ECLI:NL:HR:2020:1747

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 19/03095

Datum 6 november 2020

ARREST

In de zaak van

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID),zetelende te Den Haag,

EISER tot cassatie, verweerder in het incidenteel cassatieberoep,

hierna: de Staat,

advocaat: G.C. Nieuwland,

tegen

[verweerder] ,verblijvende te [plaats] ,

VERWEERDER in cassatie, eiser in het incidenteel cassatieberoep,

hierna: [verweerder] ,

advocaat: M.E. Bruning.

1. Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

het vonnis in de zaak C/09/569253 / KG ZA 19/206 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 17 april 2019;

het mondeling arrest in de zaak 200.258.327/01 van het gerechtshof Den Haag van 6 mei 2019, zoals schriftelijk uitgewerkt op 14 mei 2019.

De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld. [verweerder] heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.

Partijen hebben over en weer een verweerschrift tot verwerping van het beroep ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest op het principaal cassatieberoep en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof en voorts tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep.

De advocaat van [verweerder] heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2 Uitgangspunten en feiten

2.1 Het gaat in deze zaak over de beoordeling door de burgerlijke rechter van de beslissing die de Kroon heeft genomen op een verzoek van een tot een levenslange gevangenisstraf veroordeelde persoon tot het verlenen van gratie. In dat verband komen in dit arrest aan de orde (i) de eisen die art. 3 EVRM stelt aan de wijze waarop de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt, (ii) de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland en (iii) het nemen van gratiebeslissingen en de beoordeling daarvan door de burgerlijke rechter.

2.2 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden vermeld in de conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal onder 1.1. Deze komen, kort samengevat, op het volgende neer.

(i) Bij arrest van het gerechtshof Den Haag is [verweerder] in 1984 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens een schietpartij in café ‘ [A] ’ in Delft waarbij zes doden vielen en enkele gewonden. In verband met dat strafbare feit is [verweerder] op 7 april 1983 in detentie genomen.

(ii) Op 31 augustus 2001 is [verweerder] opgenomen in een tbs-kliniek.

(iii) Met ingang van 11 november 2016 is aan [verweerder] transmuraal verlof toegekend.

(iv) [verweerder] heeft op 10 maart 2017 een gratieverzoek ingediend (hierna: het gratieverzoek).

(v) Het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) heeft geadviseerd het gratieverzoek af te wijzen.

(vi) Op 6 september 2018 heeft het gerechtshof Den Haag – het gerecht dat de straf heeft opgelegd – zijn advies uitgebracht naar aanleiding van het gratieverzoek (hierna: het hofadvies). Het hofadvies strekt tot toewijzing van het gratieverzoek.

(vii) Bij brief van 28 februari 2019 heeft de minister voor Rechtsbescherming aan [verweerder] bericht dat hij het gratieverzoek met Koninklijke machtiging afwijst (hierna: de afwijzing van het gratieverzoek).

(viii) Op 25 maart 2019 heeft [verweerder] een nieuw gratieverzoek ingediend.

2.3.1 In deze kortgedingprocedure vordert [verweerder] , voor zover in cassatie van belang, het volgende:

primair:

- de Staat te veroordelen om de beslissing van de minister voor Rechtsbescherming van 28 februari 2019 tot afwijzing van het gratieverzoek te (doen) herroepen en een nieuwe voordracht te doen aan de Koning naar aanleiding van het gratieverzoek, inhoudende dat gunstig en zonder oplegging van voorwaarden op het gratieverzoek zal worden beschikt,

subsidiair:

- de Staat te veroordelen een voordracht aan de Koning te doen inhoudende dat [verweerder] onvoorwaardelijke gratie zal worden verleend, onder bepaling dat aan het gestelde in art. 19 Gratiewet moet worden geacht te zijn voldaan, en

meer subsidiair:

- de Staat te veroordelen het nieuwe gratieverzoek van [verweerder] in behandeling te nemen en daarop binnen vier maanden na indiening te (doen) beslissen met inachtneming van de overwegingen in het vonnis in deze kortgedingprocedure.

2.3.2 [verweerder] heeft aan zijn vorderingen in de kern ten grondslag gelegd dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door in afwijzende zin te beslissen op het gratieverzoek en door de tenuitvoerlegging van de aan [verweerder] opgelegde levenslange gevangenisstraf te laten voortduren. Hiermee heeft de Staat onder meer de Gratiewet en art. 3 EVRM geschonden, aldus [verweerder] .

2.4 De voorzieningenrechter heeft de primaire vordering aldus toegewezen dat de Staat is veroordeeld om de beslissing van de minister voor Rechtsbescherming van 28 februari 2019 tot afwijzing van het gratieverzoek te (doen) herroepen en opnieuw te (doen) beslissen met inachtneming van het oordeel van de voorzieningenrechter over het besluit tot afwijzing van het gratieverzoek.

2.5 Het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de Staat veroordeeld om het gratieverzoek van [verweerder] van 25 maart 2019 in behandeling te nemen en daarop binnen vier maanden na de uitspraak van het hof te beslissen. Hiertoe heeft het hof, samengevat, als volgt overwogen.

Het verlenen van gratie is een bevoegdheid van de Kroon. In art. 2 Gratiewet is bepaald dat gratie kan worden verleend indien aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend. (rov. 14)

Art. 4 Gratiewet bepaalt dat de minister advies moet inwinnen van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd, alvorens over gratieverlening te beslissen. Het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd, is bij het nemen van een beslissing omtrent gratieverlening in beginsel leidend. Het gratie-instrument strekt niet ertoe de Kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht over de strafrechtstoepassing te doen blijken, maar om ertoe bij te dragen dat door de onafhankelijke rechter opgelegde sancties in overeenstemming met eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid ten uitvoer worden gelegd. De wetgever heeft daarbij voor ogen gestaan dat in de beslissing op het gratieverzoek alleen kan worden afgeweken van het rechterlijk advies, als zich bijzondere omstandigheden voordoen. Het moet daarbij gaan om (nieuwe) feiten of omstandigheden waarmee het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd in zijn advies over het gratieverzoek geen rekening heeft gehouden. Indien van een ander standpunt wordt uitgegaan, zou de minister immers zijn mening in plaats van die van het adviserend gerecht kunnen stellen en dat is door de wetgever niet beoogd. (rov. 15)

Wanneer een verzoek tot gratieverlening wordt afgewezen, dient de verzoeker daarvan op grond van art. 18 lid 2 Gratiewet onder opgaaf van redenen in kennis te worden gesteld. Een deugdelijke motivering van de negatieve beslissing omtrent gratieverlening is in het bijzonder van belang indien wordt afgeweken van het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd. (rov. 16)

De burgerlijke rechter kan beoordelen of een negatieve beslissing omtrent de verlening van gratie – mede in het licht van de eisen die art. 3 EVRM stelt – onrechtmatig is. Die beoordeling richt zich met name op de motivering van die beslissing. De burgerlijke rechter dient bij dit oordeel terughoudendheid in acht te nemen. (rov. 17)

Naar het voorlopig oordeel van het hof zijn de redenen die in de afwijzing van het gratieverzoek worden gegeven om af te wijken van het hofadvies, niet van dien aard dat zij die afwijking kunnen rechtvaardigen. Zij houden eerder een andere weging in van de in het hofadvies meegewogen belangen, dan dat zij daaraan (nieuwe) feiten en omstandigheden toevoegen die maken dat een afwijking van dat advies gerechtvaardigd is. (rov. 19)

De Staat voert terecht aan dat de inhoud van de gratiebeslissing niet door de rechter kan worden voorgeschreven. De primaire en subsidiaire vorderingen van [verweerder] komen om die reden niet voor toewijzing in aanmerking. (rov. 23)

3 Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.1 Het middel in het principale beroep is onder meer gericht tegen het oordeel van het hof over de ruimte die de Kroon heeft om bij de beslissing op een gratieverzoek af te wijken van het advies dat is uitgebracht door het gerecht dat de levenslange gevangenisstraf heeft opgelegd.

3.2 Voordat aan de beoordeling van de klachten wordt toegekomen, ziet de Hoge Raad aanleiding het een en ander voorop te stellen met betrekking tot (i) de eisen die art. 3 EVRM stelt aan de wijze waarop de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt, met inbegrip van de mogelijkheid van (periodieke) herbeoordeling van die straf, (ii) de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland en (iii) het nemen van gratiebeslissingen en de beoordeling daarvan door de burgerlijke rechter.

Art. 3 EVRM en de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf

3.3 Art. 3 EVRM bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) volgt dat de levenslange gevangenisstraf op zichzelf beschouwd niet in strijd is met art. 3 EVRM, ook niet indien deze ten volle wordt geëxecuteerd, maar dat “the imposition of an irreducible life sentence on an adult may raise an issue under Article 3”. Op grond van art. 3 EVRM dient onder meer een reële mogelijkheid tot herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf te bestaan, die in de daarvoor in aanmerking komende gevallen kan leiden tot verkorting van de straf of (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Blijkens de rechtspraak van het EHRM heeft daarbij als uitgangspunt te gelden (i) dat de (eerste) herbeoordeling niet meer dan 25 jaar na oplegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt, (ii) dat na die termijn periodiek de mogelijkheid van herbeoordeling wordt geboden en (iii) dat de herbeoordeling met voldoende procedurele waarborgen is omgeven.Het EHRM heeft daarover onder meer het volgende overwogen:

“The Court has further found that a prisoner cannot be detained unless there are legitimate penological grounds for incarceration, which include punishment, deterrence, public protection and rehabilitation. While many of these grounds will be present at the time a life sentence is imposed, the balance between these justifications for detention is not necessarily static and might shift in the course of the execution of the sentence. It is only by carrying out a review of the justification for continued detention at an appropriate point in the sentence, that these factors or shifts can be properly evaluated (…). The review required in order for a life sentence to be reducible should therefore allow the domestic authorities to consider whether, in the course of the sentence, any changes in the life prisoner and progress towards his or her rehabilitation are of such significance that continued detention is no longer justified on legitimate penological grounds (…). This assessment must be based on rules having a sufficient degree of clarity and certainty (…) and the conditions laid down in domestic legislation must reflect the conditions set out in the Court’s case-law (…). Thus, a possibility of being granted a pardon or release on compassionate grounds for reasons related to ill-health, physical incapacity or old age does not correspond to the notion of “prospect of release” as formulated in Kafkaris (…). The Court held in a recent case that the assessment must be based on objective, pre‑established criteria (…). The prisoner’s right to a review entails an actual assessment of the relevant information (…), and the review must also be surrounded by sufficient procedural guarantees (…). To the extent necessary for the prisoner to know what he or she must do to be considered for release and under what conditions, it may be required that reasons be provided, and this should be safeguarded by access to judicial review (…). Finally, in assessing whether the life sentence is reducible de facto it may be of relevance to take account of statistical information on prior use of the review mechanism in question, including the number of persons having been granted a pardon (…).”

De tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland

3.4.1 De strafkamer van de Hoge Raad heeft in zijn arrest van 5 juli 2016 geoordeeld dat, gelet op de toen in Nederland bestaande tenuitvoerleggingspraktijk waarin een specifieke, op de levenslange gevangenisstraf toegesneden mogelijkheid van herbeoordeling ontbrak, de oplegging van de levenslange gevangenisstraf niet verenigbaar was met de eisen die art. 3 EVRM stelt. De Hoge Raad heeft in dat arrest de verdere behandeling van de zaak aangehouden in verband met aangekondigde wijzigingen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf.

3.4.2 Op 1 maart 2017 is het Besluit Adviescollege levenslanggestraften (hierna: Besluit ACL) in werking getreden. Mede in verband met de totstandkoming van het Besluit ACL zijn met ingang van 1 september 2017 wijzigingen aangebracht in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden. Die wijzingen hebben betrekking op de vaststelling van het detentie- en re-integratieplan voor levenslanggestraften alsmede het plaatsen van levenslanggestraften in het Pieter Baan Centrum ten behoeve van onderzoek. Voorts is de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting met ingang van diezelfde datum aangepast in verband met de regeling van het re-integratieverlof voor levenslanggestraften.

3.4.3 Mede door het tot stand brengen van deze regelingen heeft de minister voorzien in een stelsel van herbeoordeling. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 19 december 2017 overwogen dat dit stelsel onder meer het volgende inhoudt.

In alle gevallen waarin een levenslange gevangenisstraf onherroepelijk is opgelegd, wordt 25 jaar na aanvang van de detentie – te rekenen vanaf het moment van de inverzekeringstelling of voorlopige hechtenis ter zake van het feit waarvoor de levenslange gevangenisstraf is opgelegd – een (eerste) advies uitgebracht door het Adviescollege levenslanggestraften (hierna: het Adviescollege). Dit advies richt zich op de vraag voor welke re-integratieactiviteiten een tot levenslange gevangenisstraf veroordeelde in aanmerking komt. Op grond van dit advies wordt door de minister een besluit genomen over het (al dan niet) aanbieden van re-integratieactiviteiten.

Daarnaast wordt in een gratieprocedure beslist over het al dan niet verlenen van gratie en daarmee over het al dan niet (onverkort) voortzetten van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. In het arrest van 19 december 2017 is hierover verder onder meer overwogen:

“Uiterlijk 27 jaar na aanvang van de detentie wordt de mogelijkheid tot gratieverlening ambtshalve beoordeeld overeenkomstig de in art. 19 Gratiewet vastgelegde procedure. Daarnaast kan de mogelijkheid van gratie worden beoordeeld op grond van een daartoe strekkend verzoek dat door de veroordeelde wordt ingediend. In verband met de beoordeling, ambtshalve of op verzoek, van de mogelijkheid van gratie kan het Adviescollege de minister informeren over de voortgang van de resocialisatie- en re-integratieactiviteiten van de veroordeelde. Voorafgaand aan de beslissing omtrent gratieverlening worden voorts – zowel in geval van ambtshalve beoordeling van de mogelijkheid tot gratieverlening als wanneer wordt beslist op een gratieverzoek – de adviezen ingewonnen van het openbaar ministerie en het gerecht dat de straf heeft opgelegd. Het advies van dat gerecht is met redenen omkleed. Aangenomen moet worden dat de minister voorafgaand aan de beslissing omtrent gratieverlening de veroordeelde hoort en voorts alle inlichtingen inwint die voor de beoordeling van belang zijn.”

3.4.4 In verband met het nemen van de gratiebeslissingen en de beoordeling van die gratiebeslissingen door de burgerlijke rechter heeft de Hoge Raad in het hiervoor in 3.4.3 al aangehaalde arrest van 19 december 2017 het volgende overwogen:

“3.5.3. Bij de herbeoordeling moet, gelet op de eisen die art. 3 EVRM stelt, de vraag aan de orde komen of zich zodanige veranderingen aan de zijde van de veroordeelde hebben voltrokken en zodanige vooruitgang is geboekt in zijn of haar resocialisatie, dat verdere tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf niet langer is gerechtvaardigd. De algemene maatstaf die – voor zover hier relevant – op grond van art. 2, aanhef en onder b, Gratiewet wordt aangelegd, houdt in of het aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend. Met het oog op de toepassing van die maatstaf is van belang dat, in de (…) procedure van herbeoordeling, de beslissing omtrent gratie onlosmakelijk is verbonden met de advisering door het Adviescollege omtrent het aanbieden van re-integratieactiviteiten, waarbij deze advisering als “het voortraject van de gratieprocedure” is te beschouwen.

De criteria die het Adviescollege aanlegt, zoals opgenomen in art. 4, vierde lid, Besluit ACL, zijn derhalve tevens van belang voor de beslissing omtrent gratieverlening. Het komt bij de ambtshalve beoordeling van de mogelijkheid van gratieverlening of de beoordeling van een nadien ingediend verzoek tot gratieverlening derhalve aan op de vraag of – gelet op het gedrag en de ontwikkeling van de veroordeelde gedurende zijn detentie, en in aanmerking genomen de overige in art. 4, vierde lid, Besluit ACL genoemde criteria – verdere tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf niet langer is gerechtvaardigd. Vanwege deze samenhang tussen enerzijds de in de gratieprocedure toepasselijke maatstaf en anderzijds de advisering door het Adviescollege, verschaft art. 4, vierde lid, Besluit ACL voor de veroordeelde ook in voldoende mate inzicht in de objectieve criteria die worden aangelegd bij de (…) procedure van herbeoordeling.

3.5.4. Met betrekking tot de procedurele waarborgen in verband met de ambtshalve beoordeling van de mogelijkheid tot gratieverlening dan wel de beoordeling van een gratieverzoek is het navolgende van belang.

(…)

Voorts voorziet de Gratiewet niet in een rechtsmiddel tegen een (negatieve) beslissing omtrent de verlening van gratie. Naar ook in parlementaire stukken wordt opgemerkt, kan de veroordeelde echter in verband met die beslissing het oordeel inroepen van de burgerlijke rechter. Deze kan beoordelen of de negatieve beslissing omtrent de verlening van gratie, in het licht van de eisen die art. 3 EVRM stelt, onrechtmatig is. Die beoordeling richt zich met name op de redenen die zijn opgegeven voor deze beslissing. Die motiveringsplicht berust, indien een verzoek tot gratieverlening wordt afgewezen, op art. 18, tweede lid, Gratiewet. Eenzelfde verplichting tot opgaaf van redenen moet, in het licht van de rechtspraak van het EHRM, worden aangenomen indien de in art. 4, derde lid, Besluit ACL genoemde ambtshalve beoordeling niet tot gratieverlening leidt. Een deugdelijke motivering van de negatieve beslissing omtrent gratieverlening is in het bijzonder van belang indien wordt afgeweken van het (…) advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd, nu dit advies – naar wordt bevestigd in de parlementaire stukken – in beginsel leidend is bij het nemen van de beslissing omtrent gratieverlening.”

3.4.5 In het arrest van 19 december 2017 heeft de Hoge Raad vervolgens beoordeeld of het Nederlandse recht thans voorziet in een reële mogelijkheid tot herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf die in de daarvoor in aanmerking komende gevallen kan leiden tot verkorting van de straf of (voorwaardelijke) invrijheidstelling. De Hoge Raad is daarbij tot het oordeel gekomen dat – gelet op de regeling van de Gratiewet, de inhoud en de strekking van de hiervoor in 3.4.2 genoemde regelingen, alsook de beoordelingsmogelijkheden van de burgerlijke rechter en de rechter in beroepsprocedures op grond van de Penitentiaire beginselenwet (zie hiervoor in 3.4.3 en 3.4.4) – de mogelijkheid tot herbeoordeling van zodanige aard is dat de oplegging van de levenslange gevangenisstraf op zichzelf niet in strijd is met art. 3 EVRM.

Het nemen van gratiebeslissingen en de beoordeling daarvan door de burgerlijke rechter

3.5.1 Een veroordelende beslissing van de strafrechter moet door de Staat worden ten uitvoer gelegd. Dit is slechts anders als de beslissing nog niet vatbaar is voor tenuitvoerlegging, of als de executiebevoegdheid is vervallen op de voet van een wettelijk voorschrift, zoals in geval van een op de wet gegrond gratiebesluit. Zo’n gratiebesluit leidt ertoe dat een door de rechter opgelegde straf of maatregel, al dan niet onder voorwaarden, wordt verminderd, veranderd of kwijtgescholden. Gratie kan op grond van art. 2, aanhef en onder b, Gratiewet door de Kroon worden verleend indien aannemelijk is dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend.

3.5.2 Voordat wordt beslist op een door de veroordeelde ingediend gratieverzoek of ambtshalve een voorstel tot gratieverlening in overweging wordt genomen, wint de minister het advies in van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd. De parlementaire geschiedenis van de Gratiewet houdt het volgende in over de betekenis van dit rechterlijk advies voor de beslissing omtrent gratieverlening:

“De uitoefening van het recht van gratie behoort tot de bevoegdheid van de Kroon. De Grondwet schrijft voor dat deze bevoegdheid slechts na advisering door de rechter kan worden uitgeoefend en accentueert daarmede het belang dat aan deze advisering moet worden gehecht. Immers, er dient voor te worden gewaakt dat het gratierecht op een wijze wordt uitgeoefend waardoor op ongepaste wijze in de rechtspraak zou worden ingegrepen. Het gratie-instrument strekt er niet toe de Kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht te doen blijken omtrent de strafrechtstoepassing, doch om ertoe bij te dragen dat door de onafhankelijke rechter opgelegde sancties in overeenstemming met eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid ten uitvoer worden gelegd. De praktijk laat zien dat het gratierecht doorgaans in overeenstemming met de inzichten van de adviserende rechter wordt toegepast (…).”

“Aan rechterlijke adviezen in gratiezaken pleegt een zeer groot gewicht te worden toegekend. (…) Doorslaggevend in de zin van de Kroon of Minister bindend, zijn zij niet, dan zou immers niet van een advies gesproken kunnen worden. Als al wordt afgeweken van het rechterlijke advies dan is dat doorgaans in een voor de justitiabele gunstige zin. Slechts hoogst zelden vindt afwijking van het advies in voor de justitiabele ongunstige zin plaats.”

3.5.3 De zojuist aangehaalde parlementaire geschiedenis betekent voor de beslissing omtrent gratieverlening het volgende. Het instrument van gratie strekt niet ertoe de Kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht te doen blijken omtrent de strafrechtstoepassing. Bij de beslissing over het al dan niet verlenen van gratie op de grond dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend, gaat het in de kern om de vraag of de onverkorte tenuitvoerlegging van de door de rechter opgelegde straf of maatregel in overeenstemming is met de eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid. Bij de beantwoording van die vraag komt aan het advies van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd, een zeer groot gewicht toe, in die zin dat dit advies in beginsel leidend is bij het nemen van de beslissing omtrent gratieverlening en dat alleen op grond van bijzondere omstandigheden daarvan wordt afgeweken. Dat geldt in het bijzonder indien de afwijking van het advies in voor de veroordeelde ongunstige zin plaatsvindt.

3.5.4 In het Nederlandse stelsel van herbeoordeling, dat hiervoor in 3.4.3 kort is geschetst, wordt de beslissing over het al dan niet (onverkort) voortzetten van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf, genomen in de gratieprocedure. Bij de beoordeling omtrent het verlenen van gratie (al dan niet in voorwaardelijke vorm) moeten de in art. 4 lid 4 Besluit ACL genoemde criteria in aanmerking worden genomen. Tevens dient daarbij de rechtspraak van het EHRM die betrekking heeft op de verenigbaarheid van de (verdere) tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf met art. 3 EVRM, in acht te worden genomen. Daarom komt het bij de toepassing van de maatstaf van art. 2, aanhef en onder b, Gratiewet – die inhoudt of met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend – aan op de vraag of gelet op het gedrag en de ontwikkeling van de veroordeelde gedurende zijn detentie, en in aanmerking genomen de overige in art. 4 lid 4 Besluit ACL genoemde criteria, verdere tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf niet langer is gerechtvaardigd. Ook op dit punt komt een zeer groot gewicht toe aan het advies van het gerecht dat de levenslange gevangenisstraf heeft opgelegd. In het geval dat de minister voor de beslissing omtrent gratieverlening bepaalde feiten en omstandigheden (mogelijk) van belang acht die niet in het advies van het gerecht zijn betrokken, heeft de minister de mogelijkheid het gerecht in de gelegenheid te stellen een aanvullend advies te verstrekken voordat de beslissing omtrent gratieverlening wordt genomen.

3.5.5 Indien een verzoek tot gratieverlening wordt afgewezen, dienen de redenen voor deze beslissing door de minister te worden opgegeven. Die motiveringsplicht geldt ook indien de in art. 4 lid 3 Besluit ACL genoemde ambtshalve beoordeling niet tot gratieverlening leidt. Een deugdelijke motivering van de negatieve beslissing omtrent gratieverlening is in het bijzonder van belang indien wordt afgeweken van het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd. In dat geval dienen tevens de redenen voor het afwijken van dat advies te worden opgegeven.

3.5.6 De Gratiewet voorziet niet in een rechtsmiddel tegen een (negatieve) beslissing omtrent de verlening van gratie. De veroordeelde kan echter – zowel in geval van ambtshalve beoordeling als in geval van een afgewezen gratieverzoek – met betrekking tot die beslissing het oordeel inroepen van de burgerlijke rechter over de vraag of de redenen die zijn opgegeven voor het niet-verlenen van gratie en – voor zover dat het geval is – voor het afwijken van het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd, de beslissing niet kunnen dragen. De beoordeling door de burgerlijke rechter richt zich erop, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.5.4 is overwogen, of de motivering van de beslissing omtrent gratieverlening ervan blijk geeft dat de in art. 4 lid 4 Besluit ACL genoemde criteria en de eisen die art. 3 EVRM stelt, genoegzaam zijn betrokken bij het nemen van de beslissing omtrent gratieverlening.

Indien de burgerlijke rechter tot het oordeel komt dat de negatieve beslissing omtrent de verlening van gratie onrechtmatig is omdat de opgegeven redenen deze beslissing niet kunnen dragen, kan de burgerlijke rechter de Staat veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing op het gratieverzoek. Bij het nemen van die nieuwe beslissing zal acht dienen te worden geslagen op de overwegingen die de burgerlijke rechter aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd. Dat betekent dat, indien de nieuwe beslissing wederom strekt tot afwijzing van het gratieverzoek, die afwijzing niet uitsluitend mag worden gebaseerd op dezelfde redenen als waarop de bestreden gratiebeslissing berust.

3.5.7 Opmerking verdient nog het volgende. Met het hiervoor besproken, in 2017 in werking getreden stelsel van herbeoordeling, wordt beoogd de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in overeenstemming met art. 3 EVRM te laten plaatsvinden. In dit stelsel vindt de (periodieke) herbeoordeling van de straf niet plaats door de rechter, maar worden de beslissingen omtrent het aanbieden van re-integratieactiviteiten en gratieverlening genomen door de minister. De burgerlijke rechter kan daarbij de motivering van negatieve beslissingen omtrent de verlening van gratie beoordelen. Indien wordt geoordeeld dat de opgegeven redenen de beslissing niet kunnen dragen, is het aan de minister – en niet aan de burgerlijke rechter – om opnieuw te beslissen op het gratieverzoek. De motivering van die nieuwe beslissing kan wederom ter beoordeling aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd.

Zoals al is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2017, laat de invoering van het in 2017 in werking getreden stelsel van herbeoordeling onverlet dat indien op enig moment zou komen vast te staan dat een levenslange gevangenisstraf ook onder vigeur van dit nieuwe stelsel in de praktijk nimmer wordt verkort, dat bepaaldelijk een factor van betekenis zal zijn bij de dan te beantwoorden vraag of de oplegging dan wel de (onverkort) verdere tenuitvoerlegging verenigbaar is met art. 3 EVRM. Dat betekent dat de burgerlijke rechter, op een daartoe strekkende vordering, de verdere tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf kan verbieden, indien de (periodieke) herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf – ambtshalve of naar aanleiding van daartoe strekkende gratieverzoeken – niet tot de benodigde bekorting of aanpassing van die straf heeft geleid terwijl de (onverkort) verdere tenuitvoerlegging van de straf in strijd met art. 3 EVRM is. Die vraag is in de onderhavige procedure, waarin de vorderingen betrekking hebben op – kort gezegd – het herroepen van de beslissing op het gratieverzoek en het doen van een nieuwe voordracht tot het verlenen van gratie dan wel het in behandeling nemen van een nieuw gratieverzoek (zie hiervoor in 2.3.1), echter niet aan de orde.

Beoordeling van de klachten

3.6.1 Onderdeel 1.1 van het middel klaagt dat het hof (in rov. 15) ten onrechte heeft geoordeeld dat de bijzondere omstandigheden op basis waarvan kan worden afgeweken van het rechterlijk advies, moeten bestaan uit (nieuwe) feiten en omstandigheden waarmee het gerecht dat de straf heeft opgelegd in zijn advies over het gratieverzoek geen rekening heeft gehouden. Volgens het onderdeel mag de Kroon ook op andere gronden afwijken van het rechterlijk advies.

3.6.2 Het hof heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat bij het nemen van een beslissing op een gratieverzoek een zeer groot gewicht toekomt aan het advies van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd. Noch uit de hiervoor in 3.5.3 weergegeven parlementaire geschiedenis, noch uit de Gratiewet of enige andere rechtsregel volgt echter dat, zoals het hof heeft geoordeeld, alleen dan van het advies van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd, mag worden afgeweken indien het gaat om (nieuwe) feiten en omstandigheden waarmee het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd in zijn advies over het gratieverzoek geen rekening heeft gehouden. Het oordeel van het hof berust in zoverre op een onjuiste rechtsopvatting, zodat de hiervoor in 3.6.1 weergegeven klacht slaagt. De omstandigheid dat de beslissing op het gratieverzoek blijk geeft van een andere weging van feiten en omstandigheden die in het advies van het gerecht zijn betrokken, laat onverlet dat het hof had moeten beoordelen of de redenen die zijn opgegeven voor het niet-verlenen van gratie en voor het afwijken van het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd, de negatieve beslissing omtrent gratieverlening niet kunnen dragen.

3.7 De overige klachten van het middel behoeven gelet op het voorgaande geen behandeling.

4 Beoordeling van middel in het incidentele beroep

4.1 Onderdeel 1 van het middel in het incidentele beroep behoeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen behandeling.

4.2 Onderdeel 2 richt zich tegen het oordeel van het hof (in rov. 22-24) dat de primaire en subsidiaire vordering van [verweerder] niet voor toewijzing in aanmerking komen, ook niet “indien het hof daarbij de Staat zou gelasten een voordracht te doen met inachtneming van hetgeen in dit arrest is overwogen”.

4.3 Met het door onderdeel 2 bestreden oordeel heeft het hof kennelijk beoogd tot uitdrukking te brengen dat de voorzieningenrechter de primaire vordering niet aldus had mogen toewijzen dat deze mede inhield dat de minister opnieuw diende te beslissen op het gratieverzoek met inachtneming van het oordeel van de voorzieningenrechter over het besluit tot afwijzing van het gratieverzoek.

Aan dat oordeel heeft het hof ten grondslag gelegd dat het verlenen van gratie een bevoegdheid is van de Kroon en dat de inhoud van de gratiebeslissing niet door de rechter kan worden voorgeschreven. Dit op zichzelf juiste uitgangspunt doet er echter niet aan af dat, indien de burgerlijke rechter tot het oordeel komt dat de negatieve beslissing omtrent de verlening van gratie onrechtmatig is omdat de daarvoor opgegeven redenen die beslissing niet kunnen dragen, hij de Staat kan veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing op het gratieverzoek, waarbij acht zal dienen te worden geslagen op de overwegingen die de burgerlijke rechter aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd. In zoverre is de klacht van onderdeel 2 gegrond. De overige klachten van onderdeel 2 behoeven gelet op het voorgaande geen behandeling.

5 Beslissing

De Hoge Raad:

in het principale beroep en in het incidentele beroep:

- vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 6 mei 2019;

- verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;

in het principale beroep voorts:

- veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 991,19 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan;

in het incidentele beroep voorts:

- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Staat deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de president G. de Groot als voorzitter, de vicepresident C.A. Streefkerk, en de raadsheren A.L.J. van Strien, M.J. Borgers en F.J.P. Lock, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.J. Kroeze op 6 november 2020.

Rechtbank Den Haag 17 april 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3769.

Gerechtshof Den Haag 6 mei 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1167.

EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris/Cyprus), rov. 97.

EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris/Cyprus), rov. 95-99, EHRM 9 juli 2013, nr. 66069/09, 130/10 en 3896/10 (Vinter en anderen/Verenigd Koninkrijk), rov. 104-122 en EHRM 26 april 2016, nr. 10511/10 (Murray/Nederland), rov. 99-112. Zie ook HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1325, rov. 3.3.

EHRM 26 april 2016, nr. 10511/10 (Murray/Nederland), rov. 100.

HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1325, rov. 3.4.

Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 25 november 2016, houdende de instelling van een Adviescollege levenslanggestraften (Besluit Adviescollege levenslanggestraften), Stcrt. 2016, 65365. Nadien is dit besluit enkele malen gewijzigd (Stcrt. 2017, 32577, Stcrt. 2020, 31638 en Stcrt. 2020, 42424).

Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 17 augustus 2017, nr. 2117970, houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden en van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting in verband met de wijzigingen in het kader van de uitvoering van de levenslange gevangenisstraf, Stcrt. 2017, 48627.

Zie HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.4.

HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.4, onder g, met vermelding van nadere vindplaatsen. Zie ook EHRM 12 maart 2019, nr. 41216/13 (Petukhov/Oekraïne (nr. 2)), rov. 178.

HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.6.

HR 27 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:500, rov. 3.5.2.

Vgl. art. 13-17 Gratiewet.

Art. 4 lid 1 en art. 19 lid 1 Gratiewet. Zie voor de uitzonderingen op deze plicht tot het inwinnen van advies, art. 4 lid 5 Gratiewet.

Kamerstukken II 1984/85, 19075, nr. 3, p. 14-15.

Kamerstukken II 1986/87, 19075, nr. 6, p. 8.

Vgl. ook Handelingen II 1986/87, p. 85-4303.

Dit voorschrift noemt de volgende criteria: “a. het recidiverisico; b. de delictgevaarlijkheid; c. het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende zijn detentie; d. de impact op de slachtoffers en nabestaanden en in de sleutel daarvan de vergelding.”

Zie voor deze maatstaf HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.5.3, en voorts EHRM 9 juli 2013, nr. 66069/09, 130/10 en 3896/10 (Vinter en anderen/Verenigd Koninkrijk), rov. 119, EHRM 26 april 2016, nr. 10511/10 (Murray/Nederland), rov. 100 en EHRM 17 januari 2017, nr. 57592/08 (Hutchinson/Verenigd Koninkrijk), rov. 42-43.

Art. 18 lid 2 Gratiewet.

Zie HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.5.4, onder verwijzing naar EHRM 23 mei 2017, nr. 22662/13, 51059/13, 58823/13, 59692/13, 59700/13, 60115/13, 69425/13 en 72824/13 (Matiošaitis en anderen/Litouwen), rov. 181.

HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.5.4.

Zie ook Kamerstukken II 2016/17, 29279, nr. 366, p. 16.

Vgl. naast HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.5.4, ook Kamerstukken II 1984/85, 19075, nr. 6, p. 1 en Kamerstukken I 1987/88, 19075, nr. 22a, p. 1. Zie voorts de in noot 22 genoemde rechtspraak van het EHRM.

Vgl. voor het belang van deze keuze EHRM 18 juni 2019, nr. 74452/13 (Dardanskis/Litouwen), rov. 26.

HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.6. Zie ook HR 23 april 2019, ECLI:NL:HR:2019:600, rov. 10.3.2.

Vgl. onder meer EHRM 26 april 2016, nr. 10511/10 (Murray/Nederland), rov. 100 en EHRM 12 maart 2019, nr. 41216/13 (Petukhov/Oekraïne (nr. 2)), rov. 185.