ECLI:NL:RBAMS:2017:1347
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/5720
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2017 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.L.A. Helmer),
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. D.H.M. van der Veen-Lüers).
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten dat eiseres met ingang van 1 maart 2016 alleen aanspraak kan maken op een lage kilometervergoeding woon-werkverkeer.
Bij besluit van 26 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is ook W.F.M. Fransen, HR-adviseur en arbeidsjuridisch adviseur, verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres is vanaf 2009 werkzaam als [medewerker] op Schiphol en woont in Amsterdam Zuidoost. Zij heeft van 2009 tot maart 2016 een hoge kilometervergoeding woon-werkverkeer ontvangen.
2. In april 2014 heeft een controle plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat door een deel van de medewerkers ten onrechte een hoge kilometervergoeding wordt gedeclareerd. Op 14 april 2015 heeft verweerder geconcludeerd dat de Douane Schiphol doelmatig bereikbaar is met het openbaar vervoer.
3. Verweerder heeft door middel van Beeldkrantberichten van 1 mei 2015 en 3 maart 2016 met de medewerkers over de reiskosten gecommuniceerd. In het Beeldkrantbericht van 1 mei 2015 staat onder meer het volgende:
“Naar aanleiding van de uitkomsten van een interne controle op de hoge kilometervergoeding voor woon-werkverkeer, loopt er een discussie over de juiste uitleg en toepassing van deze regels. (…)
Voor dit moment is ons gezamenlijk standpunt dat we geen overhaaste stappen zetten, zolang nog niet alle vragen beantwoord zijn. Zodra hierover volledige duidelijkheid is, word je door jouw teamleider verder geïnformeerd.”
4. Op 14 maart 2016 heeft de leidinggevende van eiseres haar gezegd vanaf 1 maart 2016 een lage kilometervergoeding in plaats van een hoge kilometervergoeding te hanteren. Dit is bevestigd in het primaire besluit.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder onder meer overwogen dat de werkplek doelmatig bereikbaar is per openbaar vervoer, zodat geen aanspraak bestaat op een hoge kilometervergoeding.
6. In geschil is of eiseres per 1 maart 2016 aanspraak kan maken op de zogeheten hoge kilometervergoeding op grond van artikel 12a van het Verplaatsingskostenbesluit 1989 (Vkb). Eiseres ontvangt een vergoeding van € 0,06 per kilometer (lage kilometervergoeding) en wenst aanspraak te maken op een vergoeding van € 0,19 per kilometer (hoge kilometervergoeding).
7. Op grond van artikel 12a, eerste lid, van het Vkb heeft de betrokkene die naar het oordeel van het bevoegd gezag de plaats van tewerkstelling niet of niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken, aanspraak op een tegemoetkoming in de gemaakte reiskosten.
8. Op grond van artikel 12a, tweede lid, van het Vkb wordt voor de toepassing van het eerste lid als niet of niet doelmatig bereikbaar per openbaar vervoer in ieder geval beschouwd de situatie dat een van de volgende omstandigheden zich voordoet op een of meer voor betrokkene geldende werkdagen in de desbetreffende maand:
de afstand tussen de plaats van tewerkstelling en de dichtstbijzijnde halte van het openbaar vervoer bedraagt meer dan één kilometer;
het openbaar vervoer komt volgens de dienstregeling niet ten minste twee maal per uur binnen de onder a genoemde afstand van de plaats van tewerkstelling op de tijdstippen waarop de ambtenaar overeenkomstig zijn arbeidspatroon, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement of artikel 37, eerste lid, van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken zijn werkzaamheden begint of beëindigt;
bij gebruik van het openbaar vervoer komt als gevolg van de ligging van de plaats van tewerkstelling de persoonlijke veiligheid van de ambtenaar in gevaar;
e bedrijfsarts is van oordeel dat om medische redenen geen gebruik kan worden gemaakt van het openbaar vervoer;
bij gebruik van het openbaar vervoer bedraagt de reistijd van een enkele reis twee uur of meer en wordt deze reistijd door het gebruik van eigen vervoer met ten minste 45 minuten bekort.
9. Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van eiseres geen sprake is van één van de vijf situaties zoals beschreven in artikel 12a, tweede lid, aanhef en onder a tot en met e, van het Vkb.
10. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de plaats van tewerkstelling niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken. Weliswaar doet zich niet één van de in artikel 12a, tweede lid, van het Vkb beschreven situaties voor, maar dit artikellid bevat geen limitatieve opsomming. Er zijn in dit geval andere redenen die een hoge kilometervergoeding rechtvaardigen, aldus eiseres.
11. De rechtbank stelt voorop dat het op grond van artikel 12a van het Vkb ter beoordeling aan het bevoegd gezag is of eiseres de plaats van tewerkstelling niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken. De toetsing door de rechtbank is daarom terughoudend en beperkt zich op dit punt tot de vraag of het bevoegd gezag zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres de plaats van tewerkstelling doelmatig kan bereiken.
12. Eiseres heeft ter zitting als belangrijkste argument naar voren gebracht dat zij bij gebruik van het openbaar vervoer bij uitsluitend vroege diensten een wachttijd van een uur heeft tussen het moment van aankomst op de plaats van tewerkstelling en de aanvang van de dienst. Daarnaast, zo stelt eiseres, is de reistijd met het openbaar vervoer langer dan bij gebruik van eigen vervoer (de auto).
13. Verweerder heeft ter zitting over de wachttijd gesteld dat eiseres bij gebruik van het openbaar vervoer bij vroege diensten om 05.15 uur op Schiphol aankomt, terwijl de dienst om 06.00 uur begint. Verweerder ziet in de duur van deze wachttijd geen reden om Schiphol niet doelmatig met het openbaar vervoer bereikbaar te achten. Bovendien kan eiseres die wachttijd dan mede benutten om zich om te kleden, aldus verweerder.
14. De rechtbank overweegt als volgt. Tegenover de gemotiveerde betwisting van verweerder heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij bij vroege diensten een wachttijd van een uur heeft bij gebruik van het openbaar vervoer. Wel heeft verweerder erkend dat sprake is van een wachttijd van drie kwartier. De rechtbank overweegt dat bij inroostering voor een dienst met een vast aanvangstijdstip – in tegenstelling tot de situatie dat de ambtenaar zelf kan bepalen op welk tijdstip hij met werken begint – onvermijdelijk is dat sprake is van enige wachttijd tussen aankomst op de plaats van tewerkstelling en aanvang van de dienst. Een wachttijd van drie kwartier is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig lang dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres de plaats van tewerkstelling doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken.
Over de omstandigheid dat de reistijd met het openbaar vervoer langer is dan de reistijd met de auto overweegt de rechtbank als volgt. Hoewel eiseres het verschil in reistijd niet heeft geconcretiseerd, staat wel vast dat (het verschil in) de reistijd niet voldoet aan de situatie, zoals beschreven in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vkb. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verschil in reistijd niet maakt dat de plaats van tewerkstelling niet doelmatig per openbaar vervoer bereikbaar is. De beroepsgronden over de wachttijd en de reistijd slagen dus niet.
15. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat de onveiligheid in haar woonomgeving maakt dat zij de plaats van tewerkstelling niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken.
16. Uit de jurisprudentie komt naar voren dat de woonplaats geen omstandigheid is die bij de beoordeling van de doelmatige bereikbaarheid van de plaats van tewerkstelling een rol kan spelen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB00434, en 24 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6218). De woonplaats, maar ook daarmee verband houdende aspecten zoals de door eiseres gestelde onveiligheid in de woonomgeving, zijn daarom naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheden die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de doelmatige bereikbaarheid van de plaats van tewerkstelling. De hiertegen gerichte beroepsgrond slaagt niet.
17. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres de plaats van tewerkstelling doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken. Dit betekent dat eiseres in beginsel geen aanspraak kan maken op de hoge kilometervergoeding voor woon-werkverkeer.
18. Eiseres heeft een beroep gedaan op de hardheidsclausule. Ook in dit verband heeft eiseres aangevoerd dat haar woonomgeving onveilig is. Zo is zij geconfronteerd met vele beschadigingen aan haar auto, een aanrijding waarna de dader doorreed, een poging tot inbraak, bedreigingen aan de voordeur, een ingegooid raam, drugs dealen op de parkeerplaats, mensen onder invloed van alcohol in de nachtbus en is zij lastig gevallen bij vroege en late diensten. Omdat verweerder eiseres inroostert op zodanige tijden dat bij het gebruik van het openbaar vervoer haar veiligheid in het geding komt, heeft verweerder hierin ook een verantwoordelijkheid voor de veiligheid van eiseres. Bij gebruik van de auto is eiseres gedurende kortere tijd op straat en dit komt haar veiligheid ten goede, aldus eiseres.
19. In artikel 15, eerste lid, van het Vkb staat dat de Minister voor zover nodig in afwijking van de bij of krachtens het Vkb gestelde regels kan beslissen in individuele gevallen, waarin deze regels naar zijn oordeel niet of niet naar redelijkheid voorzien.
20. De rechtbank dient, gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsvrijheid, de toetsing te beperken tot de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een situatie waarin de regels van het Vkb niet of niet naar redelijkheid voorzien.
21. De rechtbank stelt vast dat een groot deel van de door eiseres genoemde voorbeelden van onveiligheid geen verband houdt met het gebruik van het openbaar vervoer. Ook als eiseres met de auto reist, blijven de omstandigheden die verband houden met de woning en de parkeerplaats bestaan. In zoverre er wel een verband bestaat met het gebruik van het openbaar vervoer (de nachtbus), is de door eiseres ervaren onveiligheid onvoldoende geobjectiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat aan het gebruik van het openbaar vervoer voor eiseres zodanige (veiligheids)risico’s kleven dat geoordeeld zou moeten worden dat van haar in redelijkheid niet kan worden verlangd dat zij met het openbaar vervoer naar haar werk reist. Bovendien is het eiseres wel toegestaan om met de auto naar de plaats van tewerkstelling te reizen en verweerder stelt daartoe ook faciliteiten beschikbaar, in de vorm van parkeren en vervoer naar het hoofdgebouw. Financiële gevolgen van de lage(re) kilometervergoeding kan eiseres deels opvangen door haar eindejaarsuitkering onbelast in te zetten voor extra reiskostenvergoeding. De hiervoor genoemde omstandigheden brengen de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen aanleiding is voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 15 van het Vkb. Dit betekent dat eiseres op grond van de regelgeving geen aanspraak kan maken op een hoge kilometervergoeding.
22. Eiseres heeft verder betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat zij sinds 2009 een hoge kilometervergoeding heeft gedeclareerd en dat dit ook steeds is goedgekeurd. Met haar voormalige teamleidster heeft eiseres in 2009 afgesproken dat zij vanwege haar onveilige thuisomgeving een hoge kilometervergoeding mocht declareren. De situatie van eiseres is ongewijzigd ten opzichte van 2009 en ook de regelgeving is niet veranderd. Verweerder dient zich te houden aan zijn toezegging, aldus eiseres.
23. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de besluitvorming in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel strekt immers niet zo ver dat verweerder gehouden zou zijn om aan eiseres in strijd met het Vkb een hoge kilometervergoeding te blijven betalen.
24. Over het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft weliswaar tussen 2009 en maart 2016 een hoge kilometervergoeding mogen declareren, maar niet aannemelijk is geworden dat de reden hiervoor was gelegen in de gestelde (on)veilige woonomgeving. Voor deze stelling van eiseres ontbreekt steun in het dossier. Verweerder heeft bovendien ter zitting verklaard dat eiseres in haar eerste aanvraag voor de hoge kilometervergoeding de veiligheid niet heeft vermeld terwijl wel een reden moest worden opgegeven. Eerst op 6 november 2014 heeft eiseres bij haar aanvraag het veiligheidsaspect genoemd. Daarbij komt dat geen sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging van verweerder dat eiseres ook voor de toekomst altijd aanspraak zou kunnen blijven maken op de hoge kilometervergoeding. Daarom slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
25. Eiseres heeft aangevoerd dat een afbouwregeling had moeten worden getroffen, nu zij jarenlang wel de hoge kilometervergoeding heeft ontvangen en zij er door de besluitvorming substantieel financieel op achteruitgaat (ongeveer € 100,- per maand).
26. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder voor eiseres een afbouwregeling had moeten treffen. Eiseres heeft zich onmiddellijk kunnen aanpassen en haar reiskosten kunnen beperken, door niet meer of slechts gedeeltelijk (alleen bij vroege diensten of tot het dichtstbijzijnde treinstation) met de auto naar het werk te reizen. Eiseres heeft er zelf voor gekozen dat niet te doen. Daarnaast is in elk geval al in mei 2015 via een Beeldkrantbericht door verweerder onder de aandacht gebracht dat gekeken werd naar een juiste toepassing van de regels over de kilometervergoeding, zodat eiseres er in elk geval vanaf dat moment rekening mee had kunnen houden dat er iets zou veranderen. Eiseres heeft ook overigens geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat een afbouwregeling in dit geval geboden zou zijn.
27. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft betoogd dat meerdere collega’s die in Den Haag wonen ook na 1 maart 2016 de hoge kilometervergoeding mogen declareren. Eiseres bestrijdt het standpunt van verweerder dat voor deze collega’s de uitzondering van artikel 12a, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vkb geldt en verwijst daartoe naar een reistijdberekening van OV9292.
28. Verweerder heeft toegelicht dat voor deze collega’s geldt dat zij met het openbaar vervoer een reistijd van meer dan twee uur enkele reis hebben en dat zij die reistijd met eigen vervoer met ten minste 45 minuten kunnen bekorten. Bij de berekening van de reistijd hanteert verweerder altijd de ANWB routeplanner, en niet OV9292.
29. Naar het oordeel van de rechtbank mag verweerder bij de toepassing van het Vkb ervoor kiezen de ANWB-routeplanner te gebruiken. Dat bij gebruik van die reisplanner de collega’s uit Den Haag voldoen aan de uitzonderingssituatie van artikel 12a, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vkb is niet bestreden. Dit betekent dat de situatie van eiseres niet vergelijkbaar is met die van de door haar genoemde collega’s. Daarom slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.
30. Het beroep is ongegrond.
31. Voor veroordeling van verweerder in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Pol, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.