ECLI:NL:RBDHA:2017:1613
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/351 en 16/5686
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2017 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: E. Lock).
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2015 (primair besluit I) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres ingevolge de Participatiewet (Pw) met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot 50% van de norm voor gehuwden in verband met toepassing van de kostendelersnorm.
Bij besluit van 23 november 2015 (primair besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand ter compensatie van de toepassing van de kostendelersnorm afgewezen.
Bij besluit van 1 december 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SGR 16/351.
Eiseres heeft tegen primair besluit II op 1 februari 2016 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 31 mei 2016 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SGR 16/5686.
Verweerder heeft in beide procedures een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 12 januari 2017. Eiseres is niet in persoon verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres ontvangt vanaf 5 oktober 2004 een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk ingevolge de Pw, alsmede een gemeentelijke toeslag van 20%. Zij huurt een woning via Vluchtelingenwerk aan het adres [adres] te [woonplaats] . Zij heeft een (thans) meerderjarige zoon [persoon] ( [persoon] ). [persoon] is een uitgeprocedeerde asielzoeker die niet over een geldige verblijfstitel beschikt. [persoon] woonde sinds 22 mei 2007 bij eiseres in. Per 20 november 2015 heeft [persoon] de woning van eiseres verlaten en is hij opgevangen in een zogenoemde bed-bad-brood-voorziening van de gemeente Leiden. Vanaf 20 november 2015 ontvangt eiseres weer bijstand naar de norm voor een alleenstaande.
2. Verweerder heeft de bijstandsuitkering van eiseres met ingang van 1 juli 2015 onder toepassing van de in artikel 22a, eerste lid, van de Pw opgenomen kostendelersnorm verlaagd tot 50% van de norm voor gehuwden. Verweerder heeft dit besluit na heroverweging gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres met [persoon] in dezelfde woning haar hoofdverblijf heeft. De in artikel 22a van de Pw opgenomen uitzonderingen op de kostendelersnorm zijn niet op eiseres van toepassing. Op 13 oktober 2015 heeft eiseres bijzondere bijstand aangevraagd ter compensatie van de toepassing van de kostendelersnorm. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 23 november 2015 afgewezen en deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
3. Uit de stukken blijkt dat eiseres in de periode in geding € 686,36 (inclusief vakantietoeslag; de netto uitkering zonder vakantietoeslag bedraagt per maand € 651,99) per maand aan uitkering ontvangt, alsmede zorgtoeslag van € 79,- per maand. Haar huur bedraagt € 305,- per maand en haar zorgverzekering kost € 110,- per maand. Betalingsachterstanden of schulden zijn niet gebleken. Eiseres wil met de beroepen bereiken dat zij over de periode 1 juli 2015 tot 20 november 2015 wordt gecompenseerd voor de verlaging van de bijstand door de toepassing van de kostendelersnorm, zodat zij alsnog (algemene dan wel bijzondere) bijstand ontvangt ter hoogte van de norm van een alleenstaande.
Toepassing kostendelersnorm (SGR 16/351)
4. Artikel 22a van de Pw luidde ten tijde van belang:1. Indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, is de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
Hierbij staat:
• A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft; en
• B voor de rekennorm.2. De rekennorm, bedoeld in het eerste lid, is voor de belanghebbende:a. van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, de norm voor gehuwden, bedoeld in artikel 21, onderdeel b;b. van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, waarvan de echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, de norm voor gehuwden, bedoeld in artikel 22, onderdeel c.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat de kostendelersnorm is ingevoerd om schaalvergroting tegen te gaan van veel inkomens op één adres. [persoon] mag vanwege het koppelingsbeginsel geen inkomen verwerven of een uitkering ontvangen, maar op eiseres is dit beginsel niet van toepassing. Voorts stelt zij zich op het standpunt dat er geen grond is om haar uitkering te verlagen, omdat zij geen kosten met haar zoon kon delen. Eiseres beroept zich daartoe op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 maart 2003 (ECLI:NL:CRVB:2003:AF6326). Zij betwist in dat verband dat haar zoon een alternatief had in de vorm van de bed-bad-brood voorziening. Verweerder heeft erin toegestemd dat [persoon] tijdelijk bij eiseres mocht wonen en daarom klemt het volgens eiseres des te meer dat verweerder haar bijstandsuitkering heeft gekort. Ten slotte betoogt eiseres dat de kostendelersnorm niet tot gevolg mag hebben dat mensen klem komen te zitten. Zij verwijst hiertoe naar de verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Staatssecretaris) van 13 november 2015. Daarin heeft de Staatssecretaris erop aangedrongen om maatwerk te leveren en niet automatisch de kostendelersnorm toe te passen, zeker niet in het geval iemand maar tijdelijk bij een ander inwoont.
6. In geschil is of verweerder in de situatie van eiseres van toepassing van de kostendelersnorm had moeten afzien, omdat [persoon] in het geheel geen inkomsten heeft en eiseres met hem dus niet haar kosten kan delen.
7. De rechtbank overweegt dat artikel 22a van de Pw dwingendrechtelijk van aard is en – behoudens de uitzonderingssituaties die zijn opgenomen in het derde en vierde lid van dit artikel, welke uitzonderingen zich hier niet voordoen – geen ruimte biedt voor afwijking dan wel het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. Zoals volgt uit de uitspraak van 1 november 2016 van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2016:3870) speelt bij toepassing van de kostendelersnorm de aard van het inkomen van elk van de kostendelende medebewoners geen rol. Evenmin is van belang of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. De rechtbank volgt dan ook niet het standpunt van eiseres dat de kostendelersnorm niet kan worden toegepast omdat [persoon] geen inkomen heeft. Dit kan niet leiden tot het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres. Aan de mogelijkheid dat de kosten in voorkomend geval in de praktijk niet gedeeld worden, heeft de wetgever namelijk geen consequenties verbonden. Met andere woorden: het niet delen van de kosten in een meerpersoonshuishouden komt voor rekening van de bijstandsontvangers, in dit geval dus eiseres. Dat [persoon] met instemming van verweerder bij eiseres inwoonde, maakt dit niet anders, te meer nu niet is gebleken van een tijdelijke crisissituatie of een geval van dakloosheid, zoals bedoeld door de Staatssecretaris in de door eiseres genoemde verzamelbrief, maar van een duurzaam verblijf van [persoon] bij eiseres.
8. Voor zover zij onder verwijzing naar de uitspraak van de CRVB van 4 maart 2003 (ECLI:NL:CRVB:2003:AF6326) heeft willen betogen dat het op de weg van verweerder had gelegen in haar situatie maatwerk te leveren door afstemming van de bijstand, slaagt die beroepsgrond evenmin. Verweerder is ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Pw gehouden de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2492), is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het inwonen van [persoon] en het in verband daarmee toepassen van de kostendelersnorm een dergelijke zeer bijzondere situatie is als hiervoor bedoeld.
Bijzondere bijstand (SGR 16/5686)
9. Eiseres heeft tegen primair besluit II op 1 februari 2016 bezwaar gemaakt. Hoewel dit bezwaar na het verstrijken van de termijn is gemaakt, heeft verweerder deze termijnoverschrijding verschoonbaar geacht op de grond dat het besluit ten onrechte naar eiseres is gezonden in plaats van naar haar gemachtigde. Daardoor is de gemachtigde pas op 28 januari 2016 bekend geworden met het besluit en heeft zij pas na het verstrijken van de termijn bezwaar kunnen maken. De rechtbank volgt dat standpunt van verweerder.
10. Verweerder heeft in bestreden besluit II de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand gehandhaafd op de grond dat hij geen beleidsvrijheid heeft om eiseres, die wordt geconfronteerd met een korting op haar bijstandsuitkering vanwege de toepassing van de kostendelersnorm door middel van het verstrekken van bijzondere bijstand te compenseren als ware zij alleenstaand.
11. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar in bezwaar niet heeft gehoord, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was. Zij betwist dat daarvan sprake is. Zij heeft door de gang van zaken in bezwaar haar standpunt niet kunnen toelichten. Daardoor is zij in haar procesbelang geschaad. Bovendien heeft er op deze manier geen volledige heroverweging plaatsgevonden. Eiseres heeft verder aangevoerd dat haar aanvraag berust op artikel 16 van de Pw. Over die bepaling zegt verweerder dat sprake moet zijn van een acute noodsituatie waaruit zeer dringende redenen blijken. Eiseres stelt zich evenwel op het standpunt dat langdurig leven onder de armoedegrens wel degelijk een acute noodsituatie oplevert. Het plaatst mensen voor keuzes die de fundamenten van een menswaardig bestaan aantasten. Zij doet verder een beroep op artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Ook artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) is op haar geval van toepassing. Daarnaast is artikel 8 van het EVRM van toepassing, omdat volgens eiseres haar recht op familieleven in het geding is. Verweerders besluit plaatst haar voor de keuze tussen zelf overleven of onderdak en bescherming bieden aan haar zoon. Dat betekent een niet legitieme inmenging in haar familieleven. Het koppelingsbeginsel is weliswaar legitiem, maar op eiseres niet van toepassing, omdat zij rechtmatig in Nederland verblijft. Eiseres voelt zich voor het helpen van iemand zonder verblijfstitel door de kostendelersnorm gestraft. Ook de gemeenteraad van Leiden bepleit volgens haar een andere toepassing van de kostendelersnorm, ter voorkoming van armoede. Dit beleid moet worden uitgevoerd.
12. Ten aanzien van het niet horen in bezwaar overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Daarvan is hier geen sprake. Toch kan het verzuim om eiseres te horen gelet op de uitspraak van de CRvB van 17 oktober 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3376) met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, wanneer daarvoor voldoende grond aanwezig is. Eiseres heeft in deze zaak haar standpunt in beroep uitgebreid kunnen toelichten, zowel schriftelijk als ter zitting. Zij is daarom door het niet horen in bezwaar niet in haar procesbelang benadeeld. De rechtbank acht daarom voldoende grond aanwezig om het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
13. Artikel 16, eerste lid, van de Pw, luidt als volgt: “Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.” Deze bepaling heeft blijkens de tekst ervan betrekking op personen die niet tot de kring van rechthebbenden op bijstand behoren. De rechtbank stelt vast dat eiseres wel tot de kring van rechthebbenden behoort. Zij kan zich daarom niet met succes beroepen op artikel 16, eerste lid, van de Pw.
14. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat verweerder voor situaties als de hare (buitenwettelijk) begunstigend beleid heeft vastgesteld dat ertoe leidt dat de verlaging van de bijstand vanwege de toepassing van de kostendelersnorm feitelijk wordt gecompenseerd, overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres doelt blijkens de door haar in het geding gebrachte stukken daarbij kennelijk op een motie met betrekking tot buitenwettelijk beleid, ingebracht in de raadsvergadering van de gemeente Leiden van 10 maart 2016. Verweerder heeft ter zitting daaromtrent uiteengezet dat die motie niet is uitgevoerd en dat hij geen beleid voert voor situaties als die van eiseres. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
15. Eiseres heeft zich ook nog op het standpunt gesteld dat de toepassing van de kostendelersnorm leidt tot schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Daaromtrent overweegt de rechtbank het volgende. Artikel 8 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling als volgt: "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie." Het tweede lid van artikel 8 van het EVRM maakt inmenging in de uitoefening van dit recht mogelijk, indien dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van onder meer het economisch welzijn van het land. De rechtbank stelt vast dat de kostendelersnorm in de Pw is neergelegd, zodat deze bij wet is voorzien. Uit de wetsgeschiedenis (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, pagina 3) komt naar voren dat de kostendelersnorm in het belang van het economisch welzijn van het land tot stand is gekomen. Beoogd is de situatie te voorkomen dat in één huishouding door stapeling van uitkeringen het huishoudinkomen zo hoog zou worden dat daarmee meer dan alleen de noodzakelijke kosten worden gedekt. Daarnaast is besparing van kosten een doelstelling. Dit betekent dat de kostendelersnorm als zodanig geen ontoelaatbare inmenging inhoudt op het familie- en gezinsleven van eiseres. De rechtbank heeft er oog voor dat eiseres in een bijzondere situatie verkeert: haar zoon, die als kostendeler wordt aangemerkt, ontvangt immers in het geheel geen inkomsten. Eiseres kan feitelijk haar kosten niet delen. De rechtbank dient dus te onderzoeken of de toepassing van de kostendelersnorm in de individuele situatie van eiseres in strijd is met artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Uitgaande van de onder 3 genoemde bedragen concludeert de rechtbank dat eiseres in de periode in geding € 315,99 (exclusief vakantietoeslag) per maand overhoudt om in haar dagelijkse levensonderhoud – en dat van [persoon] – te voorzien. Daarmee kan niet van een situatie worden gesproken dat de financiële problemen in de periode in geding zodanig zijn dat de situatie onhoudbaar is geworden. Dat eiseres aanvankelijk niet wilde dat haar zoon bij haar in huis kwam te wonen en dat de relatie tussen eiseres en haar zoon in de in geding zijnde periode zodanig onder spanning is komen te staan dat de zoon het huis heeft verlaten, zoals ter zitting is gesteld, is voor de rechtbank niet te herleiden tot de toepassing van de kostendelersnorm en het als gevolg daarvan ontstaan van een financiële noodsituatie. Het beroep op artikel 8, eerste lid, van het EVRM, slaagt onder deze omstandigheden niet.
16. Eiseres heeft ten slotte een beroep gedaan op twee andere verdragsbepalingen. Zo heeft zij gesteld dat sprake is van schending van artikel 3 van het EVRM. Deze bepaling richt zich tot overheden met een verbod van foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Eiseres heeft die stelling niet concreet onderbouwd. De rechtbank vermag niet in te zien hoe verweerder zich bij de uitvoering van de Pw in het algemeen, of in het geval van eiseres in het bijzonder, in strijd met deze bepaling zou hebben gedragen. Deze beroepsgrond treft daarom geen doel. Het beroep dat eiseres heeft gedaan op artikel 11 van het IVESCR treft evenmin doel. Deze verdragsbepaling heeft geen directe werking. Een individuele burger kan daaraan dus geen rechten en verplichtingen ontlenen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de CRvB van 9 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP6172).
17. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
18. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, mr. A.L. Frenkel en mr. M. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.