ECLI:NL:RBAMS:2022:2002
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/1159
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 april 2022 in de zaak tussen
Stichting Houd Centrum-Zuid Bereikbaar (hierna: de stichting),
C.V. Parking De Hoofdstad (hierna: De Hoofdstad),
B.V. Automobielbedrijf en Handelsonderneming De Hoofdstad (hierna: De Hoofdstad), tezamen verzoekers
(gemachtigde: mr. R.C.V. Mans),
en
het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (hierna: het college)
(gemachtigden: mr. A. Buijs en drs. D.A. Barendregt).
Bij besluit van 25 augustus 2021 (het verkeersbesluit) heeft het college besloten om de Museumbrug te Amsterdam in de richting van het centrum te sluiten voor voertuigen door – onder meer – het plaatsen van bord C2 en C3 van Bijlage I van de Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV).
Verzoekers hebben tegen het verkeersbesluit bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 29 maart 2022. De stichting is vertegenwoordigd door [naam 1] . De Hoofdstad is vertegenwoordigd door [naam 2] . Beiden zijn bijgestaan door de gemachtigde mr. R.C.V. Mans. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2022.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.
Te vinden op www.uitspraken.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:CRVB:2021:1500.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:768.
BLVC staat voor Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie.
Inleiding
1.1 De gemeente Amsterdam beoogt met de Agenda Amsterdam Autoluw door vergroting van de leefruimte en verbetering van de luchtkwaliteit de openbare ruimte in Amsterdam aantrekkelijker te maken. Daarnaast heeft de gemeenteraad in 2015 de Uitvoeringsagenda Mobiliteit vastgesteld waarin maatregelen zijn geformuleerd om ruimte te creëren en de doorstroming en de (verkeers)veiligheid te bevorderen.
1.2 De voorgenomen maatregelen omvatten onder meer realisatie van een OV- en fietscorridor op de binnenring, dat wil zeggen de ring om de grachtengordel die loopt over de Marnixstraat-Weteringschans-Sarphatistraat. De Museumbrug over de Singelgracht, die een verbinding legt tussen het Rijksmuseum en de binnenstad, sluit halverwege de binnenring aan op de Weteringschans. Het verkeer tussen Museumbrug en binnenstad doorkruist op die locatie de Weteringschans. Om de verkeersveiligheid op deze kruising te bevorderen wordt de kruising Weteringsschans West en Museumbrug heringericht. Het verkeersbesluit maakt deel uit van het project voor de herinrichting van de Weteringschans West en de Museumbrug. Voor de herinrichting van de Weteringschans West is voorzien in een afzonderlijk verkeersbesluit.
Het verkeersbesluit
2.1 De Museumbrug was tot dusver opengesteld voor het verkeer in beide richtingen. Dit betekent dat al het verkeer, waaronder voetgangers, fietsers en motorvoertuigen, zich over de brug van en naar de binnenstad kon begeven. Met het verkeersbesluit wordt deze situatie beëindigd, in die zin dat het voor motorvoertuigen uitsluitend nog mogelijk is om over de Museumbrug naar de Stadhouderskade het centrum uit te rijden. Door het verlies van een rijbaan voor afslaand verkeer op de Stadhouderskade ontstaat meer ruimte voor fietsers en voetgangers.
2.2 De in het verkeersbesluit vermelde maatregelen moeten een bijdrage leveren aan de bredere doelstellingen van het programma autoluw, waarbij er meer ruimte wordt geboden aan het langzaam verkeer op de brug zonder dat de brug fysiek verbreed hoeft te worden. Volgens het college wordt het door de maatregelen voor motorvoertuigen minder makkelijk om de binnenstad te bereiken, maar blijven er voor het noodzakelijke bestemmingsverkeer voldoende alternatieve routes over om de binnenstad te bereiken. Daarnaast bevorderen de maatregelen door de beperking van de verkeersbewegingen de verkeersveiligheid op de kruising Weteringschans West-Museumbrug, die nu als ‘blackspot’ is aangemerkt. Verder bevordert het eenrichtingsverkeer de doorstroming op de Stadhouderskade omdat van afslaand verkeer richting de binnenstad, dat de doorstroming belemmert, geen sprake meer zal zijn.
Het bezwaar en het verzoek om voorlopige voorziening
3.1 Verzoekers zijn het niet eens met het verkeersbesluit omdat het de bereikbaarheid van de buurt Centrum-Zuid voor motorvoertuigen te veel beperkt. De buurt Centrum-Zuid omvat kort gezegd het gebied in de binnenstad dat wordt omzoomd door (aan de westzijde) de Leidsegracht, (aan de zuidzijde) de Weteringschans, (aan de oostzijde) de Vijzelgracht en Vijzelstraat en (aan de noordzijde) de Herengracht.
3.2 De stichting heeft onder meer ten doel de buurt Centrum-Zuid bereikbaar te houden voor autoverkeer ten behoeve van bewoners en andere belanghebbenden door het bewerkstelligen van het openhouden van de Museumbrug voor autoverkeer zowel de stad uit als de stad in. Zij stellen dat bezoekers, bezorgers en leveranciers de buurt nu al mijden en dat het verkeersbesluit dat zal versterken. De Hoofdstad stelt eveneens belang te hebben bij het behoud van het tweerichtingsverkeer op de Museumbrug of in elk geval het behoud van de mogelijkheid om via de Museumbrug de binnenstad in te rijden. De Hoofdstad exploiteert een parkeergarage tussen de Prinsengracht en de Lange Leidsedwarsstraat. Als gevolg van het verkeersbesluit zal die parkeergarage, aldus De Hoofdstad, minder goed bereikbaar zijn voor potentiële klanten met omzetderving als gevolg.
3.3 Verzoekers hebben daarom bezwaar gemaakt tegen het verkeersbesluit. Het college moet nu een beslissing op bezwaar nemen. Intussen heeft ten behoeve van de behandeling van het bezwaar op 10 maart 2022 een hoorzitting plaatsgevonden. Wanneer dat besluit wordt genomen, is nog niet bekend.
3.4 Omdat de werkzaamheden aan de herinrichting zijn aangevangen en de Museumbrug in april 2022 daadwerkelijk zal worden afgesloten, hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen die strekt tot schorsing van het verkeersbesluit. Door een schorsing zou het college het verkeersbesluit niet kunnen uitvoeren totdat het college een beslissing op het bezwaar heeft genomen.
Ontvankelijkheid van het bezwaar
4.1 Het verkeersbesluit is overeenkomstig artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikelen 2 en 6 van de Bekendmakingswet en artikel 2 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw) bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van de gemeente Amsterdam, nr. 291591, van 27 augustus 2021.
4.2 Partijen zijn het erover eens dat het verkeersbesluit door publicatie in het gemeenteblad op 27 augustus 2021 in werking is getreden.
4.3 Verzoekers hebben op 5 november 2021 bezwaar gemaakt. Verzoekers beamen dat zij niet binnen zes weken na de bekendmaking bezwaar hebben gemaakt. Zij vinden echter dat hun dat niet kan worden verweten. Daarom is - juridisch gezegd - de termijnoverschrijding volgens hen verschoonbaar. Zij voeren daarvoor aan dat zij al geruime tijd met diverse vertegenwoordigers van het college overleg hebben gevoerd over de herinrichtingsplannen. Verzoekers zijn altijd tevoren geattendeerd op een voorgenomen bekendmaking van eerdere verkeersbesluiten. Verzoekers veronderstelden daarom dat zij ook van de bekendmaking van dit verkeersbesluit vooraf op de hoogte zouden worden gesteld. Er was dan ook geen aanleiding om de publicatie nauwgezet in de gaten te houden. Hoewel verzoekers expliciet hebben gevraagd wanneer het verkeersbesluit zou worden genomen, is het verkeersbesluit dit maal zonder aankondiging genomen en gepubliceerd.
4.4 Het college heeft tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure hierover geen standpunt in genomen en zich gerefereerd aan het oordeel van de bezwaaradviescommissie. Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft het college er wel op gewezen dat van de zijde van het college steeds te kennen is gegeven dat het verkeersbesluit medio 2021 zou worden genomen, waaronder in een mail van 21 juni 2021 en in de notulen omgevingsoverleg De Vijzel van 24 juni 2021, waarbij een bestuurslid van de stichting aanwezig was. Verder is geattendeerd op de mogelijkheid om zich te abonneren op het gemeenteblad om zo signaleringen te ontvangen van berichten over de eigen buurt. Er is nimmer een mededeling gedaan waaruit moet worden afgeleid dat het verkeersbesluit later dan medio 2021 zou worden genomen en bekendgemaakt, aldus het college.
4.5 De voorzieningenrechter overweegt het volgende. Nu de bezwaarfase nog niet is afgerond is het primair aan het college om te bepalen of, ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt, toch een inhoudelijk besluit wordt genomen. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021 volgt immers dat de bestuursrechter in beroep niet (langer) de tijdigheid van het bezwaar ambtshalve beoordeelt. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om vooruit te lopen op het advies van de bezwaaradviescommissie en nu indringend te toetsen of de termijnoverschrijding moet leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar.
7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in het verkeersbesluit voldoende verduidelijkt dat het verkeersbesluit niet alleen strekt tot vergroting van de leefbaarheid en verbetering van de luchtkwaliteit, maar ook strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van de weggebruikers. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hebben aangedragen geen grond voor het oordeel dat de voor hen nadelige gevolgen van het verkeersbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de hiervoor omschreven met dat besluit te dienen doelen.
8. Dit betekent dat het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft. Om die reden is er geen aanleiding om het verkeersbesluit te schorsen. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
In elk geval acht de voorzieningenrechter, gelet op wat verzoekers hebben aangevoerd, het beroep van verzoekers op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding niet volstrekt kansloos. De bezwaaradviescommissie noch het college heeft hierover een uitdrukkelijk standpunt ingenomen. Bij die stand van zaken en omdat partijen daarmee gebaat zijn zal voorzieningenrechter de ontvankelijkheid van het bezwaar verder in het midden laten en het verzoek om voorlopige voorziening inhoudelijk beoordelen.
Wat beoordeelt de voorzieningenrechter?
5. De voorzieningenrechter moet beoordelen of er aanleiding is om het verkeersbesluit te schorsen. Daarbij maakt de voorzieningenrechter een afweging tussen enerzijds het belang van verzoekers bij de schorsing van het besluit en anderzijds het belang van het college om het besluit te kunnen uitvoeren. Bij die belangenafweging maakt de voorzieningenrechter een inschatting of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Als die kans van slagen gering is, is er in de regel geen aanleiding om het besluit te schorsen. Die beoordeling levert een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het verkeersbesluit op. In een eventuele beroepsprocedure is de bestuursrechter niet aan dat voorlopig oordeel gebonden.
Moet het verkeersbesluit worden geschorst?
6.1 Het verkeersbesluit is genomen op grond van artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) en artikel 21 van het Babw.
6.2 In artikel 2 van de Wvw 1994 staat, voor zover hier van belang, dat de krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van de weggebruikers en passagiers en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
6.3 Artikel 21 van het Babw, houdt in dat de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval vermeldt welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0006622&artikel=2&g=2022-03-26&z=2022-03-26), van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0006622&artikel=2&g=2022-03-26&z=2022-03-26), van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
6.4 Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
6.5 Het betoog van verzoekers komt erop neer dat de voor hen nadelige gevolgen van het verkeersbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Volgens hen heeft het college daarom onredelijk gebruik gemaakt van die beleidsruimte. Zij voeren aan dat van de vier aanvankelijke routes naar Centrum-Zuid na de effectuering van het verkeersbesluit feitelijk slechts één route overblijft, waardoor zij benadeeld worden. Het college heeft daarom te veel gewicht toegekend aan het belang van de afsluiting van de Museumbrug voor motorvoertuigen in de richting van de binnenstad en heeft de belangen van verzoekers miskend.
6.6 De voorzieningenrechter overweegt het volgende. Tussen partijen is er geen verschil van mening over de huidige vier routes naar Centrum-Zuid. De eerste route voert over de Museumbrug vanuit zuidelijke richting. Daarnaast is er een route vanuit westelijke richting, vanaf de Koekjesbrug en Marnixstraat, over de Prinsengracht langs het voormalig Paleis van Justitie (op onderstaand plattegrond: ‘PvJ’). Verder zijn er twee routes vanuit oostelijke richting, die beide lopen via het Weteringcircuit. Een daarvan gaat via het Weteringcircuit linksaf richting het westen naar de Weteringschans en voert vervolgens bij kruising Weteringschans West-Museumbrug rechtsaf in noordelijke richting over de Spiegelgracht. De andere route vanuit het oosten loopt vanaf het Weteringcircuit in noordelijke richting langs de Vijzelgracht en gaat vervolgens linksaf over de Prinsengracht (centrumzijde) in westelijke richting. Een en ander is op de afbeelding hieronder weergegeven.
6.7 Ter voorbereiding van de herinrichting Weteringschans West-Museumbrug heeft het college een verkeersonderzoek laten verrichten. De definitieve versie van het rapport ‘Verkeersonderzoek Museumbrug (met varianten Jan Luijkenstraat)’ is in juni 2019 uitgebracht. Het onderzoek wees uit dat door afsluiting van de route vanaf de Museumbrug naar de binnenstad van het verkeer op de Prinsengracht iets vermindert en het verkeer op de Vijzelgracht tot aan de Prinsengracht juist iets toeneemt. Omdat er niet veel verkeer over de Museumbrug richting het centrum rijdt, zo meldt het rapport, is de impact van het eenrichtingsverkeer op de overige wegen dus gering.
6.8 Het college beaamt dat de route vanuit het westen tot in 2024 is afgesloten in verband met bouwwerkzaamheden aan het Paleis van Justitie en de renovatie van de kademuur van de Prinsengracht. Daarmee is de westelijke route gedurende die periode geen alternatief. Dit betekent dat door de afsluiting van de Museumbrug Centrum-Zuid voor motorvoertuigen tot in 2024 uitsluitend via de oostelijke routes vanaf het Weteringcircuit bereikbaar is. De vraag is nu of het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat Centrum-Zuid daarmee nog voldoende bereikbaar is.
6.9 De ‘ene’ oostelijke route langs de Weteringschans, de Vijzelgracht en de Prinsengracht centrumzijde, is volgens het college de voornaamste route naar Centrum-Zuid voor autoverkeer vanaf de Stadhouderskade vanuit de oostelijke richting. Autoverkeer met die bestemming kiest nu ook al voor die route en rijdt in de regel niet door tot aan de Museumbrug om alsnog de binnenstad in te rijden. Autoverkeer vanuit de andere richting, dat wil zeggen het verkeer dat vanwege de tijdelijk afgesloten (bij het voormalig Paleis van Justitie) westelijke route moet omrijden via de Stadhouderskade, is al aangewezen op die oostelijke route. Dat verkeer op de Stadhouderskade mag namelijk nu al niet linksaf naar de Museumbrug afslaan in de richting van de binnenstad. Het verkeersbesluit zal dus voor het autoverkeer op de Stadhouderskade vanuit beide richtingen weinig effect hebben. De voorzieningenrechter kan deze uitleg volgen.
6.10 Verzoekers hebben naar voren gebracht dat die route gedurende twee jaar wordt afgesloten in verband met werkzaamheden aan (delen van) de kademuur van de Prinsengracht-centrumzijde. Op de zitting heeft het college bevestigd dat die werkzaamheden pas in 2027 zullen aanvangen. In 2027 zal de westelijke route echter weer bruikbaar zijn omdat de werkzaamheden bij het voormalig Paleis van Justitie dan zijn afgerond. Daarnaast, zo heeft het college toegelicht, zal bij de kadewerkzaamheden de omgeving bereikbaar blijven. Een verplicht BLVC-plan moet daarin voorzien. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder voldoende uiteengezet dat deze route, al dan niet met omleidingen, een bruikbare aanrijroute biedt.
Het college mocht daarbij gewicht toekennen aan de omstandigheid dat in de eindsituatie zowel de westelijke route als de oostelijke routes kunnen worden gebruikt.
6.11 Partijen zijn het erover eens dat onvoorziene stremmingen aan de Prinsengracht, bijvoorbeeld door ongevallen, verhuizingen of laad-/losverkeer, die bereikbaarheid tijdelijk sterk kan belemmeren. Toch hoefde verweerder daaraan geen doorslaggevend gewicht toe te kennen en deze oostelijke route om die reden als onbruikbaar aan te merken. Deze belemmeringen hebben immers een incidenteel karakter en hangen nauw samen met een dichtbebouwde en historische stedelijke omgeving waarin per definitie weinig ruimte is voor autoverkeer.
6.12 De ‘andere’ oostelijke route langs het Weteringcircuit, de Weteringschans (en Weteringstraat) en de Spiegelgracht zijn volgens verzoekers evenmin een bruikbaar alternatief. Verzoekers hebben daartegen aangevoerd dat het autoverkeer op die route bij Brug 69 over de Prinsengracht niet verder kan en rechtsaf een lus moet maken langs de Vijzelgracht om voorbij Brug 69 te komen. De voorzieningenrechter overweegt daarover dat deze route voor de bereikbaarheid van Centrum Zuid van beperkte betekenis is. Het college beschouwt immers niet deze oostelijke route, maar de andere oostelijke route (Weteringcircuit-Vijzelgracht-Prinsengracht) als voornaamste route naar Centrum-Zuid. Dat autoverkeer op de Brug 69 dikwijls het eenrichtingsverbod in de richting van de binnenstad negeert om de genoemde lus niet te hoeven maken en dat momenteel ter discussie zou staan dat Brug 69 weer opengesteld wordt voor beide richtingen, maakt dat niet anders. Er moet worden uitgegaan van de huidige gereglementeerde verkeerssituatie.
6.13 Deze oostelijke route langs het Weteringcircuit, de Weteringschans (en Weteringstraat) en de Spiegelgracht biedt nog wel de mogelijkheid om de bebouwing tussen de Vijzelgracht en de Spiegelgracht te bereiken, zij het niet langer via de Museumbrug, maar uitsluitend via het Weteringcircuit. Verder is niet gebleken dat het verkeersbesluit voor de bereikbaarheid van de parkeergarage langs deze route een noemenswaardig effect heeft. De Hoofdstad heeft op de zitting toegelicht dat de parkeergarage ook via de Lange Leidsedwarsstraat toegankelijk is, maar dat omwille van de buurtbewoners de ingang aan de Prinsengracht als voorkeursroute wordt aangegeven. Afsluiting van de Museumbrug in de richting van de binnenstad zal daar dan ook weinig verandering in brengen.
6.14 Tot slot hebben verzoekers betoogd dat als eenrichtingsverkeer op de Museumbrug wenselijk zou zijn, het voor de hand ligt dat verkeer in de richting van de binnenstad (‘stadin’) wordt toegestaan in plaats van uit die richting (‘stad-uit’). De met het verkeersbesluit beoogde eenrichtingsverkeer stad-uit is volgens verzoekers onveiliger. Hierover heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de toelichting in een aan de vertegenwoordiger van De Hoofdstad verzonden mail van 3 maart 2022, op het standpunt gesteld dat voor ‘stad-uit’ is gekozen omdat daarmee de meest geringe verkeersstroom wordt geraakt. Verder maakt een verbod om vanaf de Stadhouderskade vanuit het oosten de Museumbrug op te rijden het mogelijk om de huidige afslagstrook aldaar te verwijderen. Daardoor verdwijnt een conflict tussen afslaande automobilisten en fietsers. Een keuze voor ‘stad-in’ leidt ook tot een extra verkeersbeweging op de kruising Weteringschans West-Museumbrug, omdat het verkeer op de Weteringschans vanaf het Leidseplein niet meer via de Museumbrug de binnenstad kan verlaten en wordt gedwongen om langs de Spiegelgracht te rijden. Dat vergroot de verkeersonveiligheid. Ten slotte heeft het college erop gewezen dat door de herinrichting van de Weteringschans-Museumbrug-Stadhouderskade de verkeersveiligheid ten opzichte van de huidige situatie wordt vergroot. Van een achteruitgang is dus geen sprake. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan deze uitleg de keuze van eenrichtingsverkeer in de richting van de Stadhouderskade (‘stad-uit’) dragen.