ECLI:NL:RBAMS:2003:AG0219
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK
in het geding met reg.nrs. AWB 03/1333 BESLU en AWB 03/602 BESLU
van:
de maatschap A., gevestigd te B,
verzoekster,
vertegenwoordigd door mr. V.H. Affourtit,
tegen:
de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), zetelend te Delft,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter.
De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) heeft op 26 maart 2003 een verzoek ontvangen tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met een op 30 januari 2003 ontvangen beroepschrift van verzoekster van diezelfde datum, gericht tegen verweerders besluit van 20 december 2002 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 22 april 2003.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van verzoekster;
- bepaalt dat TNO aan verzoekster het griffierecht ad € 450,- (zegge: vierhonderdvijftig euro) vergoedt;
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Gewezen door mr. M.C. Bruning, voorzieningenrechter,
in tegenwoordigheid van mr. J.F. Kuiken, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, De voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak kunnen, voorzover deze betreft het oordeel in de hoofdzaak (reg.nr. AWB 03/602 BESLU), een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de datum van toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: A
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoekster dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de rechter bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de rechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
De rechter is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in de hoofdzaak geen nader onderzoek vergen. Nu partijen in de uitnodiging voor de zitting zijn gewezen op de mogelijkheid dat gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, bestaat er geen beletsel voor toepassing van dat artikel.
Bij brief van 13 mei 2002 heeft C., werkzaam als advocaat bij verzoekster, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verweerder verzocht om 57 met name genoemde documenten, zijnde afschriften van publicaties en rapporten over het toezicht op en het transport, de opslag en de classificatie van vuurwerk.
Bij brief van 12 juni 2002 heeft C. tevens gevraagd om openbaarmaking van een brief van 14 augustus 1998 en een fax van 12 november 1998 van TNO Mauritslaboratorium gericht aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
Bij het primaire besluit van 2 juli 2002 heeft verweerder afschriften van een tweetal rapporten beschikbaar gesteld. Voorts is er op gewezen dat twee van de door verzoekster gevraagde publicaties reeds openbaar zijn. Verweerder heeft geweigerd de overige rapporten openbaar te maken.
Bij het primaire besluit van 23 juli 2002 heeft verweerder, onder verwijzing naar de beschikking van het Ministerie van SZW van 11 juli 2002, het verzoek van 12 juni 2002 afgewezen.
Tegen beide genoemde primaire besluiten heeft D., werkzaam als advocaat bij verweerder, mede namens C., voornoemd, bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van verzoekster gericht tegen het besluit van 2 juli 2002 ongegrond verklaard en de bezwaren gericht tegen het besluit van
23 juli 2002 niet-ontvankelijk verklaard.
Verzoekster kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Zij betwist de stellingen van verweerder dat de Raad van Bestuur van TNO geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1a, tweede lid, van de Wob ten aanzien van zijn commerciële activiteiten en dat de gevraagde documenten geen betrekking hebben op bestuurlijke aangelegenheden. Zij meent voorts dat het beroep van verweerder op de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob opgenomen weigeringsgrond onvoldoende gemotiveerd is. Tenslotte betwist verzoekster het standpunt van verweerder dat de opdrachtgever het gerede orgaan is om te beslissen op de verzoeken om openbaarmaking Zij heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, sub a, van de Awb en artikel 1a van de Wob en dat hij derhalve zelf in staat en gehouden is op de verzoeken te beslissen.
Ten aanzien van het besluit van verweerder van 23 juli 2002 heeft verzoekster aangevoerd dat de bezwaren tegen het besluit van 12 juni 2002 ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard.
Verweerder heeft de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank zal mogen kennisnemen van de gedingstukken A16. Bij faxbericht van 14 april 2003 heeft eiseres de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de gedingstukken A16 en om (mede) op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De rechter heeft de gedingstukken A16 ingezien en deze mede ten grondslag gelegd aan deze uitspraak.
Het bestreden besluit bevat een beslissing over zowel de bezwaren van verzoekster gericht tegen het besluit van 2 juli 2002 als over de bezwaren van verzoekster gericht tegen het besluit van 23 juli 2002. Deze twee onderdelen zullen achtereenvolgens worden besproken.
Ten aanzien van het bestreden besluit voorzover dat ziet op het bezwaar tegen het primaire besluit van 2 juli 2002
Allereerst stelt de rechter vast dat in het verzoek van 13 mei 2002 drie documenten zijn opgenomen, die reeds openbaar zijn. Het betreft een artikel uit het tijdschrift “Brand en Brandweer” van mei 2001, een publicatie in het Algemeen Politieblad van 18 september 1993 en een uitgave van de Stichting Consument en Veiligheid van januari 1991. Nu deze openbare publicaties geen documenten in de zin van de Wob zijn, zullen ze buiten beschouwing blijven. Voorts heeft verzoekster bij brief van 22 oktober 2002 aangegeven dat haar bezwaarschrift geen betrekking heeft op drie nader genoemde documenten, die ook reeds openbaar zijn. Deze documenten blijven derhalve eveneens buiten beschouwing.
Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Raad van Bestuur van TNO geen bestuursorgaan is in de zin van de Wob, voorzover hij onderzoek verricht op verzoek van derden tegen commerciële tarieven. De rechter kan verweerder in deze stellingname niet volgen.
De Wob is ingevolge artikel 1a, eerste lid, onder a, b en c van toepassing op Ministers, bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en op bestuursorganen die onder verantwoordelijkheid van de hiervoor genoemde bestuursorganen werkzaam zijn. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, onder d, van de Wob is de Wob tevens van toepassing op andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
Artikel 1a, tweede lid, van de Wob bepaalt dat in afwijking van het eerste lid, onder d, de Wob slechts van toepassing is op bestuursorganen belast met onderwijs en onderzoek op het beleidsterrein van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, voor zover deze bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.
Bij artikel 2 van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob zijn de organen van TNO aangewezen als bestuursorganen in de zin van de Wob.
Uitgangspunt van deze regeling is dat indien vastgesteld is dat iets een bestuursorgaan is, dat dan de toepasselijkheid van de Wob een gegeven is, tenzij dat bestuursorgaan uitdrukkelijk is uitgezonderd. Verder kan ten aanzien van onder de Wob vallende organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die met enig openbaar gezag zijn bekleed, worden gesteld dat de werking van de Wob zich slechts uitstrekt tot die gedragingen van het betreffende (bestuurs)orgaan die zijn gerelateerd aan de uitoefening van het aan het betreffende orgaan toegekende openbare gezag. Voor deze opvatting vindt de rechter steun in de Memorie van Toelichting bij wijziging van de Wet nationale ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur (TK 1996-1997, 25 456, nr. 3). TNO is een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon en als zodanig volledig bekleed met openbaar gezag. Bovendien is de aanwijzing van TNO in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob ongeclausuleerd. Het zou op de weg van de regelgever hebben gelegen om de aanwijzing wel te clausuleren, indien het de bedoeling was dat bepaalde activiteiten van TNO niet onder de werking van de Wob zouden vallen. Nu hiervan geen sprake is, dient te worden geoordeeld dat de Wob onverkort van toepassing is op alle activiteiten van TNO.
Voorts heeft verweerder gesteld dat de documenten waarvan openbaarmaking wordt gevraagd geen bestuurlijke aangelegenheden betreffen, nu deze documenten enkel betrekking hebben op commerciële activiteiten - het betreft onderzoeksresultaten uit contractresearch - en niet op het uitoefenen van bestuursbevoegdheden van TNO.
De documenten hebben volgens verweerder evenmin betrekking op (de voorbereiding en / of de uitvoering van) haar beleid.
De rechter is van oordeel dat deze stelling evenmin stand kan houden. De enkele omstandigheid dat de betreffende documenten voortkomen uit contractresearch, is onvoldoende om te kunnen stellen dat van een bestuurlijke aangelegenheid in het onderhavige geval geen sprake is. Voor een dergelijke uitleg biedt de wet geen mogelijkheid. De term ”bestuurlijk” in de Wob dient ruim te worden opgevat en heeft betrekking op het openbaar bestuur in al zijn facetten.
Evenmin kan worden geoordeeld dat sprake is van louter commerciële activiteiten, zoals door verweerder is gesteld. De documenten waarvan openbaarmaking wordt gevraagd hebben betrekking op (verschillende vormen van) onderzoek naar vuurwerk, welk onderzoek met name is gericht op veiligheid. Naar het oordeel van de rechter zijn de documenten dan ook van belang in het kader van het beleid inzake vuurwerk en veiligheid. De verschillende onderzoeken zullen immers onder meer dienen om te komen tot regelgeving en verdere beleidsvorming op dit terrein, dat kan worden gekenschetst als een duidelijk terrein van overheidszorg.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de documenten waarvan openbaarmaking wordt gevraagd bestuurlijke aangelegenheden betreffen.
Verweerder heeft openbaarmaking van de gevraagde rapporten voorts geweigerd met een beroep op grond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob. Hij heeft daartoe - voor alle rapporten tezamen - overwogen dat openbaarmaking van de documenten TNO onevenredig zou kunnen benadelen in haar concurrentiepositie. Ook dit standpunt kan niet worden gevolgd. De rechter stelt voorop dat verweerder de gevraagde documenten afzonderlijk dient te beoordelen en zich niet ten aanzien van alle documenten tezamen op het standpunt kan stellen dat zich een weigeringsgrond voordoet. Reeds op grond van deze overweging kan de motivering van dit deel van het bestreden besluit geen stand houden.
De rechter overweegt voorts dat ten aanzien van het specifieke beleidsterrein “vuurwerk” niet gebleken is met welke andere onderzoeksinstelling TNO zou moeten concurreren, aangezien er - zoals ter zitting is aangegeven - op dit terrein geen concurrerend onderzoeksinstituut is. Bovendien is het in opdracht verrichten van onderzoek en het toegankelijk maken van de resultaten daarvan één van de manieren waarop TNO haar in het algemeen belang gestelde doel tracht te bereiken, zo blijkt uit artikel 5, aanhef en onder a en b, in samenhang met artikel 4 van de TNO-wet. Uitvoering van deze taak is naar het oordeel van de rechter niet mogelijk indien de onderzoeksresultaten van TNO niet openbaar zouden kunnen worden gemaakt.
Voor het standpunt van verweerder dat de opdrachtgever dient te beslissen over openbaar- making van de rapporten kan geen steun gevonden worden in de wet. Aangezien verweerder onder de werking van de Wob valt en de documenten bij hem berusten, is hij zelf gehouden een besluit te nemen inzake verstrekking van de verzochte informatie. De omstandigheid dat verweerder gehouden is in opdracht van derden verrichte onderzoeken openbaar te maken laat echter onverlet dat overleg met de opdrachtgever in een geval als het onderhavige een mogelijkheid is om te onderzoeken welke belangen wellicht bij de opdrachtgever spelen.
Het bestreden besluit voorzover dat ziet op het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2002 kan niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Verweerder heeft mitsdien gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Ten aanzien van het bestreden besluit voorzover dat ziet op het bezwaar tegen het primaire besluit van 23 juli 2002
Verweerder heeft verwezen naar de afwijzende beslissing van het ministerie van SZW op een identiek verzoek als dat van verzoekster van 12 juni 2002. Hij heeft overwogen dat het in de rede ligt dat één bestuursorgaan op het verzoek beslist, aangezien tegenstrijdige beslissingen dienen te worden voorkomen. Volgens verweerder is het niet schadelijk voor de belangen van verzoekster indien bestuursorganen aan wie de identieke verzoeken zijn gericht de wijze van afhandelen ervan afstemmen. Voor zover het belang van verzoekster erin is gelegen dat wel verschillende beslissingen worden genomen, is dit een belang dat geen bescherming vindt in de Wob, aldus verweerder. Verzoekster heeft naar het oordeel van verweerder onvoldoende belang bij haar bezwaar tegen de beslissing van 23 juli 2002 en is derhalve niet-ontvankelijk.
Dit standpunt kan niet worden gevolgd. Het besluit van verweerder is allereerst onhoudbaar, nu juist de aard van zaken met betrekking tot de Wob maakt dat een verzoeker vaak niet weet waar bepaalde stukken zich bevinden. Het ligt dan ook in de rede dat een verzoeker bij verschillende bestuursorganen een verzoek doet tot openbaarmaking van identieke documenten. De rechter begrijpt dat verweerder het verzoek van verzoekster heeft afgewezen op grond van het bepaalde in artikel 4:6 van de Awb. Hij verwijst immers naar de inhoud van een reeds eerder genomen besluit. Nu dit besluit echter is genomen door een ander bestuursorgaan en verweerder zelf nog geen inhoudelijke beslissing heeft genomen op het verzoek van 12 juni 2002, is artikel 4:6 van de Awb in het onderhavige geval niet aan de orde. Voorts kan de rechter verweerder niet volgen in zijn stelling dat verzoekster onvoldoende belang heeft bij haar bezwaar tegen de beslissing van 23 juli 2002. Bij de beoordeling van een verzoek om informatie in de zin van de Wob speelt het belang van verzoeker bij het verkrijgen van de betreffende informatie immers geen rol. Het publieke belang bij openbaarmaking van informatie staat voorop en het is derhalve niet nodig dat een verzoeker aantoont enig belang te hebben bij de gevraagde informatie. Voorzover verweerder doelt op het ontbreken van procesbelang, kan dit standpunt evenmin worden gevolgd. Verweerder heeft de gevraagde documenten nog niet verstrekt en verzoekster heeft dan ook onverminderd belang bij het ontvangen ervan.
Verzoekster is derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Gelet op de beslissing in de hoofdzaak bestaat geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Evenmin ziet de rechter aanleiding voor een proceskosten- veroordeling, nu in het onderhavige geval niet is gebleken dat door derden beroepsmatige bijstand is verleend. Wel ziet de rechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het betaalde griffierecht dient te vergoeden, te weten € 218,- in de hoofdzaak en € 232,- in het verzoek om een voorlopige voorziening.