ECLI:NL:RBAMS:2015:3108
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 13/7356
AMS 13/7616
AMS 13/7049
AMS 13/7210
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2015 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 1], te Amsterdam, eisers I,
(gemachtigde: mr. E.A. Wentink-Quelle),
Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad (VVAB), te Amsterdam, eiseres II,
(gemachtigden: W.M.J. Schoonenberg, mr. S. van Velzen en A.L.M. Stoel),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum, verweerder
(gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
Als derde-partij en als eiser in de zaak met procedurenummer 13/7616 heeft deelgenomen:
[derde belanghebbende]
, te Amsterdam, vergunninghouder en tevens eiser III,
(gemachtigden: mr. S.A.B. Boer en mr. C. Koenen).
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het gebouw [adres 1] met behoud van de bestemming daarvan tot een kantoorruimte en vijf woningen, met uitzondering van de aangevraagde buitentrap van de bel-etage naar de tuin. Bij besluit van 5 juli 2013 heeft verweerder het primaire besluit I in die zin gewijzigd dat ook de sloop van het oude tuinhuis achter het gebouw [adres 1] is vergund.
Bij besluit van 3 april 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder een omgevings-vergunning verleend voor de bouw van een tuinhuis in de tuin achter het gebouw [adres 1].
Bij besluit van 5 november 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eisers I, eiseres II en eiser III ongegrond verklaard.
Eisers I, eiseres II en eiser III hebben tegen het bestreden besluit I afzonderlijk beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 maart 2014 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I op onderdelen gewijzigd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen ter zitting van 13 januari 2015 gevoegd en gezamenlijk behandeld. Eisers I zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiseres II is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder, tevens eiser III, is verschenen, vergezeld door zijn partner [betrokkene], bijgestaan door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft vervolgens ter zitting het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1. Vergunninghouder is eigenaar van het gebouw [adres 1]. Hij heeft op 17 februari 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van het gebouw [adres 1] met behoud van de bestemming daarvan tot een kantoorruimte en vijf woningen en het oprichten van een nieuw tuinhuis. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 23 mei 2012 afgewezen.
1.2. Op 29 januari 2013 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend voor het realiseren van het tuinhuis.
1.3. Bij het primaire besluit I heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 23 mei 2012, aan vergunninghouder op basis van een gewijzigde aanvraag omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het gebouw [adres 1]. Het onderdeel van de aanvraag dat betrekking heeft op het plaatsen van een tuintrap is daarbij geweigerd.
1.4. Bij het primaire besluit II heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een tuinhuis achter in de tuin van het gebouw [adres 1]. De vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen van een bouwwerk en gebruik van gronden of bouwwerk in strijd met een planologische regeling.
1.5. Bij besluit van 5 juli 2013 is het primaire besluit I in die zin gewijzigd dat deze is aangevuld met een sloopvergunning voor de sloop van het oude tuinhuis.
1.6. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van eisers I, eiseres II en eiser III ongegrond verklaard en ter motivering verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 19 september 2013.
1.7. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 23 december 2013, heeft deze – kort gezegd – geoordeeld dat de in het bouwplan voor het op te richten tuinhuis weergegeven zwembad, met voorzieningen, niet als vergunningvrij kan worden aangemerkt en daarom als één geheel met het op te richten tuinhuis moet worden beoordeeld. Nu dat achterwege is gebleven, heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit I geschorst. Vergunninghouder heeft, naar aanleiding daarvan, op 9 januari 2014 gewijzigde bouwtekeningen ingediend, waarop het zwembad niet meer staat ingetekend en aangegeven niet langer een zwembad in het tuinhuis te willen realiseren.
1.8. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd voor zover dat ziet op het realiseren van een tuinhuis achter in de tuin van het gebouw [adres 1]. Verweerder heeft daarbij overwogen dat de gewijzigde bouwtekeningen van ondergeschikte aard zijn, zodat een nieuwe aanvraag niet noodzakelijk is. Doordat het zwembad niet meer wordt gerealiseerd, wordt grotendeels tegemoetgekomen aan de bezwaren van eisers en worden hun belangen door die aanpassing niet geschaad. De gewijzigde bouwtekening brengt geen verandering in de situering van het tuinhuis, de omvang en de uiterlijke verschijningsvorm daarvan, aldus verweerder. Eisers I en II hebben vervolgens hun beroepsgronden naar aanleiding van de wijziging nader aangevuld.
2. De rechtbank zal de beroepen, gelet op de samenhang daarvan, gevoegd behandelen. Voor zover er specifieke gronden in de verschillende beroepen worden aangevoerd zal de rechtbank bij de bespreking daarvan expliciet het zaaknummer vermelden.
3. De rechtbank stelt vast dat de beroepen van eisers I met de zaaknummers 13/7356 en 13/7210 gericht zijn tegen hetzelfde bestreden besluit. Abusievelijk zijn de beroepen destijds door de rechtbank als twee afzonderlijke beroepen geadministreerd en is er tweemaal griffierecht geheven. De rechtbank zal één maal het griffierecht aan eisers I restitueren.
De bevoegdheid het bestreden besluit II te nemen
4.1. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit II door het daartoe bevoegde orgaan is genomen.
4.2. De rechtbank neemt daarbij de volgende uitgangspunten in aanmerking. Op 19 maart 2014 zijn de Wet tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen in werking getreden. De stadsdelen zijn per die datum van rechtswege opgehouden te bestaan. Op die datum is de Verordening op de bestuurscommissies 2013 in werking getreden en is voorzien in een bestuurscommissie voor stadsdeel Centrum.
4.3. Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Bijzondere verordening overgang op de bestuurscommissie 2014 (Verordening) treden degenen die op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet afschaffing deelgemeenten waren benoemd als de voorzitter en de overige leden van het dagelijks bestuur van de stadsdelen, af op 27 maart 2014. In het tweede lid is bepaald dat over de periode van 19 maart 2014 tot het moment dat de leden van het algemeen bestuur van de bestuurscommissies worden geïnstalleerd, de taken en bevoegdheden die op grond van de Verordening op de bestuurscommissies worden opgedragen, gemandateerd worden aan de voorzitter en het dagelijks bestuur van de stadsdelen. In het derde lid is bepaald dat de voorzitter en de leden van het dagelijks bestuur van de stadsdelen gedurende de in het tweede lid bedoelde periode alleen besluiten nemen die geen uitstel kunnen lijden.
4.4. Op grond van artikel 39 van de Verordening op de bestuurscommissies worden de administratiefrechtelijke procedures door de organen van de bestuurscommissie voortgezet.
4.5. De rechtbank stelt vast dat de Wet afschaffing deelgemeenten op 19 maart 2014 in werking is getreden. Het bestreden besluit II is op 25 maart 2014 afgegeven. Volgens verweerder heeft het dagelijks bestuur daarbij namens het algemeen bestuur beslist. Op
27 maart 2014 is het algemeen bestuur geïnstalleerd. Uit artikel 7 van de Verordening en de toelichting daarop volgt dat in de tussengelegen periode van acht dagen de voorzitter en de overige leden van het dagelijks bestuur van de stadsdelen kunnen aanblijven en dat de voorzitter en het dagelijks bestuur in mandaat alle besluiten kunnen nemen die niet kunnen worden uitgesteld tot het algemeen bestuur van de bestuurscommissies aangetreden is. Volgens de toelichting op artikel 7 moet in de periode van acht dagen tussen de verkiezingen en het installeren van een nieuw bestuur worden voorzien in de leemte die ontstaat bij het rechtsgeldig nemen van de noodzakelijke dagelijkse beslissingen. De voorzitter treedt daarbij namens de burgemeester op en het dagelijks bestuur namens het college. Eventueel kan daarbij ook ondermandaat worden verleend, aldus die toelichting.
4.6. Gesteld noch gebleken is dat het bestreden besluit II van 25 maart 2014 niet kon worden uitgesteld tot 27 maart 2014, de dag waarop het algemeen bestuur is geïnstalleerd. De noodzaak om vóór die datum tot besluitvorming te komen is dan ook niet aangetoond. De omstandigheid dat de tuin van vergunninghouder dan langer open bleef liggen en dat hij hiervoor kosten moest maken, maakt niet dat het besluit niet kon worden uitgesteld tot het algemeen bestuur van de bestuurscommissie was aangetreden. De effecten van dat uitstel komen voor risico van vergunninghouder. De rechtbank is derhalve van oordeel dat voor het dagelijks bestuur op grond van artikel 7 van de Verordening geen (gemandateerde) bevoegdheid bestond om het bestreden besluit II, op die datum, te nemen.
4.7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit II middels het verweerschrift door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie - verweerder - is bekrachtigd. Gelet op het bepaalde in artikel 7 van de Verordening en de daarbij behorende toelichting was ten tijde van belang evenwel niet het algemeen bestuur het bevoegde orgaan om besluiten te nemen maar het college van burgemeester en wethouders. Het dagelijks bestuur van het stadsdeel kon in die periode alleen namens het college in mandaat besluiten nemen. De rechtbank stelt vast dat dit in de onderhavige zaak niet is gebeurd. De bekrachtiging door verweerder acht de rechtbank dan ook niet toereikend.
4.8. Het voorgaande brengt met zich dat het bestreden besluit II van 25 maart 2014 niet door het daartoe bevoegde orgaan is genomen, zodat dit om die reden in rechte geen stand kan houden. De beroepen zullen dan ook gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen. Hierdoor herleeft het bestreden besluit I in volle omvang en herleeft voor verweerder de plicht op de gewijzigde aanvraag van 9 januari 2014 te beslissen.
5. Bij het bestreden besluit I zijn de primaire besluiten I en II heroverwogen. Daarbij heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd dat het zwembad vergunningsvrij is en dat een zwembad past binnen de definitie van een tuinhuis. Met het – op aanvraag – nemen van het bestreden besluit II hebben echter zowel vergunninghouder als verweerder erkend dat het bestreden besluit I op dit punt gebreken bevat, zodat dit besluit in rechte evenmin stand zal kunnen houden en voor vernietiging is aanmerking komt. De rechtbank ziet uit proceseconomische overwegingen aanleiding om op de voet van artikel 8:72, derde lid, onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand kunnen blijven. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan artikel 8:41a van de Awb en wordt voorkomen dat partijen, om louter formele redenen, nieuwe procedures moeten doorlopen.
De weigering van de buitentrap (13/7616)
6.1. Voor zover het bestreden besluit I ziet op het na heroverweging van het primaire besluit I handhaven van de weigering een buitentrap van de bel-etage naar de tuin te vergunnen, overweegt de rechtbank het volgende.
6.2. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
6.3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Zuidelijke Binnenstad’ (het bestemmings-plan). De op de plankaart aangewezen gronden zijn bestemd voor Gemengd-1 en deels voor Tuinen-1 met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van tuin-keurtuin’. Uit artikel 26.2.4. van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan volgt dat op gronden met de bestemming Tuin-1 de bouwhoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde, maximaal 2 meter bedraagt.
6.4. Eiser III heeft in beroep aangevoerd dat de beoogde tuintrap al sinds jaar en dag aansluit op de bestaande buitendeur in de bel-etage aan de achterzijde van het pand. De tuin staat ten dienste van de woning, vandaar dat een directe verbinding via de tuintrap nodig is. Eiser voert verder aan dat voor het door verweerder gestelde criterium, het aannemelijk moeten maken dat er in de oorspronkelijk situatie ook een tuintrap aanwezig was, geen grondslag is te vinden. In artikel 42.5, aanhef en onder d, van de planvoorschriften is een expliciete afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor het vergunnen van hogere tuintrappen. Verweerder heeft niet getoetst of het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het aanbrengen van de buitentrap. Eiser heeft zich, onder andere onder verwijzing naar de bevindingen van Buro Lines BV, op het standpunt gesteld dat uit de aanwezigheid van een buitendeur, alsmede uit de kadastrale tekeningen blijkt dat er vroeger een tuintrap moet zijn geweest op de beoogde locatie.
6.5. Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar de adviezen van de Afdeling Realisatie Fysiek en de Commissie Welstand en Monumenten (CWM), op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk is geworden dat er in het verleden een tuintrap aanwezig is geweest. De CWM heeft op 18 april, 5 december en op 12 december 2012 negatief advies uitgebracht. Op 7 augustus 2013 heeft de CWM naar aanleiding van een verzoek tot heroverweging opnieuw een advies uitgebracht. Dit advies luidt – voor zover van belang – als volgt.
“(..) In zowel de brieven van de beide advocaten als de onderbouwing van de architect worden geen nieuwe argumenten aangedragen waaruit onomstotelijk blijkt dat tegen de achtergevel een tuintrap aanwezig is geweest. De inmeting uit 1950 geeft een contour van een bouwsel ter plaatse aan, hieruit kan echter niet geconcludeerd worden dat het bouwsel een tuintrap betrof. Meer voor de hand liggend is een tuinkast. De toegang tot de tuin is reeds aanwezig op souterrainniveau. Het standpunt van de commissie blijft in deze dan ook ongewijzigd. (..) Een tuintrap vanaf de zaal op bel-etage niveau naar de tuin is voor dit pand zeer a-typisch. De eigenlijke en typologisch voor de hand liggende toegang tot de tuin is die via het souterrain. Bovendien is het betreffende deurkozijn op een onzorgvuldige wijze in de gevel geplaatst waarmee het een verstoring van de gevelcompositie is. Deze verstoring zou door toevoeging van een trap worden gecontinueerd en vergroot. De voorgestelde trap is een eigen interpretatie van een latere toevoeging die er wellicht ooit gezeten zou kunnen hebben, maar waarvan onvoldoende onomstotelijk is aangetoond dat deze er heeft gezeten.”
6.6. Niet in geschil is dat het bouwplan, voor zover betrekking hebbend op de buitentrap, in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de beoogde buitentrap de toegestane maximale bouwhoogte van artikel 26.2.4. van de planvoorschriften zal overschrijden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) behoort de beslissing al dan niet af te wijken van een bestemmingsplan tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij deze beleidsvrijheid heeft en de rechter die beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen, zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771).
6.7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen van een buitentrap van de bel-etage naar de tuin heeft kunnen weigeren, en zich daarbij heeft mogen baseren op de negatieve adviezen van de Afdeling Realisatie Fysiek en de CWM. Dat het aantonen van de aanwezigheid van een buitentrap in het verleden niet als zodanig in regels of beleid is vastgelegd, maakt niet dat het verweerder niet vrij staat om dit als argument te hanteren bij zijn weigering mee te werken aan het afwijken van de planvoorschriften, mits dit afdoende draagkrachtig en kenbaar is gemotiveerd. Daar wordt hier aan voldaan.
6.8. Eiser III voert verder nog aan dat het weigeren van de buitentrap in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst hij naar 67 foto’s van vergelijkbare gevallen van tuintrappen vanaf de bel-etage binnen de grachtengordel.
6.9. De rechtbank overweegt dat dit eiser III evenmin kan baten. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient dat concreet onderbouwd te worden. De enkele verwijzing naar de foto’s is dan ook onvoldoende om aan te nemen dat er sprake is van inhoudelijk gelijke gevallen. Ter zitting heeft verweerder voor de door eiser III nader geconcretiseerde gevallen gemotiveerd gesteld dat deze niet gelijk zijn. Verweerder heeft daartoe, ten aanzien van de [adres 2], gesteld dat het daar geen keurtuin betreft en het gaat om een tuin met volledige bebouwing, waarbij het bouwplan voorziet in het open maken van de tuin en het plaatsen van een nieuwe trap. Bij het pand aan de [adres 3] was altijd al een tuintrap aanwezig. De verleende vergunning ziet enkel op het veranderen van de draairichting. Hetzelfde geldt voor de [adres 4]. Voor de [adres 3] geldt dat een reeds bestaande tuintrap is vergund. Tot slot stelt verweerder dat de tuin van de [adres 5] geen keurtuin is en dat alleen om die reden al geen sprake is van een gelijk geval. Eiser III heeft deze nadere onderbouwing van verweerder niet gemotiveerd betwist. De rechtbank overweegt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel van eiser III, gelet op het voorgaande, dan ook niet slaagt. Concluderend overweegt de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I, voor zover deze zien op het vasthouden aan de weigering van de buitentrap, in stand kunnen blijven.
De sloop van het oude tuinhuis (13/7356)
7.1. Met betrekking tot het onderdeel van het bestreden besluit I dat ziet op de activiteit sloop van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht, te weten, het oude tuinhuis, overweegt de rechtbank het volgende.
7.2. Eisers I hebben zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat de sloop van het tuinhuis geen onderdeel uitmaakte van de vergunningaanvraag. Verweerder heeft de grondslag van de aanvraag verlaten door dit alsnog aanvullend op 5 juli 2013 te vergunnen en daar bij het bestreden besluit I aan vast te houden, wat maakt dat de sloop onrechtmatig door verweerder is vergund. De vergunninghouder heeft gesteld dat de sloop van het oude tuinhuis al in de oorspronkelijke aanvraag is opgenomen.
7.3. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.4. De rechtbank is van oordeel dat het vereiste van een omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eisers I. De bescherming van de monumentale waarden is, hoewel eisers I dit anders kunnen ervaren, geen belang dat hen als individuen rechtstreeks raakt. Het relativiteitsbeginsel kan eisers I dan ook worden tegengeworpen. Aan een verdere bespreking van deze beroepsgrond wordt dan ook niet toegekomen.
De vergunning voor het oprichten van het nieuwe tuinhuis (13/7210 en 13/7049)
8.1. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I, voor zover betrekking hebbend op het vergunnen van het nieuwe tuinhuis in stand kunnen worden gelaten. Daarbij staan met name de omvang, oriëntatie en locatie van dat tuinhuis centraal. Nu vergunninghouder ter zitting desgevraagd expliciet heeft aangegeven niet langer een zwembad in het tuinhuis te willen realiseren en verweerder heeft aangegeven tegen de aanleg daarvan zonder vergunning in de toekomst handhavend op te zullen treden, zal de rechtbank de beroepsgronden die zien op het aanleggen van een zwembad in het tuinhuis verder buiten beschouwing laten.
8.2. Eisers I en eiseres II hebben zich in beroep – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning voor het tuinhuis in strijd is met het bestemmingsplan en voorts dat het welstandsadvies dat door verweerder is overgenomen onjuist en onvolledig is. Verder voeren zij aan dat er geen sprake is van een kruimelgeval omdat het tuinhuis een zelfstandig hoofdgebouw is dat niet onder de reikwijdte valt van “bijbehorend bouwwerk”, als genoemd in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder heeft verder ten onrechte geen rekening gehouden met de bepalingen behorende bij de dubbelbestemming Waarde-archeologie 3, en die van Waarde-cultuurhistorie, aldus eisers.
Strijd met de bepalingen bij het bestemmingsplan
8.3. Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor komen de volgende bouwwerken in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor kruimelgevallen, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken: een bijbehorend bouwwerk, binnen de bebouwde kom.
8.4. Uit artikel 1.57 van planvoorschriften van het bestemmingsplan Zuidelijke Binnenstad volgt dat onder een tuinhuis verstaan wordt, “een niet aan het hoofdgebouw verbonden gebouw, bestaande uit één bouwlaag, al dan niet voorzien van een kap, gesitueerd op een keurtuin (specifiek op de verbeelding aangeduid) en met een sierfunctie.
Tuinhuizen zijn onlosmakelijk onderdeel van de stedenbouwkundige structuur en zijn bedoeld om kortstondig te verpozen en om aan tuingebruik gerelateerde zaken in op te slaan.”
8.5. De rechtbank overweegt dat, anders dan eisers betogen, uit de definitie van tuinhuis niet kan worden afgeleid dat dit een op zichzelf staande definitie is die niet kan worden gevat onder de algemene definitie van bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, eerste lid, van de bijlage II van het Bor. De uitleg die eisers daaraan geven, vindt geen steun in het recht.
8.6. Verder overweegt de rechtbank dat de oppervlakte van het tuinhuis, zoals ter zitting is vastgesteld, onder de 100m2 blijft, zodat het bepaalde over de dubbelbestemming Waarde - archeologie 3, in artikel 32.2. onder a van de planvoorschriften, niet relevant is voor deze zaak. De rechtbank is verder met verweerder van oordeel dat de dubbelbestemming Waarde – cultuurhistorie, zoals uiteengezet in artikel 36.1 van de planvoorschriften, niet speelt in deze zaak. De vigerende bestemming Tuin -1 wordt immers niet genoemd in de opsomming van artikel 36.1 onder b van de planvoorschriften.
8.7. In artikel 26.4 van de planvoorschriften is bepaald dat de toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken niet tot gevolg mag hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
Artikel 26.4.3 (Nieuwe tuinhuizen) bepaalt dat bij omgevingsvergunning afwijken mogelijk is voor het oprichten van nieuwe tuinhuizen, met dien verstande dat dit alleen mogelijk is voor gronden die met de aanduiding ‘specifieke vorm van tuin – keurtuin’ op de verbeelding zijn aangegeven en met inachtneming van de volgende bepalingen:
a. de bijzondere cultuurhistorische waarde van de keurtuin niet in onevenredige mate worden aangetast;
b. de diepte van een tuinhuis ten hoogste 4,25 meter bedraagt;
c. de bouwhoogte ten hoogste 3,40 meter bedraagt ten opzichte van het gemiddelde maaiveldniveau van het omringende binnenterrein;
d. het tuinhuis mag de gehele breedte van het perceel beslaan en dient tegen de achterste perceelgrens te worden gesitueerd.
8.8. De afdeling Realisatie Fysiek heeft op 28 juni 2013 het eerder gegeven advies als volgt aangevuld.
“Het tuinhuis wordt geprojecteerd in een gedeelte van de tuin dat oorspronkelijk niet hoorde bij het perceel [adres 1] maar bij de percelen aan de [adres 6]. Een tuinhuis dat is gesitueerd in de tuinhuiszone van de [adres 6] met een oriëntatie naar de [adres 7] vormt een aantasting van de ruimtelijke structuur van het keurblok. Randvoorwaarde voor het ontwerp is dat het tuinhuis duidelijk georiënteerd is, met de representatieve gevel naar de [adres 6] en de ondergeschikte ‘achtergevel’ naar de [adres 7]. De tweezijdige relatie die het tuinhuis onderhoudt met zowel het erf aan de [adres 6] als het erf aan de [adres 7] komt tot uitdrukking in de verzorgde architectuur van de achtergevel. Het tuinhuis en hoofdbebouwing vormen een eenheid. Uitgangspunt is dan ook dat de gevel van het tuinhuis reageert op de achtergevel van de bebouwing. Het tuinhuis wordt opgericht over de breedte van drie percelen aan de [adres 6]. Deze spagaat dient in de geleding van de gevels te worden opgelost, ter beoordeling van de Commissie Welstand.”
8.9. Doordat een voorgaande eigenaar van het perceel van vergunninghouder in het verre verleden een stuk grond heeft aangekocht dat behoorde bij drie naast elkaar gelegen panden aan de [adres 6], loopt het huidige perceel van vergunninghouder dieper door tot voorbij de historische achterste perceelgrens. Ook is dit aan de [adres 6] gelegen deel van de gronden breder dan het oorspronkelijke perceel behorend bij [adres 1], omdat dit de breedte van de drie aan de [adres 6] gelegen percelen beslaat. Binnenplanse afwijking vond verweerder niet aanvaardbaar, omdat de (huidige feitelijke) achterste perceelgrens van [adres 1], is gelegen op de gronden die oorspronkelijk tot de tuinen van woningen aan de [adres 6] toebehoorden. Dit zou de bijzondere cultuurhistorische waarden van de keurtuin onevenredig aantasten. Dat zou er namelijk toe leiden dat het tuinhuis midden in de keurtuinen zou komen te staan, buiten de zogenaamde tuinhuiszone. Deze wordt gevormd door bebouwing aan weerszijden van de historische achterste perceelgrens die de percelen aan de [adres 7] en [adres 6] scheidde. Nu het tuinhuis niet tegen de (huidige) achterste perceelgrens kon worden gesitueerd, heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, sub a, onder 2, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), vergunning verleend voor de bouw in strijd met de vigerende planvoorschriften, door aansluiting te zoeken bij de historische achterste perceelgrens van [adres 1]. Daardoor valt het tuinhuis alsnog binnen de tuinhuiszone.
8.10. Gelet op de discretionaire bevoegdheid zoals omgeschreven in rechtsoverweging 6.6. moet de rechtbank zich beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
8.11. De rechtbank stelt vast dat het tuinhuis in de vergunde uitvoering is gesitueerd tegen de historische achterste perceelgrens van [adres 1], tevens de historisch achterste perceelgrens van de tegenover gelegen woningen aan de [adres 6], waarbij het bouwvolume is gesitueerd op gronden die van oorsprong behoorden tot de tuinen van drie aan de [adres 6] gelegen woningen. Verder stelt de rechtbank vast dat het tuinhuis wordt gebouwd over de volle breedte van die van oorsprong drie percelen. Verder staat vast dat het op te richten tuinhuis voor wat betreft vormgeving en uitvoering is georiënteerd op de drie achtergevels van de hoofdbebouwing aan de [adres 6], doordat sprake is van een parcellering waarin de (onderverdeling in) drie achtergevels terugkomt.
8.12. Verweerder heeft, in reactie op het door eiseres II ingebrachte historisch onderzoek van De Fabryck van februari 2014, de afdeling Realisatie Fysiek om nader commentaar gevraagd. Beleidsmedewerker architectuur historie, [naam 2], heeft in zijn memo’s van 13 juni en 4 juli 2014 zijn bevindingen uiteengezet. [naam 2] heeft daarin aangegeven dat het bouwblok een keurblok betreft, gelegen binnen de grenzen van het UNESCO-werelderfgoed en het beschermd stadsgezicht. Het tuinhuis, aldus [naam 2], strekt zich in de plannen ook uit over de breedte van het belendende perceel, omdat aan de achterzijde van het erf, de zijde van de [adres 6], de tuin is vergroot tot een L-vorm. Verder stelt hij, onder meer, dat de tuinhuiszone van [adres 1] geheel leeg is, dus is er ruimte (‘recht’) voor een tuinhuis.
Als er gekozen wordt binnen de toegestane zone een tuinhuis op te richten is het meest voor de hand liggend dat te doen tegen de oorspronkelijke middengrens van het bouwblok. Het tuinhuis is dan niet tegen de huidige achtererfgrens, maar de relatie met het hoofdhuis is zichtbaar aanwezig en het tuinhuis is dan op dezelfde hoogte als de andere tuinhuizen van de [adres 7]. Als het tuinhuis naar achteren schuift is die relatie tussen hoofdhuis en tuinhuis meer troebel omdat in dat geval het tuinhuis op dezelfde hoogte is als de tuinhuizen van de [adres 6], aldus [naam 2]. [..]
Daarmee komt tevens een ander dilemma aan het licht: een teveel aan volume. Er is al een tuinhuis bij [adres 1] alleen op een vreemde plaats (het oude gesloopte tuinhuis, dat zich achter perceel [adres 7] [adres 3] bevond - rechtbank). En [adres 1] is niet een dubbelpand, waar een dubbelbreed tuinhuis achter past. Het is een pand van normale breedte met alleen een verdikking van de tuin aan de achterzijde.
In zijn conclusie schrijft [naam 2] dat het ‘recht’ op een tuinhuis als uitgangspunt binnen de structuur van de grachtengordel wordt erkend. [adres 1] heeft een tuinhuis, maar op een vreemde plek: achter het verkeerde huis, aan de verkeerde kant van de middenlijn en zonder zichtrelatie met het hoofdhuis. [..] Een locatie meer naar achteren op dezelfde hoogte als de tuinhuizen van de [adres 6] is nog wel binnen de zone, onderhoudt een zichtrelatie met het hoofdhuis, maar is aan de verkeerde kant van de middenlijn. Deze locatie is om die reden niet geschikt. De keurtuinen zijn dermate waardevol dat niet gemarchandeerd kan worden, aldus [naam 2]. Het recht op een tuinhuis wordt erkend, maar niet het recht op een dubbel tuinhuis. Verweerder onderschrijft de memo’s van [naam 2], met uitzondering van de overweging over het bouwen van een dubbel tuinhuis. Op dat punt heeft verweerder een eigen afweging gemaakt.
8.13. De rechtbank overweegt dat bestemming Tuin-1 een sterk conserverend karakter heeft, zoals door verweerder ook uitdrukkelijk is aangegeven. Alleen als de bijzondere cultuurhistorische waarde is gewaarborgd, kan er, onder strikte voorwaarden, een tuinhuis worden gebouw in de keurtuinen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat een dergelijk tuinhuis wordt gesitueerd in de tuinhuiszone, waarbij de historische achterste perceelgrens als basis dient. Ook de breedte van de toegestane bebouwing is direct gerelateerd aan dat historische perceel, nu het niet breder mag worden dan dat (historisch) perceel. Daarmee is gewaarborgd dat er uitsluitend tuinhuizen binnen een specifieke bebouwingsstrook met een specifieke omvang kunnen worden gerealiseerd. Gelet op de historische toestand, zou dat er toe moeten leiden dat het tuinhuis, behorend bij de hoofdbebouwing aan de [adres 1] wordt opgericht met de achtergevel op de (historische) achterste perceelgrens en het bouwvolume op het historisch perceel van [adres 1], ter breedte van maximaal dat perceel. Nu de percelen van de drie hoofdbebouwingen aan de [adres 6] historisch doorliepen tot aan diezelfde achterste perceelgrens, maar niet langer toebehoren aan die drie panden, kunnen de gronden gelegen tegen die achterste (historische) perceelgrens logischerwijze niet meer worden bebouwd. Dat die gronden in het verleden zijn aangekocht door de toenmalig eigenaar van [adres 1], maakt immers niet dat daarmee de achterste perceelgrens is verlegd.
8.14. Nu het vergunde tuinhuis zich niet bevindt op het historisch perceel van [adres 1] en voorts de breedte krijgt van drie percelen, is de rechtbank met eisers van oordeel dat niet is voldaan aan de condities, zoals deze zijn geschetst voor het waarborgen van de bijzondere cultuurhistorische waarde. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten zijn medewerking te verlenen aan het voorliggende bouwplan.
Strijd met de redelijke eisen van welstand
8.15. Verweerder heeft, onder verwijzing naar het advies van de CWM van 13 maart 2013, nader aangevuld op 8 juli 2013, gesteld dat er geen welstandelijke bezwaren bestaan tegen het oprichten van het tuinhuis. Ten aanzien daarvan voeren eisers I en eiseres II aan dat verweerder het welstandsadvies niet zonder nadere toelichting mocht overnemen, nu er diverse gebreken aan kleefden. Zo is volgens eiseres II slechts geadviseerd over vormgeving en materialisatie, terwijl zonder deugdelijke reden van de criteria is afgeweken.
8.16. Uit paragraaf 6.4.3 van de welstandsnota De Schoonheid van Amsterdam Digitaal, sneltoetscriteria voor bijgebouwen en overkappingen aan de achterkant, volgt, voor zover relevant, dat een bijgebouw aan de achterkant niet in strijd is met redelijke eisen van welstand als aan in die paragraaf genoemde welstandscriteria wordt voldaan. Voldoet een bijgebouw niet aan die criteria of is er sprake van een bijzondere situatie of bestaat er gerede twijfel aan de toepasbaarheid van de criteria, dan wordt de bouwaanvraag voor advies aan de welstandscommissie voorgelegd. Ten aanzien van de maatvoering is, onder meer, bepaald dat een tuinhuis maximaal 20 m2 bij een diepte van 4,25 meter mag zijn. Ten aanzien van de vormgeving is aangegeven dat de gevelgeleding afgestemd moet zijn op de gevelgeleding van het hoofdgebouw en ten aanzien van een tuinhuis: desgewenst wel meer detaillering en een duidelijke voorgevel die gericht is op de keurtuin/de hoofdbebouwing.
8.17. Het advies van de CWM van 13 maart 2013 – voor zover relevant – luidt als volgt:
“Geen bezwaar. Planomschrijving
De aanvraag betreft het oprichten van een tuinhuis in de tuin van het rijksmonument. De vormgeving is eigentijds, in metsel- en stuukwerk met een gepatenteerd koperen dakrand rondom een sedum/grasdak.
Beoordeling
De vormgeving is akkoord. De commissie adviseert collegiaal de drie openingen in de zuidgevel gelijk te maken, zodat een evenwichtiger gevelbeeld ontstaat.”
De CWM heeft verder, naar aanleiding van een verzoek van verweerder om een nadere onderbouwing, bij brief van 8 juli 2013 – voor zover van belang – het volgende
aangegeven:
“De aanvraag is beoordeeld aan de hand van De Schoonheid van Amsterdam Digitaal, welstandsnota voor Amsterdam Centrum waarbij de sneltoetscriteria voor bijgebouwen en overkappingen leidend zijn geweest (6.4.3). De commissie heeft geconstateerd dat de aanvraag op twee punten niet voldoet aan de criteria, namelijk:
- het tuinhuis is groter dan het maximaal toegestane oppervlak van 20 m2;
- de gevel van het tuinhuis is niet georiënteerd op de gevel van het hoofdgebouw.
Deze aspecten zijn echter op basis van het bestemmingsplan door de afdeling Realisatie Fysiek beoordeeld en akkoord bevonden. De oriëntatie van de voorgevel van het tuinhuis naar de achtergevels van de panden aan de [adres 6] is akkoord bevonden omdat het tuinhuis op het deel van het perceel komt te liggen dat van oorsprong aan de [adres 6] toebehoorde. De voorschriften van het bestemmingsplan hebben voorrang boven de welstandcriteria.
De welstandscommissie heeft zich derhalve beperkt tot het beoordelen van de vormgeving en de materialisatie van het tuinhuis en daarbij geconstateerd dat het voorstel voldoet aan de criteria.
8.18. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:322) volgt dat een bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien een belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
8.19. De rechtbank dient te beoordelen of het welstandsadvies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
8.20. De rechtbank is met eisers van oordeel dat de CWM ten onrechte is voorbij gegaan aan de in de welstandsnota opgesomde criteria voor een tuinhuis in een keurtuin. Zo is het tuinhuis groter dan in de welstandsnota wordt toegestaan en is het tuinhuis niet op het hoofdgebouw georiënteerd. Voor zover de CWM heeft aangegeven dat deze aspecten op basis van het bestemmingsplan zijn beoordeeld en akkoord bevonden, miskent de CWM daarmee dat het tuinhuis niet binnen dat bestemmingsplan past. Dat is ook de reden waarom verweerder het afwijken van het bestemmingsplan moest vergunnen op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wabo. De CWM is er dan ook ten onrechte aan voorbij gegaan dat de voorgevel van het tuinhuis niet is georiënteerd op de achtergevel van de [adres 1]. Daarmee is ook de suggestie om de drie openingen in de zuidgevel gelijk te maken ondeugdelijk. Daarmee wordt deze gevel immers afgestemd op de panden aan de [adres 6]. Verder is, door een onjuiste uitleg van het begrip historisch perceel, een te breed pand toegestaan. Bij een diepte van 4,25 meter is het tuinhuis nu groter dan de maximaal 20 m2, die het mag zijn. De CWM heeft dan ook ten onrechte niet nader geadviseerd welke welstandelijke bezwaren er kunnen bestaan tegen een te groot tuinhuis. Gelet hierop hebben eisers op goede gronden betoogd dat aan het welstandsadvies zodanige gebreken kleven dat verweerder dit niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
8.21. Ten aanzien van de vormgeving en detaillering hebben eisers geen tegenrapport of anderszins deskundig tegenbericht overgelegd. Nu de vormgeving en detaillering evenwel direct volgt uit een onjuiste en te beperkte taakopvatting van de CWM, kan dat verweerder niet baten.
8.22. De rechtbank is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat verweerder, ook na heroverweging in bezwaar, ten onrechte heeft vastgehouden aan deze welstandelijke beoordeling van het bouwplan voor het tuinhuis, nu dit onvolledig en ondeugdelijk is. Ook om die reden kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I, voor zover dat het nieuwe tuinhuis betreft, niet in stand worden gelaten.
Conclusie
8.23. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op het voorgaande, het tuinhuis qua omvang, oriëntatie en locatie zowel stedenbouwkundig als welstandelijk niet op deze manier heeft kunnen vergunnen. Derhalve bestaat geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I op dit onderdeel in stand te laten.
9. Eisers I hebben ter zitting te kennen gegeven dat zij de beroepsgrond, dat de gevolgde procedure in strijd zou zijn met artikel 2.21 en 2.22 van de Wabo, niet langer handhaven. Dit punt behoeft dan ook geen bespreking.
10. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de beroepen gegrond worden verklaard en dat de bestreden besluiten I en II zullen worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Wel ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I, voor zover dat ziet op het handhaven van de weigering een tuintrap te verlenen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, in stand te laten.
11. De rechtbank ziet onvoldoende ruimte om zelf in de zaak te voorzien, teneinde te komen tot finale geschilbeslechting. In dat kader hecht zij waarde aan de ruimte die verweerder toekomt bij zijn afweging medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Verweerder is gehouden om, met uitzondering van de tuintrap, opnieuw op de aanvragen te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint te lopen nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
12. Nu de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eisers I, II en III het door hen betaalde griffierecht vergoedt, met inachtneming van hetgeen is bepaald in rechtsoverweging 3. De rechtbank zal eenmaal het griffierecht aan eisers I restitueren.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eisers I en eiser III (tevens vergunninghouder) gemaakte proceskosten. Ten aanzien van eiseres II is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 3, ziet de rechtbank aanleiding verweerder eenmaal te veroordelen in de proceskosten die eisers I hebben gemaakt. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel eisers I als eiser III vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten I en II;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I, voor zover deze zien op het niet vergunnen van de tuintrap, in stand blijven;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar ten aanzien van de overige onderdelen, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eisers I te vergoeden;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres II te vergoeden;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser III te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers I tot een bedrag van € 980,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser III tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mrs. A.M. van der Linden-Kaajan en S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. K.M.H. Stikkers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.