ECLI:NL:RBAMS:2022:6018

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 21/609

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 september 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres,

(gemachtigde: mr. S. Zuethoff),

en

de gemeenteraad van Amsterdam, verweerder,

(gemachtigde: mr. O.J.C. van den Broek).

Partijen worden hierna eiseres en de gemeenteraad genoemd.

Met een besluit van 21 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college) op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op de locatie [adres] dat onderdeel uitmaakt van het bedrijventerrein [naam terrein] te Amsterdam (hierna: het bedrijventerrein).

Op 1 juli 2020 heeft de gemeenteraad middels bekrachtiging van een besluit van het college van 21 april 2020 het perceel aan de [adres 2] te Amsterdam (het perceel) dat onderdeel uitmaakt van het bedrijventerrein op grond van artikel 5 van de Wvg aangewezen als locatie waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.

Met een besluit van 17 december 2020 (het bestreden besluit) heeft de gemeenteraad het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 26 november 2020 ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op een zitting van 23 augustus 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar senior legal counsel [persoon 1] en haar gemachtigde. De gemeenteraad heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon 2] , projectleider [naam project] bij de gemeente Amsterdam.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Sullivan, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. A.W.C.M. van Emmerik leden, in aanwezigheid van mr. M.M. Mazurel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 september 2022.

griffier voorzitter

de voorzitter is verhinderd deze uitspraak ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

Eerste Protocol bij het EVRM

Artikel 1

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om betaling van belastingen of andere heffingen te verzekeren.

Wet voorkeursrecht gemeenten

Artikel 3

1. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.

2 Een besluit tot aanwijzing vermeldt ten aanzien van de onroerende zaken waarop het betrekking heeft:

a. de kadastrale aanduiding;

b .de grootte van elk van de desbetreffende percelen volgens de kadastrale registratie;

c. de grootte van een perceelsgedeelte, indien de aanwijzing betrekking heeft op een gedeelte van een onroerende zaak, en

d. de namen van de eigenaren van de desbetreffende onroerende zaken en van de rechthebbenden op de beperkte rechten waaraan die zaken zijn onderworpen.

3 Bij het besluit behoort een kadastraal overzicht waarop duidelijk zijn aangegeven de gronden waarop de aanwijzing betrekking heeft en de bijbehorende percelen of perceelsgedeelten.

Artikel 4

1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:

a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;

b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie.

2 Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.

Artikel 5

1. In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.

2 Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.

Artikel 6

1. Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.

2 De artikelen 3, tweede en derde lid, 10 tot en met 15, 24 en 26 zijn van overeenkomstige toepassing.

3 Indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, wordt het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.

Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State (Afdeling) van

8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786.

Ibid.

Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2445.

Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6739.

Inleiding en besluitvorming

1. Eiseres is een beursgenoteerde kantorenbelegger en erfpachter van het perceel [naam/nummer perceel] met een oppervlakte van [getal 1] m², gelegen aan de [adres] te Amsterdam. Op het perceel staat een bedrijfsgebouw van ongeveer [getal 2] m². Het perceel van eiseres bevindt zich op het bedrijventerrein.

2. Op 21 april 2020 heeft het college een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op het bedrijventerrein en daarmee ook op het perceel van eiseres. Op 22 april 2020 is dit besluit gepubliceerd in de Staatscourant. Eiseres heeft een zienswijze ingediend en bezwaar gemaakt tegen het collegebesluit.

3. Op 1 juli 2020 heeft de gemeenteraad het voorkeursrecht bekrachtigd. Op [medio] 2020 is dit besluit gepubliceerd in de Staatscourant. De gemeenteraad heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de gemeente Amsterdam van plan is om het gebied te herontwikkelen tot een [naam gebied] . Hierin komen verschillende vormen van vervoer samen: overslag van grote vrachtwagens waarvan de lading voor de stad is bestemd, een elektrisch oplaadcentrum, een moderne GVB-garage, een P+R, een remise voor touringcars en een fietsdepot. Ook is een combinatie met het hoofdkantoor van GVB denkbaar.

4. Ter plaatse van de locatie zijn de bestemmingsplannen “ [naam bestemmingsplan1] ” en “ [naam bestemmingsplan 2] ” van toepassing (allebei vastgesteld in 2013) en de Structuurvisie 2040 (vastgesteld in 2011). De bestemmingsplannen en Structuurvisie voorzien niet in de toegedachte bestemming(en) en kunnen dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan dit besluit. Daarom wordt het gemeentelijk voorkeursrecht op grond van artikel 5 Wvg (door de gemeenteraad) gevestigd. Daarmee behoudt de gemeente Amsterdam de regie op de beoogde herontwikkeling van de locatie.

5. Op de locatie worden functies toegevoegd en er zal bij de herontwikkeling sprake zijn van een intensivering van het huidige (bedrijfs)gebruik door programmatische verdichting. De toegedachte bestemmingen voor de locatie zijn: 'bedrijf, kantoor, horeca en verkeer met bijbehorende voorzieningen, alle niet-agrarisch en nader uit te werken.'

6. Op 17 december 2020 heeft de gemeenteraad het besluit van 1 juli 2020 gehandhaafd.

Procesorde

7. Eiseres voert aan dat de gemeenteraad het verweerschrift op de laatste dag van de tiendagentermijn heeft ingediend. Zij heeft dit via de rechtbank per reguliere post ontvangen en niet ook per e-mail van de gemachtigde van de gemeenteraad, waardoor zij het stuk relatief kort voor de zitting ontving en zich niet adequaat heeft kunnen voorbereiden. Eiseres vraagt de rechtbank een beslissing te nemen die zij geraden acht.

8. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad het verweerschrift op tijd heeft ingediend. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen en aan die termijn heeft de gemeenteraad voldaan. Deze bepaling verplicht een partij niet om de stukken ook gelijktijdig (per e-mail) aan de eisende partij toe te zenden.

Het juridisch kader

9. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Bestaand gebruik en toegedachte bestemming

10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestaande gebruik niet afwijkt van de toegedachte bestemming. De gronden op het bedrijventerrein zijn bestemd voor het gebruik als bedrijf, kantoor, horeca en verkeer met bijbehorende voorzieningen, maar worden hiervoor feitelijk al gebruikt. De gemeenteraad heeft in het bestreden besluit zeer kort, niet zorgvuldig en niet deugdelijk gemotiveerd waarom het toegedachte gebruik afwijkt van het huidige gebruik, terwijl zij hier in bezwaar expliciet op heeft gewezen.

11. De gemeenteraad voert aan dat het bedrijventerrein voornamelijk in gebruik is als bedrijf en kantoor met bijbehorende voorzieningen. De toegedachte bestemmingen verkeer en horeca wijken evident af van het huidige gebruik. De toegedachte bestemmingen bedrijf en kantoor worden geïntensiveerd. Ook bij een vergelijkbaar gebruik dat intensiever is, is sprake van afwijkend gebruik. In het vestigingsgebied wordt ingezet op verdichting op de kavels, waardoor bedrijven mogelijk worden gemaakt met een hogere bebouwingsdichtheid. Hierdoor is het gebruik vergelijkbaar, maar wel intensiever.

12. De rechtbank overweegt dat ook wanneer de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, van afwijkend gebruik als bedoeld in de Wvg kan worden gesproken. Bij de parlementaire behandeling van de Wvg is tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt hoeft te worden opgevat dat deze alleen is toe te passen indien de nieuwe bestemming op wezenlijk andere gebruiksvormen ziet.

13. De rechtbank overweegt verder dat het huidige gebruik vooral bestaat uit de bestemmingen kantoor en bedrijf met bijbehorende voorzieningen. De beoogde bestemmingen omvatten ook horeca en verkeer met bijbehorende voorzieningen. Ook wordt ingezet op de verdichting van kavels. De rechtbank is daarom van oordeel dat de gemeenteraad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de toegedachte bestemmingen van de gronden van het perceel afwijken van de huidige bestemmingen dan wel zullen worden geïntensiveerd. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.

Haalbaarheid en uitvoerbaarheid beoogde ontwikkeling

14. Eiseres stelt zich ook op het standpunt dat gemeenteraad ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt of de beoogde ontwikkeling vanuit ruimtelijk, milieutechnisch en economisch oogpunt enigszins haalbaar en uitvoerbaar is. Indien op voorhand met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden gesteld dat de beoogde ontwikkeling niet haalbaar en uitvoerbaar is, is de toepassing van een ultimum remedium als het voorkeursrecht niet proportioneel en gerechtvaardigd. Ook overweegt de bezwaarschriftencommissie dat het gebied niet alleen gebruikt wordt als [naam gebied] , maar er ook andere toegedachte bestemmingen worden verwezenlijkt. Dit standpunt van de bezwaarschriftencommissie blijkt onvoldoende uit het raadsbesluit van 1 juli 2020. Eiseres vindt het verder onduidelijk waarom op het hele bedrijventerrein een voorkeursrecht is gevestigd terwijl voor het vestigen van een hub een kleiner gebied ook volstaat. Zij vindt dit in strijd met het evenredigheidsbeginsel en verwijst naar jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgens haar volgt dat de omvang van het aangewezen gebied evenredig dient te zijn aan de omvang van het gebied dat nodig is voor de beoogde ontwikkeling. Tot slot vindt eiseres het niet voldoende dat de gemeenteraad nog slechts een globaal beeld heeft van de toegedachte bestemming(en).

15. De gemeenteraad geeft aan dat in de stukken behorend bij het vestigingsbesluit is gerefereerd aan de [naam gebiedsvisie] . De toegedachte bestemmingen voor het gebied zijn in alle stukken opgenomen, dus het was voor eiseres voldoende kenbaar dat niet alleen de ontwikkeling van een [naam gebied] is voorzien. Ook is het volgens de gemeenteraad onjuist dat het voorkeursrechtinstrument pas als ‘ultimum remedium’ kan worden ingezet. De gemeente heeft een ruime bevoegdheid om naar eigen inzicht hierover beslissingen te nemen. Ook betoogt de gemeenteraad dat op het moment dat het voorkeursrecht wordt gevestigd, meestal nog onzeker is of de geplande ontwikkeling feitelijk kan worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, waarbij de gemeente voorrang krijgt om grond aan te kopen om de toekomstige planologische ontwikkelingen te realiseren, heeft de gemeente desondanks de bevoegdheid dit voorkeursrecht te vestigen. Het is niet vereist om op voorhand ruimtelijke, milieuhygiënische en economische aspecten in kaart te brengen en ook de financiële onzekerheid over de beoogde uitvoerbaarheid staat aan deze bevoegdheid niet in de weg. Het stadium van planvorming is pril. Voorgaande aspecten worden nog uitgebreid(er) onderzocht en vastgelegd in nader vast te stellen planologische documenten.

24. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.

25. Voor een vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten of een teruggave van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

In dit stadium kan de gemeenteraad daarom volstaan met een globale (container)bestemming van de toegedachte bestemming.

16. De rechtbank stelt voorop dat het bij de vestiging van een voorkeursrecht om een discretionaire bevoegdheid gaat. Het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid dient, indien aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst.

17. De systematiek van de Wvg brengt met zich dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, veelal onzeker zal zijn of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, namelijk het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. Dit geldt temeer bij toepassing van artikel 5 van de Wvg, welke bepaling ertoe strekt dat de gemeenteraad al vóór aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waaraan een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik, zodat hij in een vroeg stadium slagvaardig kan optreden om te voorkomen dat het realiseren van de toegedachte bestemming wordt belemmerd. Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat.

18. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat aan de omstandigheid dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat, geen doorslaggevende betekenis toekomt. De wens de regierol bij ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente te behouden is voldoende ter motivering van de vestiging van het voorkeursrecht. Het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen valt onder de regierol. Daarbij is de rechtbank met de gemeenteraad van oordeel dat het met de onderliggende stukken behorend bij het vestigingsbesluit voor eiseres voldoende kenbaar kon zijn dat niet alleen de ontwikkeling van een [naam gebied] door de gemeente is voorzien, maar ook andere toegedachte bestemmingen worden verwezenlijkt. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.

Evenredigheid, belangen, eigendomsrecht

19. Eiseres betoogt verder dat haar eigendomsrecht wordt belemmerd door de vestiging van het voorkeursrecht. Dit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er is feitelijk maar één onderhandelingspartner en dat is de gemeente Amsterdam. Dat verlaagt de waarde van het vastgoed. In het bestreden besluit is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze haar belangen zijn afgewogen. Daardoor heeft het de gemeenteraad ook in het bestreden besluit de betrokken belangen niet zorgvuldig en evenredig afgewogen en het bestreden besluit niet goed gemotiveerd.

20. De gemeenteraad stelt dat de mogelijke waardevermindering van het vastgoed een financieel belang is dat de gemeenteraad niet afzonderlijk bij de besluitvorming hoeft te betrekken. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wvg het algemeen belang dat wordt gediend met de vestiging van het voorkeursrecht afgewogen tegen het individuele, financiële belang van de door het vestigingsbesluit getroffen eigenaar of erfpachter.

21. De rechtbank overweegt dat weliswaar sprake is van een inbreuk op het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, maar dat deze inbreuk plaats vindt in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar.

22. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de vestiging van het voorkeursrecht niet een te zware inbreuk op het eigendomsrecht. Eiseres blijft bevoegd haar onderneming te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij zij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken. Ook blijft zij bevoegd zelf de aan haar perceel toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Van belang is verder dat de Wvg de eigenaar (lees: erfpachter) in ruime mate rechtsbescherming biedt, door de bestuursrechter of door de burgerlijke rechter.

23. Ook zijn de door eiseres aangevoerde belangen naar het oordeel van de rechtbank algemene belangen die altijd spelen bij het vestigen van een voorkeursrecht. Deze belangen kunnen niet leiden tot een geslaagd beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.