ECLI:NL:RBDHA:2016:9629

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 16/566

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2016 in de zaak tussen

de vennootschap onder firma [eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: H. Rietveld),

en

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Leegsma).

Procesverloop

Bij besluit van 22 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.

Bij besluit van 26 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 13 oktober 2015 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien en het bezwaar van eiseres alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete gematigd tot € 5.269,25, zijnde 25% van het oorspronkelijke bedrag.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2016. Namens eiseres is verschenen [persoon] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2 In het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd ter hoogte van € 21.077,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen over het jaar 2012 met 3.011 kilogram stikstof.

Bij de berekening van de overschrijding is uitgegaan van de gebruiksnorm van 170 kilogram per hectare landbouwgrond en niet van de verhoogde derogatienorm van 250 kilogram per hectare. Aan de derogatievoorwaarden werd niet voldaan omdat eiseres niet al haar gronden tijdig heeft bemonsterd en omdat het bemestingsplan niet volledig en naar waarheid is opgesteld.

2.1 In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De grondslag voor de boete blijft de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Aan de derogatievoorwaarde van het opstellen van een bemestingsplan is weliswaar voldaan zodat deze niet-naleving komt te vervallen, maar er is niet voldaan aan de derogatievoorwaarde van tijdige grondbemonstering zodat eiseres geen gebruik kan maken van de verhoogde derogatienorm, aldus verweerder.

2.2 In het herzieningsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit herzien en het bezwaar van eiseres alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij, naar aanleiding van het bezwaar van eiseres, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, in die zin dat het boetebedrag is gematigd tot 25% van het oorspronkelijke bedrag, te weten € 5.269,25.

3. Eiseres kan zich niet verenigen met de boete; zij vindt dat met een waarschuwing volstaan had kunnen worden. Eiseres wijst ter onderbouwing van haar beroep op een volgens haar soortgelijk geval, dat is afgedaan met een schriftelijke waarschuwing. Subsidiair stelt eiseres dat bijzondere omstandigheden aanleiding hadden moeten vormen voor verdere matiging van de boete, waarbij het boetebedrag op grond van het beleid van verweerder niet hoger mag zijn dan € 2.000,-.

4. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.

4.1 Ingevolge artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Ingevolge het bepaalde in artikel 8 van deze wet geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

(…).

Ingevolge artikel 9, eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

Ingevolge artikel 51, voor zover van belang, kan de Minister van Economische Zaken (de Minister) een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van artikel 7.

Artikel 57 bepaalt de in geval van overtreding van artikel 7 op te leggen bestuurlijke boete per kilogram waarmee de gebruiksnormen zijn overschreden.

4.2 Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.

Ingevolge artikel 27a, eerste lid, zijn de waarde van de fosfaattoestand en de waarde van het stikstofleverende vermogen van de bodem van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond ten hoogste vier jaren voorafgaand aan 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, vastgesteld en vastgelegd in een analyserapport door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.

4.3 Ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

4.4 Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

5. De rechtbank stelt vast dat het herzieningsbesluit wat betreft de hoogte van de boete méér - maar niet geheel - aan de bezwaren van eiseres tegemoet komt dan het bestreden besluit. Niet gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.

6. Tussen eiseres en verweerder is niet in geschil dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde voor derogatie (toepassing van een hogere gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare), nu eiseres niet al haar gronden tijdig heeft bemonsterd. Daarmee staat vast dat eiseres artikel 7 van de Msw heeft overtreden, nu zij de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond met 3.011 kilogram heeft overschreden. Verweerder was derhalve bevoegd eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.

7. Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder op grond van zijn beleid had moeten volstaan met een schriftelijke waarschuwing dan wel de boete op maximaal € 2.000,- had moeten stellen. Verweerder hanteert beleid, waarbij matiging van de boete plaatsvindt bij geringe niet-naleving van de derogatievoorschriften. Dat beleid heeft ook betrekking op de situatie dat niet, niet volledig of niet tijdig is voldaan aan het derogatievoorschrift om de tot het bedrijf horende percelen tijdig te laten bemonsteren en analyseren. Op grond van het Handhavingsbeleid derogatie 2012 komt een landbouwer alleen eventueel in aanmerking voor matiging van de boete tot € 2.000,- indien alle percelen zijn bemonsterd (maar sprake is van overtreding van een andersoortige derogatievoorwaarde). In gevallen waarin er onvoldoende grondmonsters zijn genomen, maar waarin er voor slechts een gering deel van het areaal (0,15 hectare marge) geen geldige bodemanalyse aanwezig was, volstaat een schriftelijke waarschuwing.In de onderhavige zaak is ruim 4 van de ruim 41 hectare te laat bemonsterd.

Gelet hierop waren zeker niet alle percelen bemonsterd. De rechtbank volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat matiging van de boete tot € 2.000,- op grond van het Handhavingsbeleid derogatie 2012 in dit geval niet aan de orde was. Hier voegt de rechtbank aan toe dat daarnaast geen sprake is van een geringe niet-naleving van dit derogatievoorschrift, zodat ook niet kon worden volstaan met een schriftelijke waarschuwing conform voornoemd beleid. Het beroep faalt in zoverre.

8.1 Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder besloten de boete te matigen, omdat in de onderhavige zaak volgens hem sprake is van met een recente zaak vergelijkbare feiten en omstandigheden. In die zaak zag de rechtbank Noord-Nederland aanleiding de boete te matigen tot een bedrag dat uit een oogpunt van speciale en generale preventie passend te achten is, namelijk op 25% van het volgens artikel 57 van de Msw berekende bedrag (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:3045). Van voornoemde uitspraak zullen de uitkomsten worden verwerkt in verweerders beleid. Vooruitlopend hierop heeft verweerder in het onderhavige geval het boetebedrag gematigd. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen de omstandigheid dat eiseres te goeder trouw in de veronderstelling verkeerde dat zij de percelen grond die zij na 1 februari in gebruik had genomen, niet meer mee mocht nemen voor de derogatie, en dat deze dus niet zouden meetellen voor de verhoogde norm. Daarnaast heeft eiseres, kort na de constatering dat de grondmonsters van de betreffende percelen wel genomen hadden moeten worden, alsnog grondmonsters laten nemen. Indien eiseres wel tijdig had bemonsterd zou zij in aanmerking zijn gekomen voor derogatie. In zoverre is de overtreding van administratieve aard, aldus verweerder.

8.2 Hoewel dit nieuwe beleid nog moet worden neergelegd in een beleidsregel meent de rechtbank met verweerder dat eiseres dient te profiteren van dit begunstigende beleid. Met het gematigde boetebedrag van € 5.269,25 wordt naar het oordeel van de rechtbank voldoende rekening gehouden met de verminderde ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.

9.1 De vraag resteert of er nog andere omstandigheden zijn die nopen tot verdere matiging van de boete. Eiseres noemt in dit kader de omstandigheid dat de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet heeft geleid tot schade aan het milieu. Eiseres heeft voorts gesteld dat geen sprake is van opzet. Eiseres betoogt ten slotte dat het boetebedrag verder moet worden gematigd met 10% vanwege overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Awb. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de boete nog verder moet worden gematigd, te weten met 5%, wegens overschrijding van de redelijke termijn.

9.2 Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:169, overweegt de rechtbank dat eiseres met haar stelling dat de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet heeft geleid tot schade aan het milieu, voorbij gaat aan het uitgangspunt van de Msw dat schade aan het milieu wordt toegebracht op het moment dat met overschrijding van de wettelijke gebruiksnormen meststoffen op of in de landbouwgrond wordt gebracht. Nu vast staat dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op het bedrijf van eiseres is overschreden, is daarmee de milieuschade een gegeven. De beroepsgrond slaagt niet.

9.3 Het is voorts vaste rechtspraak van het CBb (uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:394) dat artikel 7 van de Msw geen opzet of schuld als bestanddeel heeft, zodat daderschap voldoende is voor beboeting. De beroepsgrond dat geen sprake is van opzet faalt dan ook.

9.4 Op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.

9.5 Tot 1 januari 2013 voerde verweerder beleid dat inhield dat indien tussen de dagtekening van het boeterapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken waren verstreken, de boete, uit coulance, met 10% werd verminderd.

9.6 In zijn verweerschrift heeft verweerder erkend dat de termijn van 26 weken, zoals door verweerder (werd) gehanteerd, is overschreden. Onder verwijzing naar het in het vierde lid van artikel 5:46 van de Awb besloten liggende zogenoemde lex mitior-beginsel, dat inhoudt dat bij verandering van regels van sanctierecht de voor de overtreder meest gunstige bepalingen moeten worden toegepast, maakt eiseres volgens verweerder aanspraak op verdere matiging van het boetebedrag met 10% tot € 4.742,-. In zoverre slaagt het betoog van eiseres naar het oordeel van de rechtbank.

9.7 De rechtbank stelt vast dat verweerder zijn voornemen kenbaar heeft gemaakt bij brief van 7 mei 2014, dat het primaire besluit dateert van 22 juli 2014, het bestreden besluit van 26 januari 2015 en het herzieningsbesluit van 13 oktober 2015.

9.8 De procedure tot oplegging van een boete valt onder de werkingssfeer van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) en moet binnen een redelijke termijn zijn afgerond. In beginsel zal in zaken als deze de redelijke termijn aanvangen bij het aan eiseres bekendmaken van het voornemen tot oplegging van boetes (in deze zaak bij brief van 7 mei 2014) en wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. De rechtbank ziet geen reden om van dat uitgangspunt in dit geval af te wijken. Gelet op de omstandigheid dat de totale procedure ten tijde van de uitspraak de termijn van twee jaar met enkele maanden heeft overschreden, moet de vast te stellen boete om die reden worden gematigd. Zoals het CBb in de uitspraak van 6 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:233) heeft overwogen, geldt volgens vaste jurisprudentie dat bij overschrijding van de redelijke termijn de boete met 5% per half jaar wordt gematigd. De rechtbank ziet geen omstandigheden op grond waarvan in deze specifieke zaak van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. De boete wordt daarom verder verlaagd met 5%.

10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 oktober 2015 dient wat de hoogte van de boete betreft te worden vernietigd.

11. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de boete, die verweerder heeft opgelegd, gelet op het vorenstaande aanvullend met 5% te matigen en de boete daarom met toepassing van artikel 8:72a van de Awb vast te stellen op € 4.504,90.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten voor zover gemaakt in verband met het beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Voor een veroordeling van de gemaakte kosten in bezwaar bestaat geen aanleiding, nu verweerder in het herzieningsbesluit reeds heeft bepaald dat deze kosten worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 oktober 2015 gegrond;

- vernietigt het besluit van 13 oktober 2015;

- herroept het primaire besluit;

- legt aan eiseres een boete op van € 4.504,90,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van

13 oktober 2015;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. Weel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2016.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.