ECLI:NL:PHR:2018:182

Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

mr. R.L.H. IJzerman

Advocaat-Generaal

Conclusie van 22 februari 2018 inzake:

Nr. Hoge Raad: 17/00393

Vereniging [X]

Nr. Rechtbank: LEE 15/454

Derde Kamer B

tegen

Waterschapslasten 2014

Wetterskip Fryslân

1 Inleiding

1.1 Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 17/00393 naar aanleiding van het beroep in (sprong)cassatie van Vereniging [X] , belanghebbende, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord‑Nederland (hierna: de Rechtbank) van 20 december 2016.

1.2 Belanghebbende heeft het recht van erfpacht van een aantal onbewoonde percelen (hierna: de percelen). De percelen zijn aan te merken als natuurterrein in de zin van artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet (hierna: Wsw). De percelen zijn gelegen binnen het gebied van de Waddenzee dat behoort tot de gemeenten Schiermonnikoog en Terschelling.

1.3 De Provinciale Staten van Friesland en Groningen hebben aan Wetterskip Fryslân (hierna: het Waterschap) de waterstaatkundige verzorging opgedragen voor het gebied waarin de onderhavige percelen gelegen zijn. Deze taak omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater. Ter dekking van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem, wordt door het Waterschap de watersysteemheffing geheven.

1.4 De ‘zorg voor het watersysteem’ omvat, als in samenhang te bezien, de zorg voor de waterkering, voor de waterhuishouding en voor de waterkwaliteit. Alle binnen het gebied van het Waterschap gelegen onroerende zaken worden in de omslagheffing betrokken. Niet in geschil is dat de percelen natuurterrein van belanghebbende zijn gelegen in het gebied van het Waterschap.

1.5 Het Waterschap stelt zich op het standpunt dat zijn uitgeoefende zorg voor het watersysteem, betrekking heeft op het gehele aan het Waterschap ingevolge wet- en regelgeving toegewezen gebied. Dat geldt volgens het Waterschap ook voor zijn gebied dat is gelegen buiten de primaire waterkering, in gebied van de Waddenzee. Daarom komen gebieden zonder enig belang volgens het Waterschap niet voor. Derhalve betrekt het Waterschap ook de natuurterreinen van belanghebbende in de omslag. Belanghebbende is het hier echter niet mee eens.

1.6 Uit wetsgeschiedenis van de Wet modernisering waterschapsbestel blijkt wat voor (eigenaren van) natuurterreinen het belang is van de, hier door het Waterschap uitgeoefende, zorg voor het watersysteem: ‘Het te beschermen belang betreft voor deze categorie de natuur(landschappelijke) waarde van natuurterreinen. Dit raakt het kwantitatief en kwalitatief beheer van het watersysteem.’

1.7 Aan belanghebbende is door de heffingsambtenaar van het Waterschap (hierna: de heffingsambtenaar) voor het jaar 2014 (voor het eerst, voordien was die heffing er niet) een aanslag in de Waterschapsbelastingen opgelegd naar een te betalen bedrag aan watersysteemheffing van € 27.857,11.

1.8 Na vergeefs bezwaar tegen die aanslag is belanghebbende in beroep gekomen bij de Rechtbank. Belanghebbende stelt dat ten aanzien van haar percelen sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing, die de (formele) wetgever niet voor ogen kan hebben gehad, omdat de beheerstaak bij Rijkswaterstaat berust. Dit zou geen ruimte laten voor de onderhavige watersysteemheffing van het Waterschap.

1.9 Bij uitspraak van 20 december 2016 heeft de Rechtbank die stelling van belanghebbende verworpen en heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank acht aannemelijk dat de watersysteemzorgtaak van het Waterschap en diens werkzaamheden zich ook uitstrekken tot de percelen van belanghebbende en in zijn algemeenheid tot de Waddenzee, nu deze taak als een samenhangende taak dient te worden beschouwd waarbij iedereen in het gebied van het Waterschap belang heeft. De gevolgen van de door het Waterschap genomen waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van het gebied beïnvloeden ook de waterkwaliteit in de Waddenzee, waarop een deel van het water afkomstig uit de binnenwateren wordt geloosd. Ook vismigratiemaatregelen die het Waterschap neemt zijn van invloed op de Waddenzee. De maatregelen die het Waterschap neemt en die van invloed zijn op de Waddenzee komen in nauw onderling overleg tussen het Waterschap en Rijkswaterstaat tot stand. Dat Rijkswaterstaat de eindverantwoordelijkheid voor de watersysteemzorgtaak ten aanzien van de Waddenzee heeft, doet naar het oordeel van de Rechtbank niet af aan het feit dat de maatregelen die het Waterschap neemt van invloed zijn op de als natuurterrein aangemerkte percelen van belanghebbende. De rechtbank is daarom van oordeel dat belanghebbende zowel per definitie als ook feitelijk belang heeft bij de uitoefening van de zorgtaak door het Waterschap, ook al heeft dat ten aanzien van de percelen formeel gezien geen taak op het gebied van waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer. De ‘Verordening op de watersysteemheffïng Wetterskip Fryslân 2014’ (hierna: de Verordening) is gelet op het voorgaande, naar het oordeel van rechtbank, niet in strijd met de kennelijke bedoeling van de (formele) wetgever.

1.10 Belanghebbende komt thans in cassatie op tegen de uitspraak en dat oordeel van de Rechtbank, omdat belanghebbende zich blijft stellen op het standpunt dat het Waterschap niet bevoegd is tot watersysteemheffing ten laste van de, als natuurterrein aan te merken, percelen van belanghebbende gelegen in het gebied van de Waddenzee.

1.11 De kern van het cassatieberoep van belanghebbende is het volgende. Aangezien ingevolge de Waterwet het watersysteembeheer van de Waddenzee berust bij het Rijk (c.q. Rijkswaterstaat), stelt belanghebbende zich op het standpunt dat het Waterschap in zoverre (niettegenstaande dat de Waddenzee behoort tot zijn taakgebied) niet de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied ten doel heeft en daarom in zoverre evenmin de zorg voor het watersysteem. Daardoor zou het Waterschap überhaupt niet bevoegd zijn tot watersysteemheffing ten laste van de percelen en daarom zou de Heffingsverordening onverbindend zijn, althans komt zodanige watersysteemheffing volgens belanghebbende neer op een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet kan hebben gewild.

1.12 Deze conclusie is verder als volgt opgebouwd. In onderdeel 2 worden de feiten en het geding in feitelijke instanties beschreven, gevolgd door het geding in cassatie in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur. In onderdeel 5 wordt het middel van belanghebbende beoordeeld; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.

2 De feiten en het geding in feitelijke instantie

2.1 De rechtbank heeft de feiten als volgt vastgesteld:

1.1 Eiseres [belanghebbende, A-G] heeft het recht van erfpacht van een aantal percelen, gelegen in de Waddenzee, die kwalificeren als natuurterreinen, als bedoeld in artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet (hierna: Wsw).

1.2 Het betreft de onbebouwde percelen met de volgende nummers […] (hierna: de percelen). De percelen zijn betrokken in de watersysteemheffïng zoals opgenomen in de onderhavige aanslag Waterschapsbelastingen. De onderhavige procedure betreft het deel van de aanslag dat ziet op deze percelen.

1.3 De percelen beginnende met de codering [nummer] zijn gelegen in de gemeente Schiermonnikoog en bestaan uit het wad ten zuiden van het eiland Schiermonnikoog. De percelen beginnende met de codering [nummer] zijn gelegen in de gemeente Terschelling en vormen het eiland Griend met het aangrenzende wad.

1.4 Op grond van artikel 4 van het Reglement van Wetterskip Fryslân, vastgesteld door Provinciale Staten van Fryslân en Groningen op 13 februari 2008 (hierna: het Reglement), heeft het Wetterskip Fryslân de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied tot taak, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. Deze taak omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater. Op grond van artikel 2 van het Reglement omvat het gebied van het waterschap de gebieden in de provincies Fryslân en Groningen zoals die zijn aangegeven op de bij dit reglement behorende kaart. Deze kaart behoort tot de gedingstukken.

1.5 De onderhavige aanslag Waterschapsbelastingen is gebaseerd op de Verordening op de watersysteemheffïng Wetterskip Fryslân 2014, zoals vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân op 17 december 2013 (hierna: de Verordening). Op grond van het eerste lid van artikel 2 van de Verordening wordt onder de naam watersysteemheffïng een directe belasting geheven ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem. Dit artikel is gebaseerd op het eerste lid van artikel 117 van de Wsw.

1.6 Op 15 oktober 2013 is de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Wetterskip Fryslân 2014 vastgesteld in de openbare vergadering van het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân (hierna: de Kostentoedelingsverordening).

1.7 Zowel onderdeel k. van artikel 1 van de Verordening als onderdeel b. van artikel 1 van de Kostentoedelingsverordening omschrijven het gebied van het Wetterskip Fryslân als volgt: het gebied dat is aangegeven op de bij het Reglement behorende kaart. Op grond van deze kaart behoren de percelen (zie 1.2) tot het gebied van het Wetterskip Fryslân.

1.8 In de algemene toelichting op de Verordening is onder meer, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:

“2. De watersysteemtaak

In artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet is “de zorg voor het watersysteem” als eerste hoofdtaak van het waterschap vermeld. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Met het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” wordt benadrukt dat zij een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd.

In artikel 1, lid 2, is de zorg voor de zuivering van afvalwater op de voet van artikel 122d, lid 1 van de Waterschapswet als andere hoofdtaak van het waterschap genoemd. Ook is bepaald dat de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden aan de waterschappen kan zijn of worden opgedragen. De uitvoering van de wegen- en de vaarwegentaak door een aantal waterschappen is een uiting van dit laatste.

De zorg voor het watersysteem is één samenhangende taak die het waterschap, uitzonderingen daargelaten, in zijn gehele beheersgebied uitoefent. In de Waterschapswet wordt de zorg voor het watersysteem in algemene zin aan de waterschappen toegekend. De nadere invulling ervan vindt plaats in het provinciale waterschapsreglement en in de praktijk ook in belangrijke mate in bijzondere wetgeving, zoals in de Waterwet. Op grond van artikel 2 van de Waterschapswet worden het gebied en de taken van het waterschap door Provinciale Staten bepaald.”

en in de Artikelsgewijze toelichting:

“k. Gebied van het waterschap

In artikel 1 van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. In verband hiermee is onder andere de zorg voor het watersysteem aan hen opgedragen. De regeling van het gebied gebeurt door de provincie, bij provinciaal reglement. In de praktijk wordt het gebied van het waterschap veelal aangeduid op een (al dan niet elektronische) kaart die bij het provinciale reglement behoort. Tot het gebied van het waterschap behoren ook de buiten de primaire waterkeringen gelegen gebieden en de wateren in beheer bij het Rijk (de in het beheersgebied gelegen delen van de Waddenzee en het IJsselmeer). Alle in het beheersgebied gelegen onroerende zaken, dus ook de wateren in beheer bij het Rijk (Waddenzee en IJsselmeer), worden in de omslagheffing betrokken; zie hierover ook het gestelde in de toelichting op de Kostentoedelingsverordening.”

1.9 Tot 1 januari 2014 werden wateren in beheer bij Rijkswaterstaat niet betrokken in de Watersysteemheffing van het Wetterskip Fryslân. In de toelichting op de Kostentoedelingsverordening die van toepassing is voor het onderhavige belastingjaar is, voor zover te dezen belang, onder meer het volgende vermeld:

“7. De watersysteemtaak

De watersysteemtaak wordt in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet genoemd en omvat de taken van het waterschap op het gebied van het waterkeringsbeheer, het waterkwantiteitsbeheer en het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren, voorzover laatstgenoemde activiteiten niet vallen onder het transporteren en/of behandelen van afvalwater.

De zorg voor het watersysteem is een samenhangende taak die het waterschap in het gehele waterschapsgebied uitoefent. Onder het waterschapsgebied moet het reglementaire gebied worden verstaan, de buitengrenzen van het beheersgebied. De provinciale kaart is leidend. Omdat de watersysteemtaak in het gehele waterschapsgebied wordt uitgeoefend, komen gebieden zonder enig belang in de nieuwe situatie niet voor. De grenzen van het beheersgebied van Wetterskip Fryslân vallen - met uitzondering van een deel dat in de provincie Groningen is gelegen - samen met de provinciale grenzen. Dat betekent dat het waterschap ook buiten de primaire waterkering de watersysteemtaak uitoefent en derhalve de buiten die waterkeringen gelegen onroerende zaken in de omslag zal betrekken. Uitgangspunt van het nieuwe systeem is dus dat alle ingezetenen en onroerende zaken binnen het beheersgebied worden aangeslagen.

In de Memorie van toelichting valt hierover het volgende te lezen:

“Met de integratie van de watersysteemtaken wordt de mogelijkheid om taakgebieden in te stellen goeddeels irrelevant. De zorg voor het watersysteembeheer wordt immers gezien als één samenhangende taak die het waterschap, uitzonderingen daargelaten, in zijn hele beheersgebied uitoefent”

en

“Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap”.

De toelichting op het Waterschapsbesluit zegt hierover:

“Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap en dienen om die reden allen bij te dragen aan de bekostiging van de taakuitoefening door het waterschap”.

Uit het feit dat de wetgever expliciet in de wet de mogelijkheid heeft opgenomen van een tariefdifferentiatie voor buitendijks gelegen onroerende zaken met een maximale reductie van 75%, kan worden afgeleid dat de wetgever van oordeel is dat buitendijkse onroerende zaken altijd een belang hebben en minimaal 25% van het tarief moeten betalen. Het is dan ook niet mogelijk om gebieden buiten de heffing te laten. Ook de rijkswateren (Waddenzee en IJsselmeer) - voorzover gelegen in het beheersgebied - worden in de omslagheffing betrokken.”

1.10 De kaart bij het Reglement (zie 1.7) en daarmee de grenzen van het gebied van het Wetterskip Fryslân is ten opzichte van de periode vóór 1 januari 2014 ongewijzigd.

2.2 De rechtbank heeft het geschil als volgt omschreven:

2. In geschil is het antwoord op de vraag of ten aanzien van de percelen terecht watersysteemheffing is geheven.

3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanslag dient te worden vernietigd, omdat verweerder [de heffingsambtenaar, A-G] niet bevoegd is tot watersysteemheffing ten laste van de onderhavige percelen en de Verordening onverbindend is. Eiseres voert daartoe – kortgezegd – aan dat, hoewel de percelen behoren tot het gebied van het Wetterskip Fryslân, vanwege het feit dat het beheer daarvan berust bij Rijkswaterstaat, het Wetterskip Fryslân niet de waterstaatkundige verzorging van de percelen ten doel of als taak kan hebben in verband met het bepaalde in artikel 4 van het Reglement (zie 1.4). Als gevolg daarvan heeft het Wetterskip Fryslân geen belang bij enige watersysteemzorgtaak-uitoefening bij de percelen, waardoor de watersysteemheffing ten laste van de percelen in de visie van eiseres tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing leidt, die de wetgever niet kan hebben gewild, op grond waarvan de Verordening onverbindend dient te worden verklaard.

4. Volgens verweerder is – kort gezegd – watersysteemheffing ten aanzien van de percelen mogelijk op grond van het bepaalde in de Verordening, de Kostenverordening en het Reglement. Dat het waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer van de percelen berust bij Rijkswaterstaat doet hier volgens verweerder niet aan af, nu de zorg voor het watersysteem een samenhangende taak betreft waarbij iedereen in het gebied van het waterschap per definitie belang heeft. De daadwerkelijke uitvoering van zijn taken in de binnenwateren van zijn gebied raakt ook de delen van het waterschapsgebied waarin geen taken worden uitgeoefend, aldus verweerder.

2.3 De rechtbank heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

5. Met ingang van 1 januari 2008 is de Wet modernisering waterschapsbestel in werking getreden. De Wet modernisering waterschapsbestel heeft onder andere wijzigingen van de Wsw tot gevolg gehad.

6. Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Wsw zijn waterschappen openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen, onder meer betreffen de zorg voor het watersysteem.

7. Op grond van artikel 2 van de Wsw behoort de bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun gebied, taken, inrichting, samenstelling van hun bestuur en tot de verdere reglementering van waterschappen aan Provinciale Staten, behoudens het bepaalde in de artikelen 7, 8 en 9. De uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening.

8. Op grond van artikel 117 van de Wsw wordt ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die ingezetenen zijn, van hen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen, van natuurterreinen en van gebouwde onroerende zaken.

9. Op grond van artikel 120 van de Wsw stelt het algemeen bestuur ten behoeve van de in artikel 117 van de Wsw bedoelde heffing een verordening (kostentoedelingsverordening) vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingsplichtigen een toedeling van het kostendeel is opgenomen. De door het algemeen bestuur van het waterschap vast te stellen kostentoedelingsverordening behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.

10. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de percelen vallen binnen het gebied van het Wetterskip Fryslân (zie 1.7) en dat het waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer van de percelen niet de taak is van het Wetterskip Fryslân maar van Rijkswaterstaat.

11. Eiseres heeft zich ter zitting, desgevraagd, op het standpunt gesteld dat, op basis van de Verordening – indien deze verbindend zou zijn – watersysteemheffing mogelijk is, zodat thans slechts de vraag voorligt of sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad.

12. De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van het gebied van een waterschap bij Provinciale Staten ligt (zie 7.). Op grond van artikel 2 van het door Provinciale Staten vastgestelde Reglement omvat het gebied van het waterschap de gebieden in de provincies Fryslân en Groningen, waaronder de percelen van eiseres. Niet gesteld of gebleken is dat de Provinciale Staten met deze keuze dermate onzorgvuldig heeft gehandeld, dat dit een willekeurige en onredelijke heffing tot gevolg heeft gehad, die de (formele) wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

13. Eiseres stelt dat de Verordening, die het mogelijk maakt te heffen ten aanzien van de percelen, in strijd is met artikel 4 van het Reglement, omdat het Wetterskip Fryslân ingevolge dit artikel de waterstaatkundige verzorging van percelen niet tot taak heeft, nu deze taak aan Rijkswaterstaat is opgedragen.

14. In de toelichting op artikel 4 van het Reglement is het volgende vermeld:

“In artikel 1, eerste lid van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In de Waterschapswet worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding dus niet meer als aparte taken onderscheiden.

In artikel 4 van het reglement is aangesloten bij de wet en de huidige situatie door aan het waterschap de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op te dragen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Onder de zorg voor de waterhuishouding moet ook het regelen van de grondwaterstanden via het peilbeheer van het oppervlaktewater worden gerekend. Het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” benadrukt dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. De toekenning van “de zorg voor het watersysteem” aan het waterschap impliceert overigens niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in het waterschapsgebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. In het eerste lid van artikel 4 is daarom aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voorzover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust.”

15. Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op de onder 14. opgenomen toelichting, niet zonder meer worden gesteld dat de onderhavige heffing in strijd is met het Reglement. Uit de hiervoor genoemde toelichting kan worden opgemaakt dat de Provinciale Staten bij het vaststellen van het Reglement voor ogen heeft gehad dat ook andere overheden betrokken zijn bij de watersysteemzorgtaak in het waterschapsgebied.

16. De rechtbank overweegt dat vervolgens de vraag opkomt of, zoals eiseres stelt, ten aanzien van de percelen sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad, op grond waarvan de Verordening ten aanzien van eiseres onverbindend dient te worden verklaard.

17. De rechtbank overweegt dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wet modernisering waterschapsbestel onder meer het volgende is aangegeven (MvT, Kamerstukken II, 2005/2006, 30601, nr. 3):

"§ 7. De relatie tussen belang, betaling en zeggenschap in het moderne waterschapsbestel

(…)

In de nieuwe opzet worden daarmee de volgende categorieën van belanghebbenden bij het watersysteembeheer onderscheiden:

– De ingezetenen.

Zij vertegenwoordigen het algemene belang van het kunnen wonen, werken en recreëren in het waterschapsgebied.

– De eigenaren van agrarische en overige ongebouwde gronden.

Vanuit hun dagelijkse bedrijfsvoeringsbelangen hebben zij een meer dan gemiddeld belang bij peilbeheer en waterkwaliteit (beregening, irrigatie).

– De eigenaren van natuurterreinen

Het te beschermen belang betreft voor deze categorie de natuur(landschappelijke) waarde van natuurterreinen. Dit raakt het kwantitatief en kwalitatief beheer van het watersysteem.

– De eigenaren van gebouwde onroerende zaken (woningen en bedrijfspanden)

Hun belang is met name de bescherming van hun eigendom tegen wateroverlast.

Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Hun rechten (zeggenschap), maar ook hun plichten (betaling) zijn daarop gebaseerd.

(…)

§ 10.De watersysteemheffing

Met dit wetsvoorstel wordt de watersysteemheffing in de Waterschapswet geïntroduceerd, ter vervanging van de huidige heffingen voor waterkwantiteit, waterkering en het onderdeel van de Wvo-heffing waaruit het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren bekostigd wordt. De watersysteemheffing is gebaseerd op de relatie belang-betaling als onderdeel van de trits: wie belang heeft bij het goed functioneren van het watersysteem, betaalt ook mee. In de uitwerking wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen een solidariteitsdeel en een profijtdeel. In paragraaf 7 is het belang van de trits al toegelicht.

De keuze om de watersysteemheffing op zowel het solidariteit als het profijtbeginsel te baseren komt voort uit het feit dat het waterschap zowel maatregelen treft die aan eenieder in het gebied min of meer gelijkelijk ten goede komen (algemeen belang), als maatregelen in het belang van een of meer specifieke groepen (specifieke belang). Het toerekenen van maatregelen of voorzieningen naar bijzondere groepen van belanghebbenden impliceert overigens niet dat een kostentoedeling op basis van een precieze kostenveroorzaking mogelijk zou zijn. Bedacht moet immers worden dat maatregelen in de regel veelal effect hebben op het functioneren van het gehele (deel)watersysteem, en daarmee ook op de mate waarin tegemoet wordt gekomen aan het belang van alle categorieën. Het effect kan bij de ene set van maatregelen voornamelijk ten goede komen aan een ieder gelijkelijk (het collectief), terwijl bij een andere set van maatregelen een bepaalde categorie meer profiteert dan een andere categorie. Ook binnen de categorie is lang niet altijd sprake van een gelijke mate van profijt. Het bepalen van de mate van het effect van maatregelen voor elke categorie afzonderlijk en op basis daarvan de kostentoedeling vaststellen, is in de praktijk een zeer moeilijke, theoretische en weinig transparante aangelegenheid. Dit blijkt al uit de uitwerking van de tot voor kort veel gebruikte bekostigingsstructuur voor het waterkwantiteitsbeheer op basis van kostenveroorzaking (de zogenoemde methode Oldambt), die in de praktijk als ondoorzichtig en ingewikkeld wordt ervaren. Het hanteren van het principe van kostenveroorzaking als basis voor een bekostigingsstructuur voor het gehele watersysteembeheer is daarom geen begaanbare weg. Daar komt bij dat het merendeel van de waterschappen – juist om deze redenen – de methode Oldambt al verlaten heeft en overgegaan is op een methodiek gebaseerd op waardeverhouding, de zogenoemde methode Delfland. De hier voorgestelde bekostigingsstructuur, die aansluit bij de methode Delfland, beperkt zich tot een uitwerking van de relatie tussen belang en betaling, waarbij er slechts een beperkte relatie bestaat met de kostenveroorzaking. Daar staat tegenover dat er een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur verkregen wordt, die fiscaal-juridisch robuust is.

(…)

d. classificatie

In de huidige bekostigingsstructuur bestaat de mogelijkheid om – door het instellen van omslagklassen – een nadere detaillering in de kostentoedeling aan te brengen (classificatie). Door te classificeren beogen waterschappen zo goed mogelijk de kosten toe te rekenen aan degenen die belang hebben bij de maatregelen. In beginsel wordt getracht zo nauwkeurig mogelijk invulling te geven aan het beginsel van kostenveroorzaking.

Bij dit wetsvoorstel is besloten de classificatie te laten vervallen. De relatie tussen de mate van belang en de omvang van de betaling is in de nieuwe kostentoedelingssystematiek een globale, hetgeen past bij het collectieve karakter van het watersysteembeheer. Classificatie, welke veelal is gebaseerd op kostenveroorzaking, past daar niet bij en verhoudt zich ook niet goed met het streven naar een eenvoudige, transparante en fiscaal-juridisch robuuste bekostigingsstructuur.

Er is echter wel reden de tarieven van de heffing van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken niet in alle gevallen gelijk te stellen. Voor bepaalde onroerende zaken is het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, limitatief opgesomd in de wet. Om dezelfde reden is de bandbreedte van de tariefdifferentiatie wettelijk begrensd.

Afwijkende tarieven kunnen alleen worden vastgesteld voor buitendijks gelegen onroerende zaken voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden en voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden). De regeling is bedoeld voor uitzonderingssituaties waar het toepassen van het normale tarief evident onredelijk zou zijn. De verwachting is dan ook dat van de regeling spaarzaam gebruik zal worden gemaakt. De provincie dient het besluit tot toepassing van tariefdifferentiatie goed te keuren via de kostentoedelingsverordening.”

18. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiseres dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing ten aanzien van de percelen, die de (formele) wetgever niet voor ogen kan hebben gehad, omdat de beheerstaak daarvan bij Rijkswaterstaat berust, onjuist is. Gelet op de toelichtingen op de Verordening en de Kostentoedelingsverordening (zie 1.8 en 1.9) en de onder 17. genoemde parlementaire geschiedenis, kan de door eiseres voorgestane conclusie niet worden getrokken. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

19. De toekenning van de zorg voor het watersysteem impliceert niet dat alle zorg voor het watersysteem in een bepaald gebied aan het waterschap wordt toegekend (zie ook de Conclusie van Advocaat-Generaal IJzerman van 24 maart 2016, ECLI:NL:PHR:2016:193). Uit de parlementaire geschiedenis (zie 17) blijkt dat de watersysteemheffing gebaseerd is op een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur, die fiscaal-juridisch robuust is. De rechtbank acht aannemelijk dat de watersysteemzorgtaak van het Wetterskip Fryslân en diens werkzaamheden zich ook uitstrekken tot de percelen en in zijn algemeenheid tot de Waddenzee, nu deze taak naar het oordeel van de rechtbank als een samenhangende taak dient te worden beschouwd waarbij iedereen in het gebied van het waterschap belang heeft (zie 1.9 en 17). De gevolgen van de waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van het gebied beïnvloeden ook de waterkwaliteit in de Waddenzee, waarop een deel van het water afkomstig uit de binnenwateren wordt geloosd. Ook vismigratiemaatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt zijn van invloed op de Waddenzee. De maatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt en die van invloed zijn op de Waddenzee komen, naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, in nauw onderling overleg tussen het Wetterskip Fryslân en Rijkswaterstaat tot stand. Dat Rijkswaterstaat de eindverantwoordelijkheid voor de watersysteemzorgtaak ten aanzien van de Waddenzee heeft, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het feit dat de maatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt van invloed zijn op de percelen. Uit het voorgaande vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat eiseres zowel per definitie als ook feitelijk belang heeft bij de uitoefening van de zorgtaak door het Wetterskip Fryslân, ook al heeft hij ten aanzien van de percelen formeel gezien geen taak op het gebied van waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer. De Verordening is gelet op het voorgaande, naar het oordeel van rechtbank, niet in strijd met de kennelijke bedoeling van de (formele) wetgever.

20. Gelet op al het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een dermate onzorgvuldig handelen, dat dit een een willekeurige en onredelijke heffing ten aanzien van de percelen tot gevolg heeft, die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, zodat geen sprake is van onverbindendheid van de Verordening. Het voorgaande heeft naar het oordeel van de rechtbank eveneens te gelden voor de Kostentoedelingsverordening.

21. Uit het voorgaande volgt dat de percelen terecht zijn betrokken in de onderhavige aanslag. Nu voor het overige niet in geschil is dat de aanslag terecht en tot het juiste bedrag is opgelegd, zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.

3 Het geding in cassatie

3.1 Belanghebbende heeft tijdig, en ook overigens op regelmatige wijze beroep in (sprong)cassatie ingesteld. Wetterskip Fryslân heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben hun standpunten op 24 mei 2017 mondeling doen toelichten door hun advocaten. Namens belanghebbende is verschenen mr. J.H. van Gelderen en namens het Waterschap mr. A.G. Hendriks. Van de mondelinge behandeling is een proces-verbaal opgemaakt.

3.2 Het middel van belanghebbende luidt:

schending van het recht en/of verzuim van op straffe van nietigheid in acht te nemen vormen, doordat de rechtbank heeft overwogen en op grond daarvan recht gedaan als in haar bestreden uitspraak is vermeld, zulks ten onrechte om de volgende, mede in onderlinge samenhang te beschouwen redenen:

3.3 Dit middel wordt als volgt door belanghebbende toegelicht:

I Inleiding: relevante percelen en regelgeving

1. Het gaat in deze zaak om de vraag of het waterschap bevoegd is tot watersysteemheffing ten laste van percelen van [belanghebbende] in de Waddenzee.

2. De percelen bestaan deels (de percelen […]) uit wad ten zuiden van het eiland Schiermonnikoog ter grootte van (circa) 2.766 hectare. Voor het overige (de percelen […]) gaat het om het eiland Griend met aangrenzend wad ter grootte van in totaal 100 hectare, halverwege Harlingen en Terschelling. [Belanghebbende] is beperkt gerechtigde tot de percelen.

3. Volgens art. 2 lid 2 van het reglement van het waterschap (het Reglement) jo. de bijbehorende kaart omvat het gebied van het waterschap ook het deel van de Waddenzee (hierna kortweg de Waddenzee) waarin de percelen zijn gelegen.

4. Volgens art. 4 lid 1 Reglement is de taak van het waterschap de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen.

5. Volgens art. 4 lid 2 Reglement omvat - voor zover i.c. aan de orde - de taak, bedoeld in het eerste lid, de zorg voor het watersysteem.

6. Ingevolge art. 3.1 Waterwet jo. art. 3.1 Waterbesluit jo. art. 3.1 jo. bijlage II Waterregeling berust het watersysteembeheer van de Waddenzee bij (het Rijk, dus) het publiekrechtelijke lichaam Staat der Nederlanden.

7. Ingevolge art. 1.2 jo. art. 1 sub I Waterverordening provincie Fryslân (de Waterverordening) jo. art. 4 lid 1 Reglement behoort het watersysteem van de Waddenzee niet tot het watersysteem met het beheer waarvan het waterschap is belast.

8. Volgens art. 1 sub k Verordening op de watersysteemheffing Wetterskip Fryslân 2014 (de Heffingsverordening) is 'gebied van het waterschap: het gebied dat is aangegeven op de bij het provinciaal reglement behorende kaart'.

9. De bestreden aanslag watersysteemheffing is ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem als bedoeld in art. 2 lid 1 Heffingsverordening opgelegd aan [belanghebbende] ter zake van de percelen als natuurterreinen in het gebied van het waterschap in de zin van art. 2 lid 2 sub c jo. art. 1 sub i en k Heffingsverordening.

II Kern van het cassatieberoep van [belanghebbende]

10. Aangezien ingevolge de Waterwet het watersysteembeheer van de Waddenzee berust bij het Rijk (c.q. Rijkswaterstaat), is [belanghebbende] van mening dat het waterschap in zoverre (niettegenstaande dat de Waddenzee behoort tot zijn gebied als omschreven in art. 2 lid 1 Reglement ) niet de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied ten doel heeft als bedoeld in art. 4 lid 1 Reglement jo. art. 1 lid 1 Wsw en daarom in zoverre evenmin de zorg voor het watersysteem als bedoeld in art. 4 lid 2 Reglement jo. art. 1 lid 2 Wsw. Daardoor is het waterschap überhaupt niet bevoegd tot watersysteemheffing ten laste van de percelen en daarom de Heffingsverordening in zoverre onverbindend, althans komt zodanige watersysteemheffing neer op een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet kan hebben gewild, met hetzelfde gevolg.

11. De rechtbank heeft in haar uitspraak die mening niet gedeeld, reden waarom [belanghebbende] met schriftelijke instemmingen van de dagelijks besturen van Hefpunt en het waterschap op de voet van art. 123 lid 3 sub a Wsw jo. art. 28 leden 1 en 3 Algemene wet inzake rijksbelastingen tegen die uitspraak sprongcassatie heeft ingesteld en bij deze de volgende klachten aanvoert.

Ill Klachten

lll.a onjuiste en/of onvoldoende gemotiveerde uitleg van standpunten van [belanghebbende]

12. Ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd heeft de rechtbank overwogen als weergegeven in rov. 3 en 11.

13. De overwegingen in rov. 3 zijn niet conform de betreffende standpunten van [belanghebbende] en derhalve onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd, voor zover die overwegingen inhouden dat [belanghebbende] heeft aangevoerd dat het beheer 'daarvan' berust bij Rijkswaterstaat, dat het waterschap niet de waterstaatkundige verzorging 'van de percelen' ten doel of als taak kan hebben, en dat als gevolg daarvan het waterschap 'geen belang' heeft bij enige watersysteemzorgtaak-uitoefening bij de percelen.

14. Want blijkens haar beroepsgronden van 3 maart 2015 heeft [belanghebbende] in werkelijkheid aangevoerd dat:

het waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en - kwaliteitsbeheer van de Waddenzee berusten bij Rijkswaterstaat (beroepsgronden ad 8; dus met 'het beheer' van - volgens het zinsverband van rov. 3 - hetzij [alleen] de percelen, hetzij het [gehele] gebied van het waterschap);

het waterschap in de Waddenzee geen enkele waterstaatkundige c.q. watersysteemzorgtaak heeft, dus ook niet ter plaatse of ten aanzien van de percelen (beroepsgronden ad 9 en 32; dus met dat het waterschap niet de waterstaatkundige verzorging van de percelen [enkel als zodanig] ten doel of als taak kan hebben);

geen (voldoende) belang van de percelen bestaat bij enige watersysteemzorgtaakuitoefening van het waterschap (beroepsgronden ad 32; dus met dat het waterschap zelf daar geen belang bij heeft).

15. De overwegingen in rov. 3 en 11 zijn onjuist, voor zover zij miskennen dat onverbindendheid van de Heffingsverordening niet alleen kan volgen uit het feit dat zij leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad. Onverbindendheid van de Heffingsverordening is immers ook mogelijk doordat zij (rechtstreeks) in strijd is met hogere regelgeving, waaronder in dit verband met name Reglement, Wsw, Waterwet en Waterverordening.

16. De overwegingen in rov. 11 zijn onvoldoende gemotiveerd, voor zover zij inhouden dat het daar genoemde standpunt ter zitting (mede) inhoudt dat [belanghebbende] (zelf) van mening is dat onverbindendheid van de Heffingsverordening enkel kan volgen uit het feit dat zij leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad. Die mening kan immers niet (zo zonder meer) volgen uit (louter) het standpunt dat watersysteemheffing op basis van de Heffingsverordening mogelijk is indien deze (wel) verbindend zou zijn.

Ill.b onjuiste uitleg van het Reglement

17. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen als weergeven in rov. 15 en op grond daarvan geoordeeld dat niet zonder meer kan worden gesteld dat de onderhavige heffing in strijd is met het Reglement.

18. Deze overwegingen miskennen dat in art. 4 Reglement blijkens zijn toelichting in aansluiting 'bij de wet en de huidige situatie' is aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is 'voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust' (onderstreping toegevoegd). De reglementgever heeft hiermee in aansluiting op art. 1 leden 1 en 2 Wsw uitgedrukt dat het waterschap alleen de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied tot doel kan hebben, voor zover (zijn taken c.q. in dit verband enkel:) zijn watersysteemzorgtaak metterdaad strekt tot dat doel. Daar waar in dat gebied (c.q. in de Waddenzee) die taak berust bij andere publiekrechtelijke lichamen (c.q. het Rijk), behoort de waterstaatkundige verzorging van dat gebied dus niet tot het doel van het waterschap. Aangezien mitsdien de Waddenzee en daarmee de percelen reglementair niet behoren tot het gebied als bedoeld in art. 1 lid 1 Wsw waarvan het waterschap de waterstaatkundige verzorging ten doel heeft, is het daar sowieso niet bevoegd tot heffing ter zake van watersysteemzorg, zodat art. 2 lid 2 sub c jo. art. 1 sub k Heffingsverordening in zoverre onverbindend is wegens strijd met art. 4 lid 1 Reglement jo. art. 1 lid 1 Wsw.

19. Bovendien of hoe dan ook is aan het waterschap in de Waddenzee en daarmee ter plaatse van de percelen niet de zorg voor het watersysteem opgedragen als bedoeld in art. 1 lid 2 Wsw en maakt het dus in zoverre ook geen kosten die aan zulke zorg zijn verbonden als bedoeld in art. 2 lid 1 Heffingsverordening jo. art. 117 lid 1 Wsw, zodat art. 2 lid 2 sub c jo. art. 1 sub k Heffingsverordening in zoverre onverbindend is wegens strijd met art. 4 lid 2 Reglement jo. art. 1 lid 2 Wsw.

Ill.c onjuist en/of onvoldoende gemotiveerd oordeel dat geen sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, voor zover dat oordeel inhoudt dat [belanghebbende] per definitie belang heeft

20. Ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd heeft de rechtbank overwogen als weergegeven in rov. 19 en op grond daarvan geoordeeld in rov. 18 en 20 dat geen sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

21. Voorzover de rechtbank dat oordeel heeft gebaseerd op de overweging onder verwijzing naar rov. 1.9 en 17 dat zij aannemelijk acht dat, ook al heeft het waterschap ten aanzien van (de Waddenzee en dus) de percelen formeel gezien geen taak op het gebied van waterstaatkundig beheer en het waterkwanteits- en -kwaliteitsbeheer, de watersysteemzorgtaak van het waterschap en diens werkzaamheden zich ook uitstrekken tot de percelen en zijn algemeenheid de Waddenzee, nu deze taak naar het oordeel van de rechtbank dient te worden beschouwd als een samenhangende taak waarbij iedereen in het gebied van het waterschap belang heeft, en daaruit voortvloeit dat [belanghebbende] per definitie belang heeft bij de uitoefening van de watersysteemzorgtaak door het waterschap, heeft zij miskend, althans is er onvoldoende gemotiveerd aan voorbij gegaan dat zich i.c. zodanige uitzondering voordoet op het uitgangspunt van de watersysteemzorg als één samenhangende taak die een waterschap in zijn gehele beheersgebied uitoefent, dat de watersysteemzorgtaak van het waterschap zich niet uitstrekt tot (de Waddenzee en daarmee) de percelen en daarom [belanghebbende] niet per definitie belang heeft en/of kan hebben bij die taak.

22. Dat uitgangspunt houdt immers volgens de wetgever (MvT Wsw p. 10-11) nog altijd in (niettegenstaande dat de watersysteemheffing gebaseerd is op een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur, die fiscaal-juridisch robuust is) dat die taak slechts in algemene zin wordt toegekend en zijn nadere invulling en daarmee de taakafbakening van waterschappen en andere overheden plaatsvindt in het waterschapsreglement en bijzondere wetgeving, waarbij uitzonderingen op genoemd uitgangspunt mogelijk zijn (gebleven) door middel van zgn. taakgebieden. (Te meer) aangezien de wet(-gever) geen nadere eisen heeft gesteld omtrent de wijze waarop zulke taakgebieden worden ingesteld, moet het onderscheid dat art. 4 lid 1 Reglement maakt tussen de waterstaatkundige verzorging van het gebied van het waterschap door enerzijds het waterschap, anderzijds andere publiekrechtelijke lichamen, dan ook beschouwd worden als (de instelling van) taakgebieden naar gelang zulk onderscheid bestaat, zodat i.c. de Waddenzee voor het waterschap een (zgn. negatief) taakgebied vormt waar het de waterstaatkundige verzorging niet van ten doel heeft en derhalve ook geen watersysteemzorgtaak, zodat [belanghebbende] c.q. de percelen daar evenmin per definitie belang (bij) (kunnen) hebben.

23. Bovendien of hoe dan ook heeft [belanghebbende] gemotiveerd gesteld dat en waarom de Waddenzee beschouwd moet worden als negatief taakgebied van het waterschap, waar dat niets te doen, te zeggen of zelfs maar te zoeken heeft, dus ook niet ten aanzien van de percelen (beroepsgronden ad 9 , 25 - 26; pleitnota ad 18). (Te meer) nu daarin is besloten dat het waterschap in de Waddenzee formeel geen enkele watersysteemzorgtaak heeft noch deze daar feitelijk überhaupt uitoefent, is het oordeel van de rechtbank dat [belanghebbende] per definitie belang heeft bij de uitoefening van de watersysteemzorgtaak door het waterschap, niet - zo zonder meer - voldoende gemotiveerd, immers tegenstrijdig met en/of onverenigbaar met die stellingen van [belanghebbende].

24. Bovendien of hoe dan ook is de rechtbank buiten de rechtstrijd getreden door te overwegen dat de werkzaamheden van het waterschap zich ook uitstrekken tot de Waddenzee, nu tussen partijen vaststaat dat het waterschap in de Waddenzee (en dus ter plaatse van de percelen) feitelijk überhaupt geen werkzaamheden verricht.

Ill.d onjuist en/of onvoldoende gemotiveerd oordeel dat geen sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, voor zover dat oordeel inhoudt dat [belanghebbende] ook feitelijk belang heeft

25. Voorzover de rechtbank zijn oordeel dat geen sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, heeft gebaseerd op de overwegingen dat, ook al heeft het waterschap ten aanzien van (de Waddenzee en dus) de percelen formeel gezien geen taak op het gebied van waterstaatkundig beheer en het waterkwanteits- en - kwaliteitsbeheer, de in nauw overleg met Rijkswaterstaat tot stand gekomen waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van zijn gebied en de vismigratiemaatregelen die het waterschap neemt, van invloed zijn op de waterkwaliteit van de Waddenzee en de percelen en [belanghebbende] daarom ook feitelijk belang heeft bij de uitoefening van de watersysteemzorgtaak door het waterschap, heeft de rechtbank miskend dat uit die invloed niet voortvloeit, althans niet zo zonder meer kan voortvloeien dat [belanghebbende] voldoende belang heeft bij de watersysteemzorgtaak van het waterschap om op grond daarvan watersysteemheffing te (kunnen) rechtvaardigen.

26. (Te meer) aangezien ingevolge art. 1.2 jo. art. 1 sub I Waterverordening jo. art. 3.1 en 3.2 Waterwet jo. art. 4 lid 1 Reglement het watersysteem van de Waddenzee niet behoort tot het watersysteem met het beheer waarvan het waterschap is belast, moet er van uitgegaan worden dat de genoemde waterkwaliteits- en vismigratiemaatregelen van het waterschap uitsluitend voortvloeien uit de algemene zorgplicht van het waterschap ex art. 3.1 Waterwet jo. art. 6:18 Waterbesluit om geen nadelige gevolgen door zijn taakuitoefening toe te brengen aan de kwaliteit van het watersysteem van de Waddenzee en derhalve geen lozingen in de Waddenzee te doen die afdoen aan de ecologische toestand daarvan, respectievelijk uit de verantwoordelijkheid van het waterschap uit hoofde van zijn watersysteemzorgtaak voor de bescherming en verbetering van de ecologische waterkwaliteit, inclusief de visstand, in zijn (regionale, dus) binnenwateren als bedoeld in art. 1.2 jo. art. 1 sub I Waterverordening jo. art. 4 Reglement, met bijbehorende toegankelijkheid daarvan voor vissoorten die migreren tussen zoet en zout water.

27. Aangezien deze verplichtingen en maatregelen van het waterschap (ongeacht de feitelijke invloed daarvan op de waterkwaliteit van de Waddenzee en/of de percelen) niet voortvloeien uit enige eigen taak en/of verantwoordelijkheid van het waterschap ten aanzien van het watersysteem van de Waddenzee, noch (dus) gericht zijn op de waterstaatkundige verzorging van dat deel van zijn gebied als zodanig (waar die taak en verzorging immers uitsluitend behoren tot de verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat), kunnen zij - anders dan de rechtbank heeft overwogen - ook geen (voldoende) feitelijk belang opleveren van [belanghebbende] c.q. de percelen bij de (overige) watersysteemzorgtaak van het waterschap om op grond daarvan watersysteem heffing te (kunnen) rechtvaardigen.

tot vernietiging van de uitspraak waartegen het middel is gericht, met zodanige verdere uitspraak als de Hoge Raad zal vermenen te behoren, kosten rechtens.

met slotsom: tot vernietiging van de uitspraak waartegen het middel is gericht, met zodanige verdere uitspraak als de Hoge Raad zal vermenen te behoren, kosten rechtens.

4 Wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur

Wetgeving

4.1 Onder waterschapsbelastingen wordt ingevolge artikel 113 van de Wsw verstaan:

Behalve de belastingen of rechten waarvan de heffing krachtens bijzondere wetten geschiedt, worden door het waterschap geen andere belastingen en rechten geheven dan de precariobelasting, bedoeld in artikel 114, de rechten, bedoeld in artikel 115, en de heffingen, bedoeld in de artikelen 117, 122a en 122d.

4.2 Artikel 117 van de Wsw bepaalt –voor zover hier van belang– het volgende::

1 Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem wordt onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die:

a. ingezetenen zijn;

b. (…) het genot hebben van onroerende zaken;

c. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen;

d. (…) het genot hebben van gebouwde onroerende zaken.

2 (…).

4.3 Artikel 121 van de Wsw bepaalt de heffingsmaatstaf:

1. Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf:

(…)

c. ter zake van ongebouwde onroerende zaken als bedoeld in artikel 117, onderdeel c: de oppervlakte, waarbij het tarief wordt gesteld op een gelijk bedrag per hectare;

(…)

4.4 Artikel 110 en 111 van de Wsw bepalen dat besloten kan worden tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een waterschapsbelasting door het vaststellen van een belastingverordening:

Artikel 110

Het algemeen bestuur besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een waterschapsbelasting door het vaststellen van een belastingverordening.

Artikel 111

De belastingverordening vermeldt in de daartoe leidende gevallen de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is, alsmede het tijdstip van inwerkingtreding.

4.5 Door het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân is in de vergadering van 17 december 2013 de ‘Verordening op de watersysteemheffïng Wetterskip Fryslân 2014’ vastgesteld (de Verordening). Deze Verordening voorziet in de heffing van onder andere de onderhavige watersysteemheffing. Voor zover in cassatie van belang luidt deze Verordening:

Artikel 1

Begripsbepalingen

Deze verordening verstaat onder:

(…)

k. gebied van het waterschap: het gebied dat is aangegeven op de bij het provinciaal reglement behorende kaart.

Artikel 2

Belastbaar feit en belastingplichtigen

1. Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem wordt onder de naam watersysteemheffing een directe belasting geheven.

2. De heffing wordt geheven van hen die:

a. (…);

b. (…);

c. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen in het gebied van het waterschap;

(…)

4.6 Op 15 oktober 2013 is de ‘Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Wetterskip Fryslân 2014’ vastgesteld in de openbare vergadering van het algemeen bestuur van het Waterschap (hierna: de Kostentoedelingsverordening). Artikel 1, onderdeel b, van de Kostentoedelingsverordening luidt:

Artikel 1

Deze verordening verstaat onder:

a. (…);

b. gebied van het waterschap: het gebied dat is aangegeven op de bij het provinciaal reglement behorende kaart;

(…)

4.7 In zowel de Verordening als de Kostentoedelingsverordening is het gebied van het waterschap omschreven als: het gebied dat is aangegeven op de bij het provinciaal reglement (hierna: het Reglement) behorende kaart. Het Reglement luidt, voor zover in cassatie van belang:

GEMEENSCHAPPELIJK BESLUIT

PROVINCIALE STATEN VAN FRYSLÂN EN GRONINGEN

Gelezen het voorstel van gedeputeerde staten van Fryslân van 4 december 2007 en van gedeputeerde staten van Groningen van 4 december 2007;

Gelet op artikel 6 van de Waterschapswet;

BESLUITEN, IEDER VOOR ZOVER HET HUN BEVOEGDHEID BETREFT:

ARTIKEL I

Het Reglement van Wetterskip Fryslân van 1 januari 2004 en het Kiesreglement van Wetterskip Fryslân van 18 juni 2003 in te trekken met ingang van 31 maart 2008;

ARTIKEL II

Het navolgende Reglement van Wetterskip Fryslân vast te stellen.

REGLEMENT VAN “Wetterskip Fryslân”

Hoofdstuk 1 Begripsomschrijvingen

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Dit reglement verstaat onder:

a. categorie bedrijven: (…);

b. categorie ingezetenen: (…);.

c. categorie natuurterreinen: de categorie waartoe behoren degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen als bedoeld in artikel 116, onder c;

d. categorie ongebouwd: (…);

e. gedeputeerde staten: gedeputeerde staten van Fryslân;

f. watersysteem: watersysteem als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet

g. wet: de Waterschapswet.

h. beheerder: beheerder als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet;

i. beheer: beheer als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet.

Hoofdstuk 2 Gebied, zetel en taak van het waterschap

Artikel 2 Gebied van het waterschap

1 Er is een waterschap met de naam “Wetterskip Fryslân”, verder aan te duiden als het waterschap.

2 Het gebied van het waterschap omvat de gebieden in de provincies Fryslân en Groningen zoals die zijn aangegeven op de bij dit reglement behorende kaart.

(…)

Artikel 4 Taak van het waterschap

1 De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen.

2 De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat:

a. de zorg voor de watersystemen, met uitzondering van het vaarwegbeheer waarvoor bij of krachtens wet of bij provinciale verordening een andere beheerder is aangewezen;

b. de zorg voor het zuiveren van afvalwater, hieronder mede begrepen het stedelijk afvalwater dat afkomstig is vanuit het beheersgebied van een aangrenzende waterkwaliteitsbeheerder en dat krachtens artikel 3.4, eerste lid van de Waterwet om doelmatigheidsredenen wordt gezuiverd op een zuiveringstechnisch werk dat in beheer is bij het waterschap.

(…)

Artikel 26 Citeertitel

Dit reglement wordt aangehaald als “Reglement van Wetterskip Fryslân”.

4.8 Voor zover in cassatie van belang luidde de toelichting bij voornoemde vaststelling van het Reglement als volgt:

Toelichting op het Reglement van Wetterskip Fryslân

Algemene toelichting

Sinds de totstandkoming van de Waterschapswet in 1991 hebben zich belangrijke ontwikkelingen in het waterbeheer voorgedaan. Zo heeft het beleidsconcept integraal waterbeheer zijn intrede gedaan. Dit betekent dat het waterbeheer gericht is op alle aspecten van watersystemen in hun onderlinge samenhang. Daarnaast kenmerkt integraal waterbeheer zich door de externe samenhang met het beheer van de relevante omgeving van het watersysteem. Dit komt tot uitdrukking in de relaties met andere beleidsterreinen als natuur, milieu en ruimtelijke ordening. Het waterbeheer richt zich steeds meer van object naar functie. De afgelopen jaren heeft het water-beheer tevens een sterke impuls gekregen door een aantal externe ontwikkelingen. In 2000 is de Europese kaderrichtlijn water in werking getreden. Deze kaderrichtlijn gaat ook uit van een watersysteembenadering, nu per (internationaal) stroomgebied. De hierboven geschetste ontwikkelingen hebben ook hun weerklank gevonden in de waterschapsorganisatie. Dit komt tot uiting in de vorming van all-in waterschappen (waarbij het kwantiteitsbeheer, de zorg voor de waterkering en het waterkwaliteitsbeheer in dezelfde hand gelegd zijn), maar vooral ook in de schaalvergroting van de waterschappen. Ten tijde van het ontstaan van de Waterschapswet waren er nog ruim 200 waterschappen. Deze waren divers van omvang en ook de taken varieerden. Er waren veel waterschappen waaraan slechts één van de waterschapstaken was toebedeeld. Sommige provincies hadden zuiveringsschappen ingesteld voor de uitvoering van de waterkwaliteitstaak, of hielden deze taak in eigen hand. Inmiddels heeft een forse stroomlijning en opschaling plaatsgevonden. Sinds 1 januari 2005 telt Nederland nog 26 all-in waterschappen. De nieuwe Waterschapswet is afgestemd op deze ontwikkelingen. Zo worden bijvoorbeeld de taken waterkering en waterhuishouding niet meer afzonderlijk in de wet genoemd en wordt voor deze taken niet meer in separate heffingen voorzien. Het onderscheid aan taken en heffingen is in de huidige waterschapsstructuur niet meer relevant, sterker nog, het past niet meer bij de hedendaagse praktijk van het (integrale) watersysteembeheer.

De wettelijke bevoegdheid waterschappen in te stellen en te reglementeren ligt bij Provinciale Staten. Artikel 2 van de Waterschapswet bepaalt dat de bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun taken en inrichting en van de samenstelling van hun besturen en tot de verdere reglementering van waterschappen aan Provinciale Staten behoort en dat de uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening. Omdat Wetterskip Fryslân een interprovinciaal waterschap is worden de bevoegdheden op grond van artikel 6 van de Waterschapswet gemeenschappelijk door Provinciale Staten van Fryslân en Groningen uitgeoefend.

Als gevolg van de herziene Waterschapswet moeten alle provinciale waterschapsreglementen worden aangepast. De belangrijkste aanpassingen die voortvloeien uit de herziene Waterschapswet richten zich op het volgende. Ten eerste is in het reglement een uitspraak gedaan over de omvang van het algemeen bestuur. De wet maximeert de omvang van het algemeen bestuur op 30 leden. Het minimum aantal leden is 18. Ten tweede is in het reglement een keuze gemaakt voor het aantal zetels voor de specifieke belangencategorieën. De wet onderscheidt voor de bestuurssamenstelling drie specifieke belangencategorieën te weten bedrijven, natuurterreinen en ongebouwd. De wet geeft aan dat aan deze categorieën minimaal 7 en maximaal 9 zetels moeten worden toegedeeld. Dit zijn de zogenoemde “geborgde zetels”. De overige zetels zijn voor de categorie ingezetenen. Ten derde zijn in het reglement de organisaties aangewezen die de kandidaten voor de geborgde zetels voor de categorie ongebouwd en bedrijven mogen benoemen. Ten vierde is in het reglement een keuze gemaakt voor het al dan niet behouden van de kiesdistricten. Deze onderwerpen worden nader toegelicht bij de artikelgewijze toelichting.

Naast de wijzigingen die voortvloeien uit de wet is tevens getracht de waterschapsreglementen interprovinciaal te uniformeren. Bij het opstellen van het onderhavige reglement is dan ook gebruik gemaakt van een modelreglement dat door het IPO, in overleg met de Unie van Water-schappen, is opgesteld. De aanpassingen van het reglement hebben door alle wijzigingen een dusdanige impact dat er ten behoeve van de transparantie en de leesbaarheid voor is gekozen een geheel nieuw reglement op te stellen.

Het onderhavige reglement schept in aansluiting op de Waterschapswet het kader voor het nieuwe waterschap. Het beperkt zich tot de essentiële aspecten betreffende de inrichting en het functioneren van het waterschap. De belangrijkste onderwerpen die worden geregeld zijn het gebied, de taak, het bestuur, de verdeling van de geborgde zetels over de specifieke belangencategorieën, het aanwijzen van de organisaties die de vertegenwoordigers voor de categorieën bedrijven en ongebouwd mogen benoemen en het toezicht. De kostentoedeling en het kiesrecht wordt thans uitputtender geregeld in de Waterschapswet en de daarbij behorende Algemene maatregel van bestuur.

Artikelgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 Begripsbepalingen

Op grond van artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet kunnen als “hoofdtaken” aan de waterschappen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van het afvalwater op de voet van artikel 15a Wet verontreiniging oppervlaktewateren worden opgedragen. In dit reglement is het begrip watersysteem nader gedefinieerd en is aansluiting gezocht bij de terminologie van de Waterwet. De Waterwet is op 28 september 2006 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het zuiveren van het afvalwater is niet nader gedefinieerd omdat deze definitie afdoende is geregeld in de Waterschapswet en de Waterwet.

Hoofdstuk 2 Gebied, zetel en taak van het waterschap

Artikel 2 Gebied van het waterschap

Bij het bepalen van het gebied van het waterschap is acht geslagen op het uitgangspunt voor de bestuurlijke organisatie van de waterstaatszorg, dat bij de vorming van waterschappen zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de waterstaatkundige eenheden. Een waterstaatkundige eenheid bestaat uit een samenhangend stelsel van oppervlaktewateren en gronden (inclusief mensen en gebouwen), die belang hebben bij de instandhouding van dat stelsel. Het gebied van het waterschap is niet gewijzigd.

Het gebied van het waterschap wordt aangegeven op een kaart die deel uitmaakt van het reglement. Op de kaart zijn de grenzen van het waterschapsgebied zo eenduidig mogelijk vastgelegd. Er kunnen gebiedsspecifieke situaties zijn waarbij het noodzakelijk is de grens van het waterschapsgebied nauwkeuriger vast te stellen (bijvoorbeeld daar waar de grens door bebouwd gebied loopt). In het reglement is de mogelijkheid opgenomen voor de precieze aanduiding van de grenzen van het waterschapsgebied detailkaarten vast te stellen. Het vaststellen van de detailkaarten is opgedragen aan gedeputeerde staten.

Artikel 4 Taak van het waterschap

In artikel 1, eerste lid van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In de Waterschapswet worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding dus niet meer als aparte taken onderscheiden.

In artikel 4 van het reglement is aangesloten bij de wet en de huidige situatie door aan het waterschap de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op te dragen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Onder de zorg voor de waterhuishouding moet ook het regelen van de grondwaterstanden via het peilbeheer van het oppervlaktewater worden gerekend. Het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” benadrukt dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. De toekenning van “de zorg voor het water-systeem” aan het waterschap impliceert overigens niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in het waterschapsgebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. In het eerste lid van artikel 4 is daarom aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voorzover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust.

Artikel 4, eerste lid kent een duidelijke relatie met artikel 3:4, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 3:4, eerste lid Awb is namelijk geregeld dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Wanneer een bestuursorgaan van het waterschap derhalve een besluit of handeling overweegt dient het over te gaan tot een afweging van alle bij de concrete beslissing of handeling betrokken belangen. Met artikel 4, eerste lid wordt aangegeven dat het waterschap zich bij de belangenafweging primair moet laten leiden door de waterhuishoudkundige belangen. Het zijn deze belangen die de doorslag moeten geven bij de besluitvorming.

In artikel 4, tweede lid is ook de zuivering van afvalwater aan het waterschap opgedragen. Sinds 2002 ligt de zorgplicht voor de zuivering van stedelijk afvalwater via artikel 15a van de Wvo al wettelijk bij het waterschap.

(…)

Hoofdstuk 5 Overgangs- en slotbepalingen

Artikel 23 Wijzigingen van beperkte strekking

Artikel 6 van de Waterschapswet maakt het mogelijk bij een interprovinciaal waterschap bij reglement te bepalen dat reglementswijzigingen van beperkte strekking kunnen worden opgedragen aan één van de Provinciale Staten. Artikel 23 voorziet hierin. Alleen reglementswijzigingen die aan goedkeuring van de Minister van Verkeer en Waterstaat onderhevig zijn moeten bij gemeenschappelijke besluitvorming plaatsvinden. Daarvan is sprake als de taken of het gebied van het waterschap wordt gewijzigd.

Artikel 24 Overgangsrecht

Een lastig punt is dat in de Waterschapswet, in navolging van de in voorbereiding zijnde Waterwet (TK 30818), is gekozen voor het begrip “zorg voor het watersysteem” in plaats van de begrippen “zorg voor de waterkering” en “zorg voor de waterhuishouding”. Dit sluit beter aan bij het integraal waterbeheer zoals dat in de waterschapspraktijk is ontstaan. In de Waterschapswet wordt de zorg voor het watersysteem in algemene zin toegekend. De nadere invulling van dit begrip vindt plaats in de bijzondere wetgeving, zoals de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet. Aangezien de bijzondere wetgeving, in dit geval de Grondwaterwet, nog niet is aangepast bij de inwerkingtreding van het onderhavige reglement is van een taakverruiming vooralsnog geen sprake. Het grondwaterbeheer zoals dat in de Grondwaterwet is toegedeeld aan Gedeputeerde Staten blijft tot dat moment een verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten. Dit is alleen anders indien een deel van de grondwatertaken al zijn gedelegeerd aan het waterschap.

Wanneer de Waterwet conform planning op 1 januari 2009 in werking treedt wordt de integratie van de afzonderlijke medebewindstaken van de waterschappen ook in de bijzondere wetgeving doorgevoerd. Op dat moment is er sprake van een nieuwe afbakening van die taken en gaat het grondwaterbeheer over naar de waterschappen. Het overgangsrecht van artikel 24 is opgenomen om te voorkomen dat het reglement bij de inwerkingtreding van Waterwet op dit punt opnieuw moet worden aangepast.

Toedeling van taken zal na de inwerkingtreding van de Waterwet, zonder nadere regeling, ook betrekking hebben op de zorg voor de grondwaterlichamen (het grondwaterbeheer). In de praktijk zal het gaan om het grondwaterkwantiteitsbeheer, omdat het belangrijkste instrumentarium voor het grondwaterkwaliteitsbeheer, vanwege de nauwe samenhang met het instrumentarium voor bodembescherming bij de provincies en de gemeenten blijft berusten in het kader van de Wet bodembescherming. Een aantal provincies heeft het grondwaterkwantiteitsbeheer in meerdere of mindere mate al gedelegeerd aan de waterschappen. Door het toevoegen van de zinsnede “voorzover dit beheer niet reeds berust bij het waterschap” wordt hiermee rekening gehouden. Voorts is in dit artikel overgangsrecht gecreëerd voor de zittende leden van het algemeen en dagelijks bestuur. Dit overgangsrecht is opgenomen om geen discrepantie te laten ontstaan tussen de bestuurssamenstelling en de bepalingen in de reglement gedurende de periode van 31 maart 2008 (datum inwerkingtreding reglement) tot aan 8 januari 2009 (de datum waarop een nieuw algemeen bestuur aantreedt). En gelet op de latere inwerkingtreding van de bepalingen over de kostentoedeling in de Wet modernisering waterschapsbestel is eveneens overgangsrecht opgenomen voor de kostentoedeling in de belastingtijdvakken die zijn aangevangen voor 1 januari 2009 (de datum waarop de bepalingen over de kostentoedeling in de Wet modernisering waterschapsbestel van kracht worden). Op grond van artikel 24, tweede lid, is de eis dat de voorzitter zijn woonplaats in het gebied van het waterschap heeft, niet van toepassing op zittende voorzitters.

4.9 Op 21 mei 2014 hebben Gedeputeerde Staten van Fryslân bekendgemaakt dat Provinciale Staten van Fryslân hebben besloten het Reglement met datum van inwerkingtreding 11 maart 2015 en met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2014, te wijzigen. De in cassatie relevante wijzigingen zijn:

(…)

Het Reglement voor Wetterskip Fryslân te wijzigen als volgt:

A.

In artikel 1 wordt onderdeel f vervangen door:

f. watersysteem: watersysteem als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet

B.

Aan artikel 1 worden toegevoegd de onderdelen h en i, die komen te luiden als volgt:

h. beheerder: beheerder als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet;

i. beheer: beheer als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Waterwet.

C.

Artikel 4, lid 2 wordt gewijzigd als volgt:

2. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat:

a. de zorg voor de watersystemen, met uitzondering van het vaarwegbeheer waarvoor bij of krachtens wet of bij provinciale verordening een andere beheerder is aangewezen;

b. de zorg voor het zuiveren van afvalwater, hieronder mede begrepen het stedelijk afvalwater dat afkomstig is vanuit het beheersgebied van een aangrenzende waterkwaliteitsbeheerder en dat krachtens artikel 3.4, eerste lid van de Waterwet om doelmatigheidsredenen wordt gezuiverd op een zuiveringstechnisch werk dat in beheer is bij het waterschap.

(…)

Dit besluit treedt in werking op 11 maart 2015 en werkt terug tot 1 januari 2014 met uitzondering van het bepaalde in artikel 4 lid 2 onder a. Voor artikel 4 lid 2 onder a werkt dit besluit terug tot 1 april 2014.

4.10 Voor zover in cassatie van belang luidde de toelichting bij voornoemde wijziging van het Reglement als volgt:

Toelichting

Aanleiding wijzigen waterschapsreglement

Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Ook is de Waterschapswet toen gewijzigd. Beide wetten hebben consequenties voor de inhoud van het reglement van Wetterskip Fryslân. Het gaat om enkele juridisch-technische wijzigingen. Momenteel wordt in het verlengde van de Waterwet de toedeling van het vaarwegbeheer in Fryslân geregeld. Dit noodzaakt tot aanpassing van de taakomschrijving van het waterschap in het reglement. De overige wijzigingen worden direct meegenomen.

Inhoud wijzigingen

De taak van het waterschap: waterschappen zijn beheerders regionale watersystemen

De Waterwet heeft het zogenaamde watersysteembeheer geïntroduceerd. Het beheer van de watersystemen berust bij de waterbeheheerders: het Rijk en de waterschappen. Het beheer van het Rijk wordt geregeld via de Waterwet, het Waterbesluit en de Waterregeling. Dat van de waterschappen via het waterschapsreglement. Onderdeel van het watersysteembeheer is het vaarwegbeheer. In principe behoort het beheer van alle vaarwegen dus bij Rijk en waterschappen thuis. Eventuele uitzonderingen op de regel dat het vaarwegbeheer bij de waterschappen berust kunnen worden gemaakt door in de Vaarwegverordening van de provincie te regelen dat het beheer van bepaalde vaarwegen bij anderen dan het waterschap berust.

In de Friese situatie worden de meeste vaarwegen, gelet op hun algemeen en bovenwaterschappelijk belang, bij de provincie overgebracht. Verder zijn enkele vaarwegen ondergebracht bij Wetterskip Fryslân (in hoofdlijn: de kleinere vaarwegen), de provincie Overijssel (deel van de Linde) en de gemeente Harlingen (gekoppeld aan de havens). De Vaarwegverordening zal afzonderlijk aan Provinciale Staten ter vaststelling worden aangeboden.

(…)

4.11 Met betrekking tot het beheer over het gebied van het Waterschap is wettelijk het volgende bepaald:

Artikel 3.1 van de Waterwet

1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden de watersystemen aangewezen die volledig dan wel met uitzondering van daarbij aangewezen onderdelen bij het Rijk in beheer zijn.

Artikel 1.1 en artikel 3.1 van het Waterbesluit en de daarbij behorende Bijlage II luiden voor zover in cassatie van belang:

Artikel 1.1

1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

beheer: overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen;

(…)

hoofdwater: oppervlaktewaterlichaam dat is aangewezen in bijlage II, onderdeel 1, bij dit besluit;

(…)

Artikel 3.1

1 Het beheer van oppervlaktewaterlichamen die zijn vermeld in bijlage II bij dit besluit berust bij het Rijk, met uitzondering van de onderdelen van beheer van bepaalde oppervlaktewaterlichamen die zijn gelegen buiten de desbetreffende bij ministeriële regeling vastgestelde beheergrenzen.

2 Voorts berust bij het Rijk het beheer van de zijwateren, met uitzondering van de onderdelen van beheer van bepaalde zijwateren die zijn gelegen buiten de desbetreffende bij ministeriële regeling vastgestelde beheergrenzen.

3 Het beheer van de oppervlaktewaterlichamen die ingevolge het eerste lid in beheer zijn bij het Rijk, omvat mede het beheer van de daarin gelegen ondersteunende kunstwerken.

Bijlage II. Oppervlaktewaterlichamen in rijksbeheer (Bijlage bij de artikelen 1.1 en 3.1 van het Waterbesluit)

1. Hoofdwateren

a. de zee, grote estuaria en daarmee verbonden wateren

– (…);

– Waddenzee;

(…)

Artikel 3.2 van de Waterregeling luidt:

1 Het waterkwaliteitsbeheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze gelegen zijn binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage II bij deze regeling.

2 Het waterkwantiteitsbeheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze zijn gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage III bij deze regeling.

3 Het waterstaatkundig beheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze zijn gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage IV bij deze regeling.

Wetsgeschiedenis

4.12 In mijn conclusie van 24 maart 2016 bij het arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016 nam ik uit de wetsgeschiedenis van de Wet modernisering waterschapsbestel op:

4.15 Over de taken van het waterschap is in de memorie van toelichting vermeld:

In artikel 1 van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens nader gespecificeerd: onderscheiden worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding (dit laatste omvat volgens de toelichting op het artikel zowel kwantiteits- als kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren). Aan een waterschap wordt één van deze taken of beide opgedragen. Waterschappen kunnen daarnaast worden belast met de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden.

Het onderscheid in taken en het verdelen van deze taken over verschillende waterschappen, zoals dat ten tijde van de totstandkoming van de Waterschapswet nog gebruikelijk was, is inmiddels achterhaald. De ontwikkelingen op het gebied van de waterschapsindeling en de toedeling van taken, die overigens al gaande waren ten tijde van de totstandkoming van de Waterschapswet, zijn in de afgelopen jaren in snel tempo verder gegaan. Om uitvoering te kunnen geven aan integraal waterbeheer was het immers wenselijk de waterschapstaken overal in één hand te leggen. Zoals eerder in deze toelichting is aangegeven heeft een ontwikkeling plaatsgevonden naar de vorming van zogenoemde all-in waterschappen, die met de fusies per 1 januari 2005 voltooid is: de zorg voor de waterkering, de zorg voor de waterhuishouding en de (passieve en actieve) waterkwaliteitstaak op grond van de Wvo zijn in alle gebieden aan één waterschap opgedragen. In het onderhavige voorstel worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding niet meer apart onderscheiden. Als eerste hoofdtaak van het waterschap wordt in artikel 1 «de zorg voor het watersysteem» opgenomen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit.

Het gebruik van de term «zorg voor het watersysteem» benadrukt dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. Tevens wordt daarmee het «all-in»-karakter van de waterschappen in de wet verankerd.

De toekenning van «de zorg voor het watersysteem» aan de waterschappen impliceert niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in een bepaald gebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. Dit verandert niet met deze wetswijziging. In de organieke wet wordt de taak in algemene zin toegekend. De nadere invulling ervan vindt plaats in de het provinciale waterschapsreglement en in de praktijk ook in belangrijke mate in de bijzondere wetgeving, zoals de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Deze bijzondere wetgeving wordt met dit wetsvoorstel niet ten principale gewijzigd, dus de aanpassing van artikel 1 heeft vooralsnog geen gevolgen voor de taakafbakening van waterschappen en andere overheden. Met de voorgenomen integratie van de afzonderlijke wetten in de «Waterwet» zullen begrippen als waterbeheer en watersysteem een wettelijke definitie krijgen en in de plaats komen van het huidige begrippenkader. Op dat moment is er sprake van een nieuwe invulling van de taken van de waterschappen en kan er dus ook sprake zijn van verschuiving of uitbreiding van taken en verantwoordelijkheden. Zo wordt in het wetsvoorstel voor de Waterwet de zorg voor het grondwater expliciet bij het waterschap gelegd, echter zonder dat dit uitvoering van taken door andere overheden uitsluit.

Voorts bevat het nieuwe artikel 1, tweede lid, een verwijzing naar de tweede hoofdtaak van het waterschap, de zuivering van afvalwater. Sinds 2002 ligt de zorgplicht voor de zuivering van stedelijk afvalwater via artikel 15a van de Wvo wettelijk bij het waterschap. Bij de in voorbereiding zijnde herziening van de waterwetgeving is het voornemen dat de Wvo opgaat in de nieuwe Waterwet. Daarmee zou dan ook deze zorgplicht opgenomen worden in de Waterwet.

Het huidige artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet regelt ook de mogelijkheid om daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden op te dragen. Dit artikelonderdeel wordt niet gewijzigd. Het is met name van belang voor het wegenbeheer, dat op grond van de Wet herverdeling wegenbeheer (Whw) aan een beperkt aantal waterschappen is opgedragen, en voor het vaarwegbeheer en de muskusrattenbestrijding, die bij delegatie aan waterschappen kunnen worden opgedragen.

Het begrip vaarwegbeheer behoeft enige toelichting. Voor veel wateren wordt geen afzonderlijk vaarwegbeheer onderscheiden en worden maatregelen die (mede) ten goede komen aan de scheepvaart genomen als onderdeel van het beheer van het watersysteem. Het vaarwegbeheer zoals dat bij delegatie aan de waterschappen kan worden toegekend, betreft het actief bakbeheer ten behoeve van de scheepvaartfunctie. Zodanig vaarwegbeheer wordt totnogtoe niet gezien als onderdeel van de hoofdtaak van waterschappen. Omdat het hier om vaarwegbeheer gaat waarmee bovenwaterschappelijke belangen gediend worden, wordt dit gezien als een taak van de «algemene democratie», die onder het treffen van een regeling voor de bekostiging aan het waterschap gedelegeerd kunnen worden.

Neventaken van het waterschap dienen, zoals blijkt uit de formulering van artikel 1, op het terrein van de waterstaatkundige verzorging te liggen. Het functionele karakter van de waterschapstaak sluit een brede kijk bij de taakuitoefening niet uit. Het waterschap dient bij de uitoefening van zijn taak rekening te houden met andere belangen dan uitsluitend het waterbelang en dient condities te scheppen voor de taakuitoefening door andere overheden, maar dat mag niet zo ver gaan dat het waterschap op de stoel van overheden met een algemene bestuurstaak gaat zitten.

Jurisprudentie

4.13 De Hoge Raad oordeelde in HR BNB 1998/359:

3.2. Het in het middel vervatte betoog komt erop neer dat belanghebbende, anders dan het Hof heeft aangenomen, niet de indeling in omslagklassen als zodanig bestrijdt, maar dat haar opvatting is dat de aanslagen moeten worden vernietigd omdat niet gezegd kan worden dat een onroerende zaak belang heeft bij de taakvervulling van een waterschap indien - zoals hier - dat waterschap onvoldoende maatregelen neemt om voor die onroerende zaak nadelige verdroging te voorkomen of tegen te gaan.

3.3. Deze opvatting is onjuist. Voor het antwoord op de vraag of een onroerende zaak belang heeft bij de taakvervulling van een waterschap doet de wijze waarop dat waterschap zijn taak uitoefent niet ter zake. Beslissend is slechts of de betrokken onroerende zaak in algemene zin belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap. Dat dit laatste hier het geval is wordt in cassatie niet bestreden. Indien in deze zin een onroerende zaak belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap heeft de belastingrechter niet de bevoegdheid in verband met de wijze waarop die taak in concreto wordt uitgeoefend aanslagen in de waterschapslasten te verminderen of te vernietigen. Zowel de van het middel deel uitmakende rechtsklacht als de daarop voortbouwende motiveringsklacht faalt .

4.14 Leijenhorst annoteerde bij dit arrest in BNB 1998/359:

In HR 11 juli 1984, nr. 22 150, na conclusie A-G mr. Moltmaker, BNB 1984/259, m.n. Hofstra, overweegt de Hoge Raad dat aard en doel van een waterschap meebrengen dat tot het omslagplichtig gebied uitsluitend worden gerekend onroerende goederen die belang hebben bij de taakvervulling van het waterschap of deze taakvervulling door het veroorzaken van wateroverlast noodzakelijk maken.

De Hoge Raad maakt in BNB 1984/259c* niet duidelijk hoe groot het belang moet zijn dat een onroerende zaak bij de taakvervulling van het waterschap heeft om omslagheffing terzake van die onroerende zaak te rechtvaardigen.

In HR 22 februari 1989, nr. 25 465, na conclusie van A-G mr. Moltmaker, BNB 1989/215, m.n. Scheltens, overweegt de Hoge Raad dat, indien het perceel ter zake waarvan belanghebbende in de waterschapsomslag is betrokken geen belang heeft bij de taakvervulling door het waterschap en deze taakvervulling ook door het veroorzaken van wateroverlast niet noodzakelijk maakt, de rechter aan de bepaling in de verordening waarin het omslagplichtige gebied is beschreven, in zoverre verbindende kracht moet ontzeggen.

In BNB 1989/215c* overweegt de Hoge Raad voorts dat, als belanghebbende wél belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap, er in het berechte geval geen sprake is van betwisting van de begroting van het waterschap of van betwisting van een besluit tot indeling van percelen in omslagklassen, terwijl onder een besluit tot indeling van percelen in omslagklassen niet is te begrijpen het ontbreken van een dergelijk besluit.

In de verwijzingsopdracht in BNB 1989/215c* stelt de Hoge Raad dat, als het belang dat de verschillende onroerende zaken bij de werkzaamheden van het waterschap hebben zo zeer uiteenloopt dat in verband daarmee het ontbreken van enige klassifikatie leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, aan de bepaling waarin het (uniforme) tarief van de omslag is opgenomen, verbindende kracht moet worden ontzegd.

Na de verwijzing in BNB 1989/215c* heeft Hof Amsterdam uitspraak gedaan, tegen welke uitspraak het waterschap beroep in cassatie heeft ingesteld. Dit beroep heeft geleid tot HR 11 december 1991, nr. 27 503, BNB 1992/67, met mijn noot, waarin de Hoge Raad de in BNB 1984/259c* en BNB 1989/215c* ontwikkelde gedachtegang nader preciseert. Eén van die preciseringen is dat enig belang, hoe klein ook, van de onroerende zaak bij de taakvervulling door het waterschap voldoende basis is voor omslagheffing terzake van die onroerende zaak.

In HR 1 maart 1995, nr. 29 494, na conclusie A-G mr. Moltmaker, BNB 1995/133, met mijn noot, overweegt de Hoge Raad dat het door belanghebbende voor het Hof ingenomen standpunt, te weten: dat haar perceel bij gebreke van enig belang bij de vervulling van de waterbeheersingstaak door het Waterschap ten onrechte in een betalende klasse is ingedeeld, neerkomt op een betwisting van de klassifikatie.

In HR 22 juli 1997, nr. 31 017, na conclusie A-G mr. Moltmaker, BNB 1997/328, met mijn noot, overweegt de Hoge Raad dat, anders dan onder het vóór de inwerkingtreding van de Waterschapswet geldende recht, geschillen betreffende de indeling van een onroerende zaak voor de omslag van de waterschapslasten thans - 1992 - niet meer aan de beoordeling door de belastingrechter zijn onttrokken.

Vóór de inwerkingtreding (1 januari 1992) van de Waterschapswet gold de Bevoegdhedenwet waterschappen. Hoofdstuk IV van de Bevoegdhedenwet waterschappen, waarin onder meer is bepaald dat tegen de begroting van het waterschap en tegen een besluit tot indeling van percelen in omslagklassen geen bezwaar en beroep zijn toegelaten (art.17), is evenwel van toepassing gebleven ten aanzien van belastingjaren waarvoor bij of krachtens reglement of andere provinciale verordening dan wel bij belastingverordening van het waterschap regels omtrent waterschapsbelastingen gelden waarin naar bepalingen van dat hoofdstuk wordt verwezen (art. 166 Waterschapswet). In de Waterschapswet ontbreekt een met art. 17 Bevoegdhedenwet waterschappen te vergelijken bepaling. In BNB 1997/328c* besteedt de Hoge Raad, anders dan het hof, aan de zo-even genoemde overgangsbepaling van art. 166 Waterschapswet geen aandacht. Voor 1992 en latere belastingjaren zijn klassifikatiebesluiten dus zonder restrictie aan de beoordeling van de belastingrechter onderworpen.

Ook in het onderhavige geval besteedt het hof wél en de Hoge Raad geen aandacht aan art. 166 Waterschapswet. Ditmaal laat de Hoge Raad tevens de vraag of het besluit tot indeling van percelen in omslagklassen ter beoordeling van de rechter staat in het midden omdat hij belanghebbende volgt in zijn betoog dat het geschil niet de indeling in omslagklassen betreft.

Waar het in dit geschil wél om gaat is de vraag of de aanslagen moeten worden vernietigd omdat niet gezegd kan worden dat de onroerende zaak belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap. Met de redenering van BNB 1995/133c*, dat een beroep op het ontbreken van belang een beroep tegen het besluit tot indeling van percelen in omslagklassen is, had de Hoge Raad toch weer bij de vraag naar de bevoegdheid van de rechter in zaken als deze kunnen uitkomen. Dat de Hoge Raad dat niet heeft gedaan, mag na BNB 1997/328c* geen verbazing wekken (dit nog los van de vraag of de redenering van BNB 1995/133c* buiten de casus van dat arrest enige betekenis heeft).

De Hoge Raad slaat in het onderhavige arrest geen nieuwe weg in. R.o. 3.3 bevat drie 'statements', te weten:

1e. Of een onroerende zaak belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap staat los van de wijze waarop het waterschap zijn taak vervult. Anders gezegd: ook bij een allerbelabberdste taakvervulling van het waterschap kan een onroerende zaak belang hebben.

2e. Beslissend is of de onroerende zaak in algemene zin belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap. Anders gezegd: als door de wijze waarop het waterschap zijn taken vervult een bepaalde onroerende zaak eerder last van die taakvervulling heeft dan dat zij erbij is gebaat, dan nóg is het voor de heffing vereiste belang bij de taakvervulling aanwezig.

3e. Als een onroerende zaak in deze zin belang heeft bij de taakvervulling van het waterschap kan de belastingrechter de aanslag niet verminderen of vernietigen in verband met de wijze waarop het waterschap de taak in concreto uitoefent. Anders gezegd: de rechter kan de heffing niet matigen, laat staan terugbrengen tot nul, als het waterschap slecht presteert.

De drie ‘statements” passen geheel in de lijn van de eerdere jurisprudentie (zie hiervoor). Zij onderstrepen nog eens dat het niet de taak van de rechter is om de kwaliteit van het overheidshandelen te bewaken. Zijn taak is de rechtmatigheid van dat handelen te beoordelen en dan nog slechts voor zover de wetgever hem die beoordeling heeft opgedragen. De kwaliteit van het overheidshandelen is een verantwoordelijkheid van de overheid zelf. Als de overheid onder de maat presteert en dat ten koste gaat van een bepaalde belanghebbende, zal een fatsoenlijke overheid die belanghebbende compenseren, bijv. door een reductie van het bedrag dat hem terzake in rekening is gebracht. Fatsoen is echter niet af te dwingen.

Literatuur

4.15 Groenewegen schrijft in NTFR 2017/1090 bij onderhavige rechtbankuitspraak:

Een procedure inzake de watersysteemheffing ter zake van de categorie natuurterreinen ex art. 117, lid 1, onderdeel c, Wat.sch.wet. De onderhavige percelen (gelegen in de Waddenzee) vallen binnen het gebied van het Wetterskip Fryslân, doch het waterstaatkundige beheer van de percelen behoort niet tot de taak van het Wetterskip Fryslân maar tot de taak van Rijkswaterstaat. De Provinciale Staten van de provincie Fryslân hebben op basis van art. 2 Wat.sch.wet bij reglement het gebied van Wetterskip Fryslân vastgesteld, inclusief de Waddenzee. Eiser klaagt erover dat vanwege het ontbreken van waterstaatkundig beheer het Wetterskip Fryslân niet bevoegd is de onderhavige aanslag vast te stellen. Uit het feit dat het waterstaatkundige beheer van de percelen bij Rijkswaterstaat berust kan echter niet worden afgeleid dat het Wetterskip Fryslân helemaal geen taken uitvoert, omdat hetgeen door het Wetterskip Fryslân in de rest van zijn beheersgebied wordt gedaan ook van invloed is op de onderhavige percelen in de Waddenzee. Het beheer van de binnenwateren door Wetterskip Fryslân – van waaruit deels op de Waddenzee wordt geloosd – beïnvloedt immers ook de waterkwaliteit van de Waddenzee. De percelen van belanghebbende hebben daardoor belang bij het waterstaatkundige beheer door Wetterskip Fryslân. Kennelijk is indirect belang in dit verband reeds voldoende. Ingevolge art. 122, lid 1, Wat.sch.wet kan voor (in casu) buitendijks gelegen terreinen een lager tarief worden vastgesteld, maar ik kan uit de procedure niet achterhalen of daarvan gebruik is gemaakt. Een verplichting volgt niet uit die bepaling en ook niet uit de toelichting daarop bij invoering in 2008. Uit die toelichting (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 601, nr. 3, par. 10, onderdeel d, Wet modernisering waterschapsbestel) komt het volgende citaat: ‘Voor bepaalde onroerende zaken is het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren.’ Met de Wet modernisering waterschapsbestel is een globalere kostentoedeling dan daarvoor beoogd en om die reden is de mogelijkheid van classificatie destijds komen te vervallen. Alleen als het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend is van andere onroerende zaken kan – doch niet moet – de bevoegdheid van art. 122, lid 1, Wat.sch.wet worden gebruikt.

4.16 Lanser schrijft in Belastingblad 2017/188 bij onderhavige rechtbankuitspraak:

De provincie bepaalt het geografische gebied van het waterschap. Daartoe stelt Provinciale Staten een reglement vast. In het Reglement voor Wetterskip Fryslân is als gebied van het waterschap een gebied aangewezen dat mede omvat de Waddenzee. De Waddenzee valt dus in het beheersgebied van het Wetterskip.

Op grond van de tekst van de Waterschapswet, wordt geheven van eigendommen in het gebied van het waterschap. Er lijkt dus niets mis met het heffen van watersysteemheffing over percelen in de Waddenzee. Daar denkt belanghebbende anders over. Die voert aan het wetstechnisch misschien allemaal wel kan, maar dat sprake is van een van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad. Hij stelt dat hij als eigenaar geen belang heeft bij de taakuitoefening door het waterschap. Het beheer ligt, zo stelt hij, bij Rijkswaterstaat en niet bij het Wetterskip. Daarmee is de heffing ook nog in strijd met het reglement.

De rechtbank verwerpt dit standpunt. De rechtbank kijkt vervolgens naar de MvT bij de Wet moderingsering waterschapbestel, die per 1 januari 2008 in werking trad. Het feit dat de zorg voor het watersysteem in het beheersgebied bij Reglement aan het Wetterskip is opgedragen, impliceert volgens de rechtbank niet dat alle zorg in dat gebied aan het waterschap wordt toegekend. De watersysteemtaak is een samenhangende taak, waarbij iedereen in het gebied van het waterschap belang heeft. De rechtbank noemt een aantal taken die het Wetterskip uitvoert, die van effect zijn op de Waddenzee, zoals waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren en vismigratiemaatregelen. Die maatregelen komen in nauw overleg tussen het Wetterskip en Rijkswaterstaat tot stand. Dat Rijkswaterstaat de eindverantwoordelijkheid ten aanzien van de Waddenzee heeft, is niet relevant. Dat doet niet af aan het feit dat de maatregelen die het Wetterskip neemt van invloed zijn op de percelen van belanghebbende. Belanghebbende heeft volgens de rechtbank zowel per definitie als ook feitelijk belang bij de uitoefening van de zorgtaak door het Wetterskip. Er is geen sprake van een onredelijke en willekeurige heffing.

Naar mijn mening ziet de rechtbank de watersysteemtaak terecht ziet als één samenhangende taak, waarvoor het waterschaps verschillende maatregelen neemt. Het belang bij de taakuitoefening is niet met een schaartje te knippen. Niet iedere belanghebbende heeft evenveel belang bij elke maatregel die het waterschap neemt. Dat is ook precies wat de wetgever gezegd heeft: een ieder die in het gebied woont of eigenaar is van een perceel, wordt geacht belang te hebben bij de uitvoering van de watersysteemtaak. De uitvoering van de watersysteemtaak raakt ook de percelen van belanghebbende in de Waddenzee. Het is dus volgens mij best logisch dat de Provincie de Waddenzee tot het gebied heeft gerekend. Maar gezien de principiële aard van deze zaak wordt deze ongetwijfeld vervolgd.

4.17 Leijenhorst e.a. schrijven:

Doel en strekking van de heffing

De watersysteemheffing is een bestemmingsheffing en geen retributie. De heffing is dus niet de gefiscaliseerde prijs voor een door het waterschap verleende dienst. Het is een belasting: een gedwongen betaling aan de overheid als zodanig waar geen rechtstreekse individuele tegenprestatie van de overheid tegenover staat. De opbrengst van deze belasting is geoormerkt voor een bepaalde bestemming: de bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem. Vandaar de kwalificatie: bestemmingsheffing.

5 Beoordeling van het middel

5.1 De rechtbank heeft overwogen:

De rechtbank acht aannemelijk dat de watersysteemzorgtaak van het Wetterskip Fryslân en diens werkzaamheden zich ook uitstrekken tot de percelen en in zijn algemeenheid tot de Waddenzee, nu deze taak naar het oordeel van de rechtbank als een samenhangende taak dient te worden beschouwd waarbij iedereen in het gebied van het waterschap belang heeft (…). De gevolgen van de waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van het gebied beïnvloeden ook de waterkwaliteit in de Waddenzee, waarop een deel van het water afkomstig uit de binnenwateren wordt geloosd. Ook vismigratiemaatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt zijn van invloed op de Waddenzee.

5.2 Die feitelijke oordelen van de Rechtbank moeten naar mijn mening betekenen dat belanghebbende aldus nut heeft ondervonden van de door het Waterschap genomen waterkwaliteitsmaatregelen. Die oordelen worden in cassatie niet bestreden.

5.3 Wat belanghebbende stelt is dat het Waterschap niet bevoegd is tot enige heffing ten aanzien van de percelen van belanghebbende, als gelegen binnen het gebied van de Waddenzee. Volgens belanghebbende horen waterschappen te zorgen voor solide dijken en goede en schone waterhuishoudingen te land. De zee daarentegen ziet belanghebbende als het exclusieve domein van Rijkswaterstaat. Volgens belanghebbende hebben waterschappen daar niets te doen, te zeggen of zelfs maar te zoeken.

5.4 Ik zou hierbij de feitelijke opmerking willen plaatsen dat het gebied van de Waddenzee niet een ‘zee’ is in de zin van ‘open zee’. Het gaat daarentegen om een groot gebied dat veelal dagelijks, bij eb, droogvalt. Het is dan, onder bepaalde condities en met een goede zin, deels begaanbaar, althans doorwaadbaar. Het gaat dus niet om een ‘open zee’ die (veel) te groot is om enig nut te ondervinden van zoet en schoon water dat wordt afgevoerd vanuit het land.

5.5 Wetstechnisch geformuleerd gaat het hier met name om de vraag of het Waterschap heffingsbevoegdheid heeft over de percelen van belanghebbende, zijnde natuurterreinen in de zin van artikel 116, onderdeel c, van de Wsw, gelegen in het gebied van de Waddenzee.

5.6 De in de onderdelen 4.1 – 4.6 van deze conclusie geciteerde regelgeving, waaronder formele wetgeving, voorziet in een watersysteemheffing ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem ter zake van de percelen waarvan belanghebbende krachtens beperkt recht het genot heeft in het gebied van het waterschap. Dat gebied is op grond van artikel 1, onderdeel k, van de Verordening alsmede op grond van artikel 1, onderdeel b, van de Kostentoedelingsverordening het gebied dat is aangegeven op de bij het door provinciale staten en de provincie Groningen op 13 mei 2008 bij gemeenschappelijk besluit vastgestelde ‘Reglement van Wetterskip Fryslân’ (hierna: het Reglement) behorende kaart.

5.7 In cassatie is in confesso dat de onderhavige natuurterreinen van belanghebbende zijn gelegen in het gebied van het Waterschap als omschreven in het Reglement.

5.8 Op grond van artikel 4, lid 1, van het Reglement alsmede artikel 1, lid 1, van de Wsw is de taak van het Waterschap de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. Die taak omvat, volgens het tweede lid, de zorg voor de watersystemen en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, met name door middel van zuiveringstechnisch werken in beheer bij het waterschap.

5.9 Belanghebbende betoogt dat de voornoemde taak wettelijk aan een ander publiekrechtelijk lichaam, te weten het Rijk, is opgedragen, hetgeen zou betekenen dat het Waterschap ten aanzien van de percelen van belanghebbende geen taak mag uitvoeren, zodat het Waterschap niet heffingsbevoegd is. Aldus de stelling van belanghebbende, waarbij ik aanteken dat een met de zorg van het Waterschap samenvallende zorg door het Rijk, Rijkswaterstaat, niet wordt uitgeoefend, zodat een dergelijke rijksheffing niet bestaat. Verder betoogt belanghebbende dat in het geval het Waterschap wel heffingsbevoegd is, sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

5.10 Ingevolge de Waterwet, de Waterregeling, het Waterbesluit en de daarbij behorende bijlage berust het waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheer alsmede het waterstaatkundig beheer van de Waddenzee bij het Rijk. Dat roept de vraag op of dit betekent dat er voor het Waterschap wettelijk geen taak overblijft waarop de onderhavige (omslag)heffing kan worden gebaseerd.

5.11 Opgemerkt kan worden dat de Hoge Raad heeft geoordeeld dat slechts beslissend is of in algemene zin belang bestaat bij de taakvervulling van het waterschap. De Wsw heeft tot uitgangspunt dat de relatie tussen de mate van belang en de omvang van de te verlangen betaling een globale is, waarbij naar rato van het belang ruimte is voor tariefdifferentiatie. Aldus heeft de Rechtbank naar mijn mening terecht overwogen dat de taak van het Waterschap als een samenhangende moet worden beschouwd, waarbij iedereen in het gebied van het Waterschap belang heeft.

5.12 Als gezegd is hier in confesso dat belanghebbende nut heeft ondervonden van de door het Waterschap genomen waterkwaliteitsmaatregelen. Dat lijkt mij in elk geval, zelfs meer dan globaal, duidelijk voor de door het Waterschap verrichte waterzuiveringen in de binnenwateren van het gebied, waaruit wordt geloosd op de Waddenzee. Ook de door het Waterschap geëntameerde vismigratiemaatregelen zijn van betekenis voor de kwaliteit van de natuur in de Waddenzee, hetgeen hier temeer klemt nu belanghebbende de kwaliteit van die natuur juist wil bevorderen.

5.13 Het lijkt goed daarbij onder ogen te blijven zien om wat voor type heffing het hier gaat. De watersysteemheffing is geen retributie, in de zin van een gedwongen betaling aan de overheid waartegenover een rechtstreeks aanwijsbare individuele contraprestatie van de overheid staat (zoals legesheffing voor het in behandeling nemen van de aanvraag voor een horecavergunning). De watersysteemheffing is naar mijn mening aan te merken als een bestemmingsheffing ter dekking, door middel van omslag, van de door een waterschap gemaakte kosten van de zorg voor het watersysteem, binnen zijn beheersgebied.

5.14 De taak van het Waterschap is ‘zorg voor het watersysteem’. Daarmee heeft de regelgever willen benadrukken dat de tot dan toe afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. Die term impliceert naar mijn mening niet dat alle zorg in het waterschapsgebied aan het Waterschap is toegekend, maar laat ruimte voor andere overheden om andere taken uit te oefenen binnen het gebied dat ook wordt bediend door het Waterschap. In overeenstemming daarmee is in het eerste lid van artikel 4 van het Reglement opgenomen dat het Waterschap verantwoordelijk is voor zover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust.

5.15 Het komt mij voor dat de wijze waarop het Waterschap hier zijn taken en bevoegdheden heeft afgebakend in overeenstemming te achten is met de in onderdeel 4.1 - 4.4 van deze conclusie weergegeven formele wetgeving.

5.16 Op een en ander stuit het middel van belanghebbende af in al zijn onderdelen.

6 Conclusie

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Rechtbank Noord-Nederland 20 december 2016, nr. LEE 15/454, ECLI:NL:RBNNE:2016:5796, Belastingblad 2017/188 met noot J.K. Lanser, NTFR 2017/1090 met noot G. Groenewegen.

De in deze conclusie opgenomen citaten uit jurisprudentie en literatuur zijn meestal zonder daarin voorkomende voetnoten opgenomen. Citaten met een tekstbewerking, zoals onderstrepingen, vet- of cursiefzettingen, zijn veelal als onbewerkt weergegeven. In citaten voorkomende witregels zijn soms weggelaten.

Reglement van Wetterskip Fryslân, Provinciaal Blad 2015, 1202.

Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3 (MvT), p. 10-11.

Hoge Raad 3 juni 2016, nr. 15/03704, ECLI:NL:HR:2016:1041, BNB 2016/187 met noot Bosma.

Hoge Raad 23 september 1998, nr. 32 559, LJN AA2380, BNB 1998/359 met noot Leijenhorst.

Van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Kluwer: Deventer 2017, p. 374.

Zie onderdeel 2.3 van deze conclusie, r.o. 19.

Proces-verbaal mondelinge behandeling in de cassatieprocedure, p. 2: ‘In antwoord op een vraag van de Advocaat-Generaal merkt mr. Van Gelderen op dat de feitelijke invloed van activiteiten van het bestuursorgaan op de waterkwaliteit in de Waddenzee niet wordt betwist. Daarmee is het belang in juridische zin echter niet gegeven.’ Daarbij sluit aan dat in de pleitnota van mr. Van Gelderen, ad 72 wordt gesteld dat de waterkwaliteitsmaatregelen van het waterschap, ongeacht hun feitelijke invloed op de Waddenzee, niet betekenen dat belanghebbende ‘enig belang heeft dat watersysteemheffing rechtvaardigt, eenvoudig omdat niet het waterschap maar alleen Rijkswaterstaat bevoegd is tot het watersysteembeheer van de Waddenzee.’

Pleitnota namens belanghebbende, ad 4:

‘Het laat zich wel raden dat [belanghebbende, A-G] niet gecharmeerd is van deze plotselinge nieuwe belastingplicht. Vandaar dat zij in sprongcassatie is gegaan van de ongegrondverklaring door Rechtbank Noord-Nederland van haar beroep tegen de afwijzende uitspraak op het bezwaar tegen de betreffende aanslag. Maar in feite is [belanghebbende] nillens willens meegesleurd in een proefprocedure van het waterschap (…). Zij zijn het die tot het absurde aan toe de grenzen van het waterschapsrecht hebben opgezocht: een waterschap dat geld wil vangen voor werk dat het niet verricht op een plek waar het niets te zoeken heeft.’

Provinciaal Blad 2008, 9 en 12.

Artikel 2, lid 2, van het Reglement. Zie onderdeel 4.8 van deze conclusie.

Zie 1.7 van de uitspraak van de Rechtbank zoals opgenomen in onderdeel 2.1 van deze conclusie. Die feitelijke vaststelling is in cassatie onbestreden; zie de stukken zoals weergegeven in onderdeel 3 van deze conclusie.

Zie de onderdelen 4.7 en 4.9 van deze conclusie.

Op grond van art. 3.1 Waterwet jo artikelen 1.1 en 3.1 van het Waterbesluit jo Bijlage II bij de artikelen 1.1 en 3.1 van het Waterbesluit. Zie onderdeel 4.11 van deze conclusie.

Zie onderdeel 4.11 van deze conclusie.

Hoge Raad 23 september 1998, nr. 32 559, LJN AA2380, BNB 1998/359. Zie onderdeel 4.13 van deze conclusie.

Rechtbank, r.o. 17; zie onderdeel 2.3 van deze conclusie.

Rechtbank, r.o. 19. Zie ook mijn conclusie van 24 maart 2016, in onderdeel 4.17 van deze conclusie.

Zie 4.2. Vgl. 4.17.

Zie 4.8.