ECLI:NL:RBAMS:2007:BB8553
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht
voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK
in de zaken met reg.nrs. AWB 07/4410 BESLU en AWB 07/4345 BESLU
tussen:
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
verzoekster,
vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zetelend te ‘s-Gravenhage,
verweerder 1,
vertegenwoordigd door mr. K. de Jonge, mr. M. Nagel, J. Spaandonk en R.L.P. Lonters,
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland,
verweerder 2,
vertegenwoordigd door mr. P. Tillie en T.H.M. Dikker.
Aan het geding heeft tevens deelgenomen:
de Jagermeester van Hare Majesteit de Koningin, zetelend te Apeldoorn, ontheffinghouder,
en
de Faunabeheereenheid Veluwe, zetelend te Arnhem, ontheffinghouder.
De rechtbank heeft twee verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen. Deze verzoeken hangen samen met een bezwaarschrift van verzoekster gericht tegen een besluit van verweerder 1 van 2 november 2006 (bestreden besluit I) (reg.nr. 07/4345) en een beroepschrift van verzoekster gericht tegen een besluit van verweerder 1 van 26 oktober 2006 (bestreden besluit II).
De rechtbank Arnhem heeft een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen dat samen hangt met een bezwaarschrift van verzoekster gericht tegen een besluit van verweerder 2 van 2 oktober 2007 (bestreden besluit III). Dit verzoek is ter behandeling doorgezonden aan de rechtbank Amsterdam (reg.nr. 07/4410).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 16 november 2007.
De voorzieningenrechter:
In het geding met registratienummer AWB 07/4345 BESLU:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af;
- veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit in de gemaakte proceskosten, begroot op € 644,00, te betalen door de Staat der Nederlanden aan verzoekster;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 285,00 vergoedt.
In het geding met registratienummer AWB 07/4410 BESLU:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van verzoekster;
- veroordeelt Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland in de proceskosten, begroot op € 644,00, te betalen door de provincie Gelderland aan verzoekster,
- bepaalt dat de provincie Gelderland aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 285,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 22 november 2007 door mr. H.P. Kijlstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzieningenrechter,
De griffier is verhinderd te tekenen
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op:
Coll: VMB
DOC: B
Bijlage bij de uitspraak in het geding met reg.nrs. AWB 07/4410 en AWB 07/4345
Artikel 9 van de Flora- en faunawet (de wet) luidt:
Het is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Artikel 68, eerste lid, van de wet luidt:
Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Artikel 70 van de wet luidt, voorzover van belang:
In afwijking van artikel 68 neemt Onze Minister besluiten als bedoeld in dit artikel voorzover het terreinen betreft waar het genot van de jacht berust bij de Kroondrager.
Artikel 74, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet luidt:
Het is verboden bij de uitoefening van bevoegdheden toegekend bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren te vangen of te doden door middel van drijven, voorzover het edelherten, damherten, reeën of wilde zwijnen betreft.
Artikel 74, tweede lid, van de wet luidt:
In afwijking van het eerste lid, onderdeel b, is het doden van wilde zwijnen toegestaan, voorzover bepaald bij algemene maatregel van bestuur, door middel van een methode, waarbij één persoon wilde zwijnen opzettelijk verontrust met het oogmerk bedoelde dieren binnen het schootsveld van één geweerdrager te drijven opdat deze de dieren kan doden en voorzover hierbij geen hond wordt ingezet.
Artikel 7a, eerste lid, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren luidt:
Het doden van wilde zwijnen door middel van de methode, bedoeld in artikel 74, tweede lid, van de wet, is toegestaan, indien:
a. Onze Minister heeft bepaald dat in enig jaar het leggen van lokvoer niet voldoende effectief is om het benodigde afschot anderszins te realiseren en
b. de methode is toegestaan in een besluit op grond van artikel 67, eerste lid, of artikel 68, eerste lid, van de wet.
In dit geding is de zogenoemde drukjacht op wilde zwijnen op de Veluwe aan de orde. De drukjacht is een vorm van jacht die verboden is op grond van de Flora- en faunawet (de wet). De wet biedt de mogelijkheid om onder omstandigheden de drukjacht toe te staan. De voor dit geding meest relevante bepalingen van de wet zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (de Minister) heeft op grond van artikel 7a, eerste lid, en onder a, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren bepaald dat het leggen van lokvoer tot 1 april 2008 onvoldoende effectief is om het benodigde afschot anders dan door middel van de drukjacht te realiseren (bestreden besluit I, verder: het lokvoerbesluit). De Minister heeft daarnaast op grond van artikel 70 van de wet de Jagermeester van de Koningin ontheffing verleend voor het toepassen van de drukjacht binnen de Kroondomeinen (bestreden besluit II). Het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (het College) heeft op grond van artikel 68 van de wet ontheffing voor de drukjacht verleend aan de Faunabeheereenheid Veluwe voor gebieden gelegen buiten de Kroondomeinen. Op grond van al deze besluiten is de drukjacht op wilde zwijnen toegestaan op de Veluwe. De drukjacht is toegestaan vanwege schade die de wilde zwijnen veroorzaken aan bossen, flora en fauna en om redenen van verkeersveiligheid.
Verzoekster keert zich tegen de drukjacht op wilde zwijnen. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter naar aanleiding van de besluiten van de Minister en het College dan ook verzocht deze besluiten te schorsen. Indien de besluiten worden geschorst kan de drukjacht op wilde zwijnen op de Veluwe vooralsnog niet worden toegepast.
Na de zitting heeft verzoekster het verzoek dat samenhangt met de ontheffing van de Minister ingetrokken (bestreden besluit II). In het geding zijn dan ook nog het lokvoerbesluit van de Minister en de ontheffing van het College aan de orde.
De noodzaak van de drukjacht in zijn algemeenheid
De rechter stelt vast dat op meer dan 60% van de Veluwe de drukjacht niet zal worden toegepast. Dit blijkt uit informatie van de Jagermeester van de Koningin, voorzover het de Kroondomeinen betreft, en informatie van beheerders van terreinen buiten de Kroondomeinen zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Hoge Veluwe.
Zoals hiervoor is overwogen heeft de Minister bepaald dat het leggen van lokvoer op de Veluwe onvoldoende effectief is om het benodigde afschot anders dan door middel van de drukjacht te realiseren. De rechter vraagt zich af hoe deze bepaling zich verhoudt tot het feit dat op circa tweederde van de Veluwe de drukjacht niet zal worden toegepast.
Een antwoord op deze vraag zou daarin gelegen kunnen zijn dat daar waar de drukjacht niet zal worden toegepast de lokvoermethode voldoende effectief is gebleken. Een verklaring voor het wel voldoende effectief zijn van de lokvoermethode op het grootste deel van de Veluwe zou er op zijn beurt in gelegen kunnen zijn dat men daar op tijd is begonnen met de lokvoermethode en deze met voldoende intensiteit heeft toegepast. Ondersteuning voor de juistheid van deze verklaring is te vinden in een melding van de Jagermeester van de Koningin aan het ministerie dat in de Kroondomeinen de drukjacht niet zal worden toegepast. In de Kroondomeinen heeft de Jagermeester geanticipeerd op het voedselaanbod en heeft hij daarvoor al goed geschoten, aldus de Jagermeester. Uit een brief van de algemeen directeur van Staatsbosbeheer aan de Minister van 15 oktober 2007 valt op te maken dat op de terreinen van Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten de drukjacht niet nodig is omdat het overgrote deel van het afgesproken afschot vóór het beschikbaar komen van eikels en beukennoten is gerealiseerd.
De rechter kan dan ook niet uitsluiten dat niet zozeer de lokvoermethode op zich niet voldoende effectief is, maar dat deze methode niet voldoende effectief, dat wil zeggen tijdig en met voldoende intensiteit, is toegepast in dat gedeelte van de Veluwe waar de drukjacht zal worden toegepast. De rechter twijfelt dan ook aan de juistheid van de onderbouwing van het oordeel van de Minister zoals dat in het lokvoerbesluit is neergelegd.
Een ander antwoord op de vraag hoe het lokvoerbesluit zich verhoudt tot het niet toepassen van de drukjacht op het grootste gedeelte van de Veluwe zou daarin gelegen kunnen zijn dat de schade als gevolg van de populatie wilde zwijnen nu juist optreedt in die gebieden waar de drukjacht wel zal worden toegepast.
De rechter heeft van verweerders noch van de ontheffinghouders een bevredigend antwoord gekregen op de vraag waar de schade die door de wilde zwijnen zou worden veroorzaakt nu met name optreedt op de Veluwe. Het is dan ook niet voldoende aannemelijk geworden dat de schade met name optreedt op dat gedeelte van de Veluwe waar de drukjacht zal worden toegepast en niet op dat gedeelte van de Veluwe waar de drukjacht niet zal worden toegepast. Ook langs deze weg rijst dus, gelet op de onderbouwing van de in het geding zijnde besluiten, twijfel aan de noodzaak tot het toepassen van de drukjacht.
Een derde weg die leidt tot twijfel aan de noodzaak tot het toepassen van de drukjacht is die van de alternatieven voor de drukjacht. Artikel 68 van de wet stelt als voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing voor de drukjacht dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechter kan, zoals hij hiervoor heeft overwogen, op dit moment niet uitsluiten dat de lokvoermethode een andere bevredigende oplossing is mits voldoende effectief toegepast. Voorzover al de lokvoermethode niet voldoende effectief is, en daarom geen bevredigende andere oplossing is, volgt daaruit nog niet dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan de drukjacht. De rechter sluit niet uit dat er geen redelijke alternatieven voor de drukjacht beschikbaar zijn. Hij kan echter op dit moment op grond van het dossier en hetgeen ter zitting is aangevoerd niet de conclusie trekken dat het voldoende aannemelijk is dat geen redelijke alternatieven beschikbaar zijn.
Tot slot acht de rechter van belang de vraag naar de effectiviteit van de drukjacht. Vast staat dat er geen dan wel weinig ervaring is met de toepassing van de drukjacht in Nederland. In de al genoemde brief van de algemeen directeur van Staatsbosbeheer aan de Minister van
15 oktober 2007 geeft de algemeen directeur van Staatsbosbeheer de Minister in overweging om de drukjacht op terreinen van derden door middel van goed begeleide praktijkproeven uit te voeren om het effect van deze methode te kunnen beoordelen. Door middel van deze praktijkproeven zou inzicht kunnen worden verkregen in de effectiviteit, effect op dierenwelzijn en natuur. Ook bevat het dossier een verklaring van een deskundige waaruit valt af te leiden dat onzekerheid bestaat over de effectiviteit van de drukjacht. Nog afgezien van het antwoord op de vraag of de wet voldoende grondslag biedt voor het uitvoeren van praktijkproeven met de drukjacht vormt de onzekerheid over de effectiviteit van de drukjacht geen sterke basis voor de conclusie dat toepassing van de drukjacht noodzakelijk is.
Het lokvoerbesluit van de Minister
Zoals overwogen is bij de rechter twijfel gerezen aan de juistheid van het oordeel van de Minister dat de lokvoermethode niet voldoende effectief is op de Veluwe.
De Minister heeft zich op het standpunt gesteld dat tegen het lokvoerbesluit geen beroep openstaat bij de bestuursrechter.
De rechter is echter van oordeel dat niet op voorhand evident is dat tegen het lokvoerbesluit geen beroep op de bestuursrechter openstaat. Het besluit houdt geen zelfstandige normstelling in en bevat een concretisering naar tijd en plaats. Bovendien vloeit het rechtsgevolg van het opheffen van het verbod op de drukjacht niet voort uit een op het lokvoerbesluit gebaseerd besluit tot toepassing van de drukjacht.
De ontheffing die naast het lokvoerbesluit nodig is voor toepassing van de drukjacht is niet gebaseerd op het lokvoerbesluit, maar is ‘nevenschikkend’. Het lokvoerbesluit kan dan ook niet worden aangevochten in het kader van een procedure tegen de ontheffing. De omstandigheid dat de ontheffing kan worden aangevochten bij de bestuursrechter maakt nog niet dat bij voorbaat al evident is dat het lokvoerbesluit niet ook zelf kan worden aangevochten.
Ook indien moet worden aangenomen dat het lokvoerbesluit niet kan worden aangevochten bij de bestuursrechter dan nog is de juistheid van het oordeel dat de Minister in dit besluit heeft neergelegd van belang in deze procedure. Twijfel aan de feitelijke grondslag van dat besluit kan namelijk een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of met betrekking tot de door het College verleende ontheffing een voorziening dient te worden getroffen.
De ontheffing van het College
Zoals overwogen kan de rechter op dit moment niet de conclusie trekken dat het voldoende aannemelijk is dat er geen alternatieven zijn voor de drukjacht. Verder bestaat er, zoals hiervoor ook overwogen, onduidelijkheid over het antwoord op de vraag waar de schade die de wilde zwijnen veroorzaken nu precies optreedt. Het staat dan ook onvoldoende vast dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan de drukjacht. Daarmee staat op dit moment onvoldoende vast dat het College bevoegd was om op grond van artikel 68 van de wet tot het verlenen van een ontheffing over te gaan.
De rechter acht het ten slotte van belang dat het College beleidsvrijheid toekomt bij het verlenen van een ontheffing. Het College is niet gehouden indien aan de voorwaarden wordt voldaan ontheffing te verlenen, maar dient het al dan niet verlenen van de ontheffing te baseren op een afweging van belangen. Gebleken is dat het College geen beleidsregels heeft vastgesteld die betrekking hebben op het gebruik van de bevoegdheid ontheffing te verlenen. Dat betekent dat het College bij het verlenen van ontheffing een op het individuele geval toegespitste afweging van belangen moet maken en dat die afweging en de uitkomst daarvan kenbaar moeten zijn. De ontheffing is op dit punt onvoldoende onderbouwd.
De slotsom
Zoals uit het voorgaande blijkt bestaan er naar het oordeel van de rechter twijfels aan de houdbaarheid van de juridische basis voor de toepassing van de drukjacht op wilde zwijnen op de Veluwe, gelet op de onderbouwing van de in het geding zijnde besluiten.
De rechter sluit niet uit dat verweerders deze twijfels weg kunnen nemen bij het nemen van een beslissing op de bezwaarschriften van verzoekster. De rechter kan echter ook niet uitsluiten dat verweerders daar niet (geheel) in zullen slagen.
De rechter ziet in de twijfels voldoende aanleiding om een voorziening te treffen die er toe leidt dat de drukjacht op wilde zwijnen op de Veluwe vooralsnog niet mag worden toegepast. Doorslaggevend daarbij is het uitgangspunt van de wet dat de drukjacht verboden is. Gegeven dit uitgangspunt leidt twijfel aan het bestaan van de bijzondere omstandigheden op grond waarvan de wet de drukjacht desondanks toestaat de rechter tot het oordeel dat het belang dat gemoeid is met het verbod op de drukjacht op dit moment zwaarder dient te wegen dan de belangen die worden gediend met de toepassing van de drukjacht. Van belang daarbij is dat het belang van de verkeersveiligheid inmiddels minder in het geding is. Gebleken is dat de wilde zwijnen zich inmiddels in de bossen hebben terug getrokken. Dat hangt samen met de voedingssituatie van dit moment en mogelijk met de intredende winterkou. Uit de door de ontheffinghouder Faunabeheereenheid Veluwe getoonde statistieken over de afgelopen jaren meent de rechter ook te kunnen afleiden dat het aantal verkeersongelukken na oktober dan wel in november substantieel afneemt.
Omdat de rechter niet kan uitsluiten dat de belangen die gediend zijn met de toepassing van de drukjacht, waaronder het belang van de verkeersveiligheid, in het geding zijn en er ook een spoedeisend belang is bij het kunnen toepassen van de drukjacht zal de rechter hiermee rekening houden bij het treffen van de voorziening. De rechter zal de ontheffing van het College schorsen tot twee weken na het bekendmaken van de beslissing die het College dient te nemen op het bezwaarschrift van verzoekster. De rechter wijst erop dat het College de voortgang van de procedure voor een groot deel zelf in de hand heeft.
Schorsing van het lokvoerbesluit acht de rechter niet nodig nu de schorsing van de ontheffing al tot het beoogde resultaat leidt, te weten het vooralsnog niet kunnen toepassen van de drukjacht. Wel ziet de rechter in de gerezen twijfels aanleiding de Minister te veroordelen in de kosten die verzoekster heeft moeten maken en te bepalen dat hij het griffierecht vergoedt. De rechter acht daarbij ook van belang dat, zoals overwogen, niet bij voorbaat evident is dat tegen het lokvoerbesluit geen beroep openstaat bij de bestuursrechter.
De rechter beslist als volgt.