ECLI:NL:RBDHA:2016:7564
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/1801
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2016 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: mr. R.B. de Jong)
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: F.J. Latenstein).
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 1 januari 2016 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend.
Bij besluit van 2 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juni 2016. Eiser en zijn gemachtigde zijn, met bericht vooraf, niet ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat verder onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de navolgende feiten en omstandigheden. Eiser was sinds 1 oktober 2013 voor 38 uur per week werkzaam in dienst van [B.V. X]. In verband met de beëindiging van zijn dienstbetrekking is aan eiser met ingang van 1 september 2014 een uitkering ingevolge de WW toegekend. Op 5 januari 2015 is eiser als opzichter commercieel vastgoed voor 32 uur in de week in dienst getreden van detacheringsbureau [B.V. Y] op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd bij [bedrijf Z].
Wegens het aflopen van dit arbeidscontract op 30 november 2015 is eiser op zijn aanvraag van 2 december 2015 bij het primaire besluit met ingang van 1 januari 2016 een WW-uitkering toegekend, berekend naar een dagloon van € 126,91. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van het dagloon, gehandhaafd.
2. In beroep heeft eiser aangevoerd dat hij niet het gehele refertejaar, dat loopt van 1 december 2014 tot 30 november 2015, loon heeft genoten. Op grond van artikel 5 van het gewijzigde Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) dat op 1 juli 2015 van kracht is geworden, wordt het in het refertejaar genoten loon altijd gedeeld door 261, zodat geen rekening meer wordt gehouden met de situatie dat in slechts een deel van de referteperiode loon is genoten. Eiser stelt zich op het standpunt dat onverkorte toepassing van artikel 5 van het Dagloonbesluit in strijd is met het loondervingsbeginsel en het verzekeringsprincipe dat aan de WW ten grondslag ligt. Eiser heeft daartoe een beroep gedaan op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 maart 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:1181.
3. De rechtbank overweegt als volgt. Het geschil tussen partijen beperkt zich tot de hoogte van het dagloon, waarop de WW-uitkering is gebaseerd.
4. In artikel 44 van de WW is bepaald dat de uitkering wordt berekend naar het dagloon.
Artikel 1b, eerste lid, van de WW bepaalt dat voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Op grond van het zesde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur (…) ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, zoals dat met ingang van 1 juli 2015 is gewijzigd (Dagloonbesluit).
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit, wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
Op grond van het vijfde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien in de referteperiode, bedoeld in het tweede lid, geen recht op loon bestond of geen loon is genoten.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, zoals dat met ingang van 1 juli 2015 is komen te luiden, is het dagloon van uitkeringen op grond van de WW de uitkomst van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die vakantiebijslag reserveren;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die geen vakantiebijslag reserveren; en
D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft of indien artikel 2, vierde lid, van toepassing is. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.
5.1 De rechtbank stelt vast dat verweerder de referteperiode overeenkomstig de per 1 juli 2015 geldende tekst van artikel 2 van het Dagloonbesluit heeft bepaald op de periode van 1 december 2014 tot en met 30 november 2015. Eiser heeft geen gronden aangevoerd tegen de vaststelling van deze referteperiode als zodanig. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de referteperiode in het voorliggende geval onjuist heeft vastgesteld. Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder het in totaal genoten loon in de referteperiode heeft berekend op € 32.758,37 en dat bedrag, overeenkomstig het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, heeft gedeeld door 261. Dit leidt, na indexering, tot een dagloon van € 126,91.
5.2 Tot 1 juli 2015 kende artikel 5 van het Dagloonbesluit een regeling voor de situatie dat in de referteperiode minder loon is genoten ten gevolge van ziekte of werkloosheid. Met ingang van 1 juli 2015 is die regeling afgeschaft. Vanaf 1 juli 2015 wordt het in de referteperiode genoten loon steeds gedeeld door 261, ook al is in die periode minder gewerkt ten gevolge van ziekte of werkloosheid.
5.3 Dat onverkorte toepassing van de in artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, zoals dat thans geldt, neergelegde regeling in het geval van eiser in strijd zou met het loondervingsbeginsel dat aan de WW ten grondslag ligt, volgt de rechtbank niet. De grondslag van de dagloonregels is immers het in artikel 1b, eerste lid, van de WW neergelegde historische dagloonbeginsel, met als hoofdregel dat het loon in de referteperiode moet worden gedeeld door 261. Dat eiser als gevolg van het feit dat hij in de referteperiode gedurende een maand geen loon maar WW-uitkering heeft ontvangen, uiteindelijk een WW-uitkering naar een lager dagloon krijgt, leidt de rechtbank ook niet tot het oordeel dat de aldus vastgestelde hoogte van het dagloon in strijd komt met het loondervingsbeginsel. Door uit te gaan van het laatstgenoten loon in de referteperiode en dat in alle gevallen te delen door 261 dagen, wordt naar het oordeel van de rechtbank geen inbreuk gemaakt op de verzekeringsgedachte noch op het principe dat besloten ligt in de bepaling van artikel 1b van de WW, dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokken werknemer. Steun hiervoor heeft de rechtbank gevonden in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 23 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335, waarin is geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat met de invoering van het historisch dagloon het loondervingsbeginsel is verlaten.
5.4 De rechtbank overweegt voorts dat volgens vaste rechtspraak van de CRvB in het algemeen heeft te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren.
Dit uitgangspunt lijdt evenwel uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om terughoudend te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
5.5 Welke belangen de wetgever heeft gewogen voordat tot wijziging van artikel 5 van het Dagloonbesluit werd besloten, is af te leiden uit pagina 15, onder ‘Doel, gekozen instrumenten en gevolgen’ van de Nota van Toelichting bij het Dagloonbesluit (Stb. 2015, 152). Hierin staat, voor zover hier van belang:
(..) “Op grond van de WW, zoals deze luidde voor inwerkingtreding van de Wwz, werd het dagloon bepaald op grond van het loon dat een werknemer had verdiend in de dienstbetrekking waaruit hij werkloos was geworden. Dat kon echter niet representatief zijn voor hetgeen een werknemer gemiddeld per dag had verdiend in het laatste jaar voordat hij werkloos werd, bijvoorbeeld omdat hij slechts kort in de betreffende dienstbetrekking had gewerkt. Dit kon tot onrechtvaardige uitkomsten leiden. Zo bedroeg het dagloon € 75 als iemand in het jaar voor zijn ontslag eerst zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 50 per dag en vervolgens (in dezelfde dienstbetrekking) zes maanden tegen een loon van € 100 per dag. Het dagloon bedroeg echter € 100 als iemand in het jaar voor zijn ontslag slechts zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 100 per dag. De eerste persoon had dus langer gewerkt dan de tweede persoon en daardoor meer verdiend (zodat ook meer premie voor hem was betaald), maar zijn dagloon was lager. Daarom is besloten dat het dagloon voor de reguliere WW-uitkering voortaan zal worden berekend door het loon dat genoten is in alle dienstbetrekkingen gedurende de referteperiode van een jaar voorafgaande aan (de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voor) het intreden van de werkloosheid, te delen door 261 dagen. Dit heeft tot gevolg dat degenen die in de referteperiode in totaal hetzelfde loon hebben verdiend, hetzelfde dagloon hebben.” (..)
5.6 Uit de geciteerde passage blijkt dat de wetgever de nadelige gevolgen van de dagloonberekening in een situatie als die van eiser heeft onderkend. De wetgever heeft een doorslaggevend belang toegekend aan het opheffen van de ongelijkheid tussen een werknemer die, ondanks dat hij langer heeft gewerkt, een lager dagloon krijgt dan de werknemer die korter heeft gewerkt en toch een uitkering naar een hoger dagloon ontvangt. Niet gesteld of gebleken is dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van artikel 5 van het Dagloonbesluit zodanig ernstige gebreken kleven dat dit gewijzigde artikel om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
6. Concluderend ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de berekening van het dagloon in het voorliggende geval onjuist is. Dat de in het Dagloonbesluit opgenomen berekening in dit geval voor eiser nadelige gevolgen heeft, bezien ten opzichte van de vóór 1 juli 2015 geldende systematiek, biedt niet de mogelijkheid om een ander dagloon vast te stellen. De rechtbank moet de in de WW en het Dagloonbesluit door de wetgever gemaakte keuze respecteren.
7. Tot slot overweegt de rechtbank dat zij ook in aanmerking heeft genomen dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blijkens zijn brief van 7 maart 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kenmerk 2016-0000054430) voornemens is een wijziging van het Dagloonbesluit voor te bereiden voor starters, flexwerkers, herintreders en zogeheten 35-minners. Uit het betreffende Ontwerpbesluit blijkt dat in bepaalde gevallen een directe werking wordt gegeven aan de in dat besluit geregelde dagloonberekening. Tevens heeft de minister de toezegging gedaan dat aan de betrokken WW-gerechtigden een eenmalige tegemoetkoming zal worden verstrekt vanwege het lagere dagloon in de periode van 1 juli 2015 tot aan het moment van inwerkingtreding van het gewijzigde Dagloonbesluit. Voor zover al kan worden gezegd dat eiser behoort tot de doelgroep voor wie deze wijziging wordt voorbereid, ziet de rechtbank in het voorgaande geen aanleiding om anders te oordelen dan hiervoor is overwogen, mede in aanmerking nemend dat, mochten de belangen van eiser bij het alsdan te bepalen dagloon en de tegemoetkoming door verweerder niet op de juiste wijze worden betrokken, een waarborg in de vorm van een nieuwe rechtsgang openstaat.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.S.M. Lubbe, voorzitter, mr. D.R. van der Meer en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van F.P. Krijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.