordt uitgebracht, met dien verstande dat in ieder geval de meerderheid van de centrales van overheidspersoneel met het voorstel ingestemd moet hebben.

3. Geen overeenstemming is vereist over een voorstel als bedoeld in het tweede lid indien het betreft:

(…)

b. vantoepassingverklaring op ambtenaren van een wettelijke regeling die betrekking heeft op werknemers die krachtens arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 1637a van het Burgerlijk Wetboek werkzaam zijn en met die vantoepassingverklaring samenhangende wijzigingen in voor ambtenaren geldende regelingen, een en ander mits het totaal van rechten en verplichtingen van ambtenaren over het geheel beoordeeld niet ongunstiger wordt;

(…).

1.5 In de toelichting op art. 1 van de Rop-regeling is het volgende opgenomen:

In dit artikel wordt de verplichting voor de Minister van Binnenlandse Zaken geregeld tot overleg met de centrales van overheidspersoneel en de sectorwerkgevers, verenigd in de ROP. Het verplichte overleg heeft betrekking op kabinetsvoorstellen voor regelingen die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen. De verplichting geldt dus niet voor ontwerp- regelingen die zowel op werknemers in de marktsector als die in de overheidssector betrekking hebben.

Evenmin geldt de verplichting voor kwesties die tot het echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren. Over dergelijke kwesties wordt immers in de verschillende sectoren onderhandeld, waarbij overeenstemming bereikt moet worden.

Niettemin is niet uitgesloten dat het overleg tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en de ROP toch betrekking heeft op invoering of wijziging van een regeling met arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren, welk overleg tot nu toe in het overleg met de Centrale Commissie voor Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken werd gevoerd. Voor dergelijke gevallen is in het tweede lid bepaald dat daarover overeenstemming moet worden bereikt.

1.6 De Ambtenarencentrales stellen zich op het standpunt dat de Staat op grond van de Rop-regeling gehouden is met hen overleg te voeren over het Wetsvoorstel. Invoering van het Wetsvoorstel zou betekenen dat honderdduizenden ambtenaren niet langer werkzaam zijn op basis van een ambtelijke aanstelling, maar op basis van een arbeidsovereenkomst. Het Wetsvoorstel behelst in de eerste plaats een regeling die specifiek betrekking heeft op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen, als bedoeld in art. 1 lid 1 Rop-regeling. Daarnaast bevat het Wetsvoorstel elementen die vallen onder het toepassingsbereik van de overlegverplichting van art. 1 lid 2 Rop-regeling, omdat deels ook sprake is van een regeling die betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren. In zoverre is dus de in art. 1 lid 2 Rop-regeling voorgeschreven overeenstemming vereist. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister), heeft de uitnodigingen van de Ambtenarencentrales om zodanig overleg te voeren echter steeds afgewezen. De Ambtenarencentrales vorderen, kort gezegd, dat de Staat wordt gelast alsnog overleg in de zin van art. 1 Rop-regeling met hen te voeren en het Wetsvoorstel niet te bekrachtigen, althans niet in werking te laten treden, voordat dat overleg heeft plaatsgevonden.

1.7 De Staat voert verweer. De Staat is van mening dat hij niet (in dit stadium) verplicht is met de Ambtenarencentrales te overleggen. Het staat de rechter niet vrij in te grijpen in het wetgevingsproces, hetgeen wel is wat de Ambtenarencentrales met hun vorderingen beogen.

Het conceptwetsvoorstel is door de initiatiefnemers bovendien al ter consultatie voorgelegd aan de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel en met hun opmerkingen is rekening gehouden. Bovendien heeft de minister toegezegd om met de Ambtenarencentrales te spreken over de wijze van in- en uitvoering van de wet. De Staat betwist niet dat de inhoud van het Wetsvoorstel op zichzelf onder de reikwijdte van art. 1 lid 1 Rop-regeling valt en dat deze bepaling ook betrekking kan hebben op een wet in formele zin. De Staat betwist wel dat de overlegverplichting van de Rop-regeling van toepassing is op een initiatiefwetsvoorstel. Voor zover op de Staat al een overlegverplichting zou rusten is, in verband met bepaalde in art. 1 lid 3 onder b Rop-regeling, in ieder geval geen overeenstemming vereist.

1.8 De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van de Ambtenarencentrales afgewezen. Hij is van oordeel dat art. 1 Rop-regeling niet van toepassing is op een initiatiefwetsvoorstel. In de Nota van toelichting bij de Rop-regeling is immers uitdrukkelijk opgenomen dat het verplichte overleg betrekking heeft op kabinetsvoorstellen. Ook de ratio van de Rop-regeling brengt mee dat de overlegverplichting niet van toepassing is in geval van een initiatiefwetsvoorstel. De overlegverplichting houdt verband met de dubbelrol van de minister, namelijk die van wetgever en van werkgever.

Bij een initiatiefwetsvoorstel kan de minister de uitkomsten van het overleg met de Ambtenarencentrales ook niet implementeren in het wetsvoorstel. Anders dan de Ambtenarencentrales menen, volgt het tegendeel noch uit art. X van het Wetsvoorstel (waarin de overlegverplichting ex art. 1 Rop-regeling met terugwerkende kracht wordt afgeschaft), noch uit de brieven die de achtereenvolgende ministers over dit onderwerp aan de Ambtenarencentrales hebben geschreven.

de grieven

2.1 De Staat heeft zich verweerd met de stelling dat de rechter niet in het wetgevingsproces mag ingrijpen op de wijze waarop de Ambtenarencentrales dat met hun vorderingen in dit geding voor ogen staat. Hoewel de voorzieningenrechter niet aan dit verweer is toegekomen, zal het hof dit als eerste bespreken omdat het de verste strekking heeft en omdat, indien een of meer grieven gegrond zouden zijn en tot vernietiging van het bestreden vonnis zouden leiden, dit verweer alsnog aan de orde zou moeten komen.

2.2 De Ambtenarencentrales hebben aangevoerd dat hun vorderingen er slechts toe strekken dat de minister met hen overleg pleegt en dat zij niet beogen dat in het wetgevingsproces wordt ingegrepen. Het hof volgt de Ambtenarencentrales niet in deze redenering. Zij vorderen immers ook dat de minister er van af ziet het Wetsvoorstel te bekrachtigen, totdat overleg zal zijn gevoerd. Toewijzing van die vordering in dit stadium zou dus wel degelijk een ingreep in het wetgevingsproces betekenen, omdat het op zijn minst tot uitstel van bekrachtiging zal kunnen leiden.

2.3 De Ambtenarencentrales voeren aan dat ingrijpen in het wetgevingsproces geen bezwaar ontmoet indien, zoals in dit geval, niet een inhoudelijke toetsing van het wetsvoorstel of een wetgevingsbevel wordt gevorderd. Dit argument gaat niet op. Ook in de door de Ambtenarencentrales bedoelde gevallen behoort het niet tot de taak van de rechter in te grijpen in het proces van totstandkoming van een formele wet. Indien (slechts) wordt aangevoerd dat de procedure die tot een formele wet moet leiden in strijd met het recht is, is het de rechter evenmin toegestaan in het wetgevingstraject in te grijpen (HR 19 november 1999, NJ 2000, 160).

2.4 De Ambtenarencentrales stellen ook dat rechterlijk ingrijpen wel mogelijk is indien sprake is van een onrechtmatigheid van een zeker gewicht die gemakkelijk is vast te stellen. Volgens de Ambtenarencentrales is hiervan sprake omdat de verplichting tot het voeren van overleg in art. 1 Rop-regeling een invulling is van het fundamentele grondrecht op collectieve onderhandelingen. Dit betoog faalt. De door de Ambtenarencentrales bepleite uitzondering op de regel dat de rechter niet in het wetgevingsproces mag ingrijpen kan niet worden aanvaard. Of een uitzondering wel kan worden aanvaard indien een of meer onderdelen van een Wetsvoorstel in strijd moeten worden geacht met rechtstreeks werkende verdragsverplichtingen kan in het midden blijven, aangezien de Ambtenarencentrales niet stellen dat die situatie zich in dit geval voordoet.

2.5 Voor zover de Ambtenarencentrales ten slotte betogen dat een uitzondering op het beginsel dat de rechter niet mag ingrijpen in het wetgevingsproces, moet worden aanvaard omdat, wegens het ontbreken van overleg, het wetgevingsproces in dit geval zelf een schending oplevert van het in art. 11 EVRM besloten liggende recht op collectieve onderhandeling, faalt ook dit betoog. Ook in een dergelijk geval geldt dat de wetgever zelf beoordeelt of de procedurevoorschriften om te komen tot een formele wet in acht zijn genomen en dat de rechter op grond daarvan niet in het wetgevingsproces kan ingrijpen. Bovendien hebben de Ambtenarencentrales in dit kort geding onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een schending van art. 11 EVRM dreigt. Naar de Staat onvoldoende weersproken heeft gesteld hebben de initiatiefnemers het Wetsvoorstel ter consultatie voorgelegd aan de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel, heeft de minister met hen gesproken en de toen naar voren gebrachte zorgpunten aan de Tweede Kamer overgebracht, waarna dit heeft geleid tot een aanpassing van het overgangsrecht. Daarbij is voorts van belang dat de thans voor ambtenaren geldende primaire arbeidsvoorwaarden zoals loon, vakantie(geld) en dergelijke niet door het Wetsvoorstel worden gewijzigd. Daarover zal na invoering van de wet kunnen worden onderhandeld zoals dat thans ook voor werknemers in de private sector geldt. Voorts staat als onvoldoende weersproken vast dat de minister bereid is met de Ambtenarencentrales te overleggen over de wijze van in- en uitvoering van de wet. Tegen deze achtergrond kan voorshands niet worden geconcludeerd dat een inbreuk wordt gemaakt of dreigt op het recht van de Ambtenarencentrales om overleg te plegen over hun arbeidsvoorwaarden. Dat het overleg dat heeft plaatsgevonden of zal plaatsvinden niet in het kader van de Rop-regeling is of zal worden gevoerd doet daaraan niet af.

2.6 De grieven stuiten alle op het voorgaande af.

3.1 Nu de grieven falen dient het vonnis van de voorzieningenrechter te worden bekrachtigd.

3.2 De Ambtenarencentrales zullen als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.

Het hof:

- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;

- veroordeelt de Ambtenarencentrales in de kosten van het geding in hoger beroep, tot heden aan de zijde van de Staat begroot op € 718,-- voor verschotten en € 2.682,-- voor salaris van de advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen 14 dagen na de dag van de uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van 14 dagen;

- verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, E.M. Dousma-Valk en H.M. Wattendorff, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 23 december 2016, in aanwezigheid van de griffier.