ECLI:NL:RBDHA:2019:6493
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: NL19.8324 en NL19.8326
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2019 in de zaken tussen
[eiser] , geboren op [geboortedag] 1986, eiser,
[eiseres]
, geboren op [geboortedag] 1987, eiseres,
mede namens hun minderjarige kinderen,
[eiser]
, geboren op [geboortedag] 2014, en
[eiseres]
, geboren op [geboortedag] 2017,
allen van Nigeriaanse nationaliteit,
gezamenlijk ook te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. C.E. Stassen-Buijs),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. D.P.A. van Laarhoven).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 5 april 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling genomen op grond van artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten op 9 april 2019 beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen. De verzoeken zijn geregistreerd onder zaaknummers NL19.8325 en NL19.8327.
Bij uitspraak van 7 mei 2019 zijn de verzoeken om voorlopige voorzieningen toegewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 11 december 2018 hebben eisers in Nederland asielaanvragen ingediend. Uit onderzoek in Eurodac (Europese Dactyloscopie) is gebleken dat eiseres op 2 november 2016 en eiser op 4 november 2016 in Italië een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend. Gelet hierop heeft verweerder de Italiaanse autoriteiten op 3 januari 2019 verzocht om eisers terug te nemen op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Dublinverordening (Vo 604/2013). De Italiaanse autoriteiten hebben niet tijdig op dit verzoek gereageerd, zodat Italië op grond van artikel 25, tweede lid, van de Dublinverordening wordt geacht te hebben ingestemd met terugname van eisers per 18 januari 2019. Dit betekent dat Italië in beginsel verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvragen van eisers. Verweerder heeft vervolgens de asielaanvragen van eisers bij de bestreden besluiten niet in behandeling genomen omdat Italië voor de behandeling hiervan verantwoordelijk is.
2. Tussen partijen is niet in geschil dat Italië in beginsel verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvragen van eisers. Het houdt partijen verdeeld of in Italië voor gezinnen met minderjarige kinderen, zoals eisers, sprake is van aan het systeem gerelateerde tekortkomingen in de asielprocedure of opvangvoorzieningen. Eisers stellen dat zij na overdracht aan Italië het risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest). Eisers stellen tevens dat de toegang van eisers tot de medische voorzieningen in Italië niet voldoende is gewaarborgd en zij vrezen bovendien voor refoulement.
3. Eisers hebben hiertoe – kort samengevat – aangevoerd dat zij met hun kinderen in Italië uit de opvang zijn gezet en dat er problemen zijn met betrekking tot de toegankelijkheid van de medische zorg. Ter onderbouwing van de stellingen wijzen eisers op de brief van Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) van 11 maart 2019, met name voor zover daarin wordt verwezen naar:
een artikel van The Times van 3 december 2018;
een artikel van The Independent van 5 december 2018;
een bericht van Italiaanse advocaat en ELENA-contactpersoon voor Italië Maria Cristina Romano van 27 februari 2019 aan VWN;
een artikel van de krant Il Sole 24 Ore van 10 februari 2019;
een brief van de Commissaris voor de Mensenrechten van de Raad van Europa van 7 februari 2019 aan de Italiaanse premier;
een bericht van Public Radio International (PRI) van 1 februari 2019;
een artikel van The Guardian van 14 februari 2019 (of 23 januari 2019 of 27 januari 2019 of 10 december 2018?);
een bericht van EuroNews van 24 januari 2019; en
een rapport van het European Stability Initiative (ESI) van 13 maart 2018.
Ook wordt door eisers verwezen naar:
een artikel van Lorenzo Vianelli: "Warehousing Asylum Seekers: Salvini’s Attempt to Dismantle the Italian Reception System" van 25 april 2019;
Het rapport van Amnesty International (AI): Italy: Refugees and migrants' rights under attack: Amnesty International submission for the UN Universal Periodic Review, 34th Session of the UPR Working Group van 1 maart 2019, en
uitspraken van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 23 april 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:5086) en van zittingsplaats Roermond van 20 mei 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:5081).
4. Verweerder stelt zich – kort weergegeven – op het standpunt dat niet is gebleken van voldoende concrete aanknopingspunten dat inzake Italië niet langer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat in Italië sprake is van ernstige aan het systeem gerelateerde tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen die ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat zij een reëel risico zullen lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest, zodat zij kunnen worden overgedragen aan Italië. Daarbij is door verweerder betrokken dat eisers eerder in Italië hebben verbleven, dat zij daar asielaanvragen hebben ingediend, dat er aanwijzingen zijn dat er met deze aanvragen op een juiste en zorgvuldige wijze is omgegaan en dat ook hun in Italië geboren kind is geregistreerd. Eisers hebben volgens verweerder geen concrete en verifieerbare bewijzen uit hun eerdere verblijf in Italië overgelegd waaruit blijkt dat zij daar geen adequate opvang of geen toereikende medische noodzakelijke hulp hebben gehad. Ook acht verweerder van belang dat eisers zich tijdens hun verblijf in Italië hierover nooit hebben beklaagd en dat zij niet voldoende hebben onderbouwd hoe het na overdracht aan Italië zal gaan. Uit de dossiers van eisers kan ook niet onomstotelijk worden afgeleid dat zij in het verleden in Italië het slachtoffer zijn geworden van een door artikel 4 van het Handvest verboden behandeling, aldus verweerder. Naar de mening van verweerder kunnen eisers zich bij voorkomende problemen in Italië wenden tot de daartoe aangewezen (hogere) autoriteiten van Italië of geëigende instanties. Eisers hebben eerder hun weg naar instanties in Italië kunnen vinden en niet gebleken is dat de Italiaanse autoriteiten hen niet zouden kunnen of willen helpen wanneer dat nodig zou zijn.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (vgl. de zaken K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk van 2 december 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1202DEC003273308 en M.S.S. tegen België en Griekenland van 21 januari 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609) volgt dat het uitgangspunt is dat in iedere lidstaat, die is aangesloten bij de Dublinverordening (thans: Vo 604/2013), mogelijkheden bestaan om bescherming te krijgen tegen een dreigende schending van artikel 3 EVRM. Enkel ten aanzien van Griekenland heeft het EHRM in het M.S.S.-arrest geoordeeld dat voldoende was aangetoond dat dit niet het geval was, zodat overdracht een reëel risico op schending van artikel 3 EVRM met zich bracht. Verder kan uit dit arrest worden opgemaakt dat bij de beoordeling, of een overdracht in het kader van de Dublinverordening in strijd is met artikel 3 EVRM, de kwaliteit van de asielprocedure en de levensomstandigheden voor de asielzoeker in het land waaraan wordt overgedragen dienen te worden betrokken en dat de lidstaat die wenst over te dragen zich hiervan dient te vergewissen. Verder volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJ-EU) in de gevoegde zaken N.S. tegen het Verenigd Koninkrijk en M.E. en anderen tegen Ierland van 21 december 2011 (ECLI:EU:C:2011:865) dat artikel 4 van het Handvest zo moet worden uitgelegd dat de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, een asielzoeker niet aan de "verantwoordelijke lidstaat" in de zin van de Dublinverordening (thans: Vo 604/2013) mogen overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de tekortkomingen in de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van deze bepaling.
7. Verder overweegt de rechtbank overweegt dat het EHRM in verschillende arresten (vgl. de arresten in de zaak J.A. en anderen tegen Nederland van 26 november 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1103DEC002145914, en in de zaak S.M.H. tegen Nederland van 9 juni 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0517DEC000586813) over de kwaliteit van de opvang en de asielprocedure in Italië heeft geoordeeld dat de structuur van en de algehele omstandigheden in het Italiaanse opvangsysteem niet zodanig zijn dat overdracht aan dat land zonder meer leidt tot een met artikel 3 EVRM of artikel 4 van het Handvest strijdige situatie. Er zijn weliswaar tekortkomingen in de opvangvoorzieningen, maar deze zijn niet zo ernstig dat ze aan de overdracht van asielzoekers aan Italië in de weg staan. Ook het EHRM heeft in de zaak H. tegen Zwitserland van 7 juni 2018 (ECLI:CE:ECHR:2018:0515DEC006798116) overwogen dat de situatie in Italië niet vergeleken kan worden met de situatie in Griekenland ten tijde van het arrest in de zaak M.S.S. tegen België en Griekenland.
8. Voorts blijkt uit het arrest van het HvJ-EU in de zaak Jawo tegen Duitsland van 19 maart 2019 (ECLI:EU:C:2019:218) dat artikel 4 van het Handvest aldus wordt uitgelegd dat het niet in de weg staat aan overdracht van een persoon, tenzij de rechterlijke instantie waar een beroep tegen het overdrachtsbesluit wordt ingesteld op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en afgemeten aan het beschermingscriterium van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten vaststelt dat de asielzoeker in geval van overdracht, buiten zijn wil en persoonlijke keuzes om, in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie kan terechtkomen.
9. In het arrest van het EHRM in de zaak Tarakhel tegen Zwitserland van 4 november 2014 (ECLI:CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), waarin het een gezin met jonge kinderen betrof, is overwogen dat sprake was van tekortkomingen in de algemene opvang voor asielzoekers in Italië, zoals een gebrek aan opvangplekken, overvolle faciliteiten en ongezonde en gewelddadige omstandigheden. Het EHRM concludeerde ten aanzien van deze bijzonder kwetsbare asielzoekers dat, gelet op de situatie dat in Italië niet voor alle asielzoekers opvangplekken voorhanden zijn en dat de kans bestaat dat een asielzoeker opgevangen wordt in een opvangcentrum waar de omstandigheden slecht zijn, er vooraf individuele garanties van Italië hadden dienen te worden verkregen. Deze garanties moesten verzekeren dat het gezin met jonge kinderen na overdracht terecht zou komen in een omgeving die bij de leeftijd van de kinderen past en dat het gezin bijeen zou blijven. De overdracht van bijzonder kwetsbare asielzoekers naar Italië zou in strijd kunnen zijn met artikel 3 EVRM als deze individuele garanties ontbreken, aldus het EHRM.
10. Uit het arrest van het EHRM in de zaak Tarakhel volgt dat de overdragende lidstaat in het specifieke geval dat sprake is van bijzonder kwetsbare asielzoekers van de aangezochte lidstaat aan wie zij worden overgedragen voldoende waarborgen (individuele garanties) moet ontvangen inzake opvangcapaciteit en leefomstandigheden in aanwezige opvangcentra die recht doet aan de opvangbehoeften van bijzondere kwetsbare asielzoekers. De kinderen van het gezin Tarakhel worden als zodanig kwetsbare personen aangemerkt en overdracht naar Italië is alleen mogelijk als er voldoende concrete garanties zijn om te waarborgen dat de opvang passend is voor de kinderen.
11. Naar aanleiding van het Tarakhel-arrest hebben de Italiaanse autoriteiten bij brief van 8 juni 2015 (de zogeheten circular letter) en de brief van 15 februari 2016 toegelicht onder welke omstandigheden en op welke locaties zij gezinnen met minderharige kinderen zullen opvangen, namelijk binnen de zogenaamde SPRAR-locaties. Het EHRM heeft in de beslissingen in de zaken N.A. en anderen tegen Denemarken (ECLI:CE:ECHR:2016:0628DEC001563616) van 28 juni 2016 en F.M. en anderen tegen Denemarken (ECLI:CE:ECHR:2016:0913DEC002015916) van 13 september 2016 geoordeeld dat, mede op grond van de brieven van 8 juni 2015 en 15 februari 2016, ervan kan worden uitgegaan dat gezinnen met minderjarige kinderen worden geplaatst in adequate opvangcentra. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraken van 9 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3291) en 27 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2040) hebben de autoriteiten van Italië daarmee voldaan aan hetgeen op grond van het Tarakhel arrest is vereist.
12. Op 5 oktober 2018 is het zogenaamde Salvini-decreet van 24 september 2018 in werking getreden. In artikel 12 van dit decreet is bepaald dat voortaan alleen nog niet- begeleide minderjarigen en personen die in aanmerking komen voor internationale bescherming gebruik mogen maken van het systeem voor de opvang van asielzoekers en vluchtelingen (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati, SPRAR). Alle andere asielzoekers zullen worden opgevangen in de buitengewone opvangcentra (Centri di Accoglienza Straordinaria, CAS) en de opvangcentra voor asielzoekers (Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo, CARA. Vanaf 24 september 2018 worden vreemdelingen die als bijzonder kwetsbaar in de zin van Tarakhel moeten worden aangemerkt dus niet langer opgevangen in locaties die op basis van de circular letter en de brief van 8 juni 2015 respectievelijk 15 februari 2016 adequaat werden geacht in verband met hun specifieke opvangbehoeften.
13. Niet in geschil is dat de minderjarige kinderen van eisers als kwetsbaar in de zin van het Tarakhel-arrest kunnen worden aangemerkt. Evenmin is in geschil dat eisers bij een overdracht aan Italië gelet op het Salvini-decreet niet langer in een SPRAR‑locatie zullen worden opgevangen, maar in een CAS- of CARA‑opvanglocatie.
14. Eisers stellen dat het Salvini-decreet leidt tot aan het systeem gerelateerde tekortkomingen in de opvang waardoor Italië zich jegens eisers niet langer aan de internationale verplichtingen houdt omdat op dit moment sprake is van een zodanige structurele verslechtering van de opvangomstandigheden in Italië voor Dublinclaimanten bestaande uit gezinnen met minderjarige kinderen dat zij daardoor een reëel risico lopen op een behandeling die strijdig is met artikel 3 EVRM of artikel 4 van het Handvest. Met het oog op beoordeling van die stelling heeft de rechtbank aanleiding gezien bij brief van 2 mei 2019 verweerder de volgende vragen voor te leggen:
1. Naar de mening van verweerder is de verhouding tussen de asielinstroom in Italië en de opvangplekken sinds 2018 aanzienlijk verbeterd, zodat geconcludeerd kan worden dat capaciteitsgebrek geen probleem meer zou moeten zijn. Is verweerder van mening dat thans nog (individuele) garanties zijn vereist bij kwetsbare personen als bedoeld in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Tarakhel tegen Zwitserland van 4 november 2014 (ECLI:CE:ECHR:2014:1104JUD002921712)?
2. Kan verweerder onderbouwen waarop de aanname is gebaseerd dat een gezin met minderjarige kinderen in Italië niet zal worden opgesplitst?
3. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4031) werd aangegeven dat wat betreft de eventuele overdracht van gezinnen met minderjarige kinderen naar Italië nog de nodige informatie ontbreekt. Heeft verweerder ter onderbouwing van de gestelde waarborg van de Italiaanse autoriteiten in de circular letter van 8 januari 2019 enige concrete informatie over de feitelijke situatie van de opvang van gezinnen met minderjarige kinderen, de omstandigheden waaronder deze plaatsvindt, de daarbij geboden voorzieningen en de locaties van de opvangfaciliteiten?
4. Verweerder meent dat een incidentele (tijdelijke) splitsing van het gezin niet direct duidt op systeemfouten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen. Kan verweerder op basis van de geraadpleegde rapporten duiden of er op dit moment tekortkomingen zijn in de CAS-opvanglocaties in Italië in het algemeen en voor gezinnen met minderjarige kinderen in het bijzonder en zo ja wat de omstandigheden zijn die als minder goed worden ervaren?
15. Verweerder heeft naar aanleiding van deze vragen geen aanleiding gezien om in geval van overdracht van bijzonder kwetsbare asielzoekers als bedoeld in het Tarakhel‑arrest, gezinnen met minderjarige kinderen, aanvullende garanties te vragen van de Italiaanse autoriteiten. Daartoe heeft verweerder in het verweerschrift van 3 mei 2019 betoogd dat geen sprake meer is van een opvangsituatie als beoordeeld in het arrest Tarakhel. Om die reden zijn volgens verweerder in het geheel geen algemene garanties van de Italiaanse autoriteiten meer vereist. Zo is de verhouding tussen de instroom van asielzoekers en de beschikbare opvangplekken sinds 2018 aanzienlijk verbeterd en lijkt de dalende trend ten opzichte van de voorgaande jaren zich volgens de informatie van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) van 21 april 2019 nog immer voort te zetten. De Italiaanse autoriteiten hebben op 8 januari 2019 bovendien een circular letter verzonden aan de lidstaten waarin de lidstaten zijn geïnformeerd over de (gevolgen van de) nieuwe asielwetgeving in Italië. Alle asielzoekers zullen thans worden ondergebracht in andere centra dan de SIPROIMI‑locaties (voorheen SPRAR), zoals bepaald in wet 142/2015. De circular letter van 8 januari 2019 vermeldt dat gelet op de inspanningen van de Italiaanse regering om de migratiestromen sterk te verminderen, deze overige opvangstructuren adequaat zijn voor alle asielzoekers, dusdanig dat de fundamentele rechten gewaarborgd zijn, met name de eenheid van het gezin en de bescherming van minderjarigen. Naar de mening van verweerder is in de bestreden besluiten dan ook juist en voldoende gemotiveerd dat niet is gebleken dat in Italië sprake is van aan het systeem gerelateerde tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen die ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest. Hieruit volgt volgens verweerder dat ook asielzoekers met minderjarige kinderen overgedragen kunnen worden aan Italië.
16. Verweerder meent voorts dat voor zover eisers stellen dat een gezin met minderjarige kinderen in Italië wel zal worden opgesplitst, het – gelet op de bewijslastverdeling – aan hen is om dat aannemelijk te maken. Gelet op het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag verweerder er immers vanuit gaan dat de Italiaanse autoriteiten zich aan hun verdragsverplichtingen zullen houden. In dit verband verwijst verweerder naar punt 90 van het arrest Jawo waaruit volgt dat het aan de vreemdeling is om met bewijzen aan te tonen dat er ernstige, op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandeling bij zijn overdracht of als gevolg daarvan, in de zin van artikel 4 van het Handvest. Bovendien wordt volgens verweerder in de circular letter van 8 januari 2019 bevestigd dat de fundamentele rechten in Italië gewaarborgd zijn, met name de eenheid van het gezin en de bescherming van minderjarigen. Verweerder erkent dat uit het AIDA-rapport van maart 2018 (p. 107‑108) blijkt dat gezinnen soms worden opgesplitst, maar verweerder stelt zich op het standpunt dat een incidentele (tijdelijke) splitsing van het gezin niet te duiden is als systeemfouten die resulteren in een reëel risico op onmenselijke of vernederende behandelingen.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich er onvoldoende van vergewist dat de opvang in Italië voldoet aan de eisen die daaraan gezien het arrest Tarakhel gesteld moeten worden in het geval van de Dublinoverdracht van bijzondere kwetsbare personen zoals eisers. Allereerst heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat de huidige situatie in Italië wezenlijk anders is dan de situatie die voorlag in het Tarakhel-arrest. Verweerder kan worden gevolgd in zijn stelling dat thans geen sprake meer is van een evident en significant tekort aan opvangplekken in Italië dat vergelijkbaar is met de situatie ten tijde van het Tarakhel-arrest. Dit neemt niet weg dat uit de door verweerder aangehaalde cijfers niet de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake meer is van een capaciteitsgebrek, omdat daarbij alleen de instroom is betrokken en niet de uitstroom, zodat geen vergelijking kan worden gemaakt tussen het aantal aanwezige asielzoekers met recht op opvang en het aantal beschikbare opvangplekken.
18. Voor zover, zoals verweerder veronderstelt, inderdaad sprake zou zijn van een sterk verbeterde verhouding tussen het aantal opvangplekken en het aantal rechthebbenden op die opvangplekken, overweegt de rechtbank vervolgens dat dit nog niet de conclusie rechtvaardigt dat ook de kwaliteit van de opvang van gezinnen met minderjarige kinderen gelijk is gebleven of is verbeterd ten opzichte van de opvang die voorheen in de SPRAR-locaties werd geboden en waarvan is geoordeeld dat deze voldoet aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden als het gaat om gezinnen met minderjarige kinderen. De kwaliteit van de opvang van kinderen is in het arrest Tarakhel uitdrukkelijk betrokken bij het oordeel dat voor overdracht van gezinnen met minderjarige kinderen aan Italië aanvullende (individuele en op de situatie toegespitste) garanties van de Italiaanse autoriteiten nodig zijn. Het EHRM heeft immers, naast het capaciteitsgebrek in de Italiaanse opvangvoorzieningen, ook andere tekortkomingen meegewogen, zoals dat gezinnen met minderjarige kinderen soms terecht komen in een omgeving die niet passend is voor de leeftijd van hun kinderen, ongezonde en gewelddadige omstandigheden in opvanglocaties en het opsplitsen van gezinnen.
19. Uit de AIDA-rapporten van maart 2018 en april 2019 is op te maken dat de kwaliteit van de opvang per locatie kan verschillen en dat gezinnen soms worden opgesplitst. Zo blijkt uit pagina 107 van het AIDA-rapport van april 2019 dat: "In practice, it may happen that a father is accommodated in a wing for single men and his wife and children in the wing for women. In general, dedicated wings are designed for single parents with children. It may also happen that the parents are divided and placed in different centres, and usually the children are accommodated with the mother". Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ook erkent, dat het nog steeds (net zoals ten tijde van het Tarakhel-arrest) voorkomt dat gezinnen soms worden opgesplitst. Verweerders stelling dat een incidentele (tijdelijke) splitsing van het gezin niet direct hoeft te duiden op systeemfouten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen, miskent naar het oordeel van de rechtbank juist de waarde die het EHRM in het arrest Tarakhel heeft toegekend aan het niet opsplitsen van gezinnen met minderjarige kinderen. In de algemeen geformuleerde circular letter van 8 januari 2019 wordt geen woord gewijd aan de andere tekortkomingen ten aanzien van de algemene opvangvoorzieningen die in het Tarakhel-arrest door het EHRM zijn meegewogen. Er is niet vermeld of kinderen worden opgevangen in een omgeving die bij hun leeftijd past en dat zij worden gevrijwaard van opvanglocaties waarin zij kunnen worden blootgesteld aan voor hen ongezonde en gewelddadige omstandigheden.
20. Verweerder is naar het oordeel van de rechtbank nog altijd gehouden om garanties als bedoeld in het Tarakhel-arrest te vragen en te verkrijgen van de Italiaanse autoriteiten alvorens overdracht van een gezin met minderjarige kinderen kan plaatsvinden in het kader van de Dublinverordening. Daarbij heeft verweerder niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar de algemene garanties in de circular letter van de Italiaanse autoriteiten van 8 januari 2019, nu hieruit niet blijkt onder welke condities gezinnen met minderjarige kinderen zullen worden opgevangen en op welke wijze de geboden opvang in de CAS- of CARA‑opvanglocaties in Italië tegemoet komt aan de speciale behoeftes van minderjarige kinderen. In deze circular letter van de autoriteiten van Italië van 8 januari 2019 ontbreekt immers concrete informatie over de opvang van gezinnen met minderjarige kinderen, de omstandigheden waaronder deze plaatsvindt, de daarbij geboden voorzieningen en de locaties van de opvangfaciliteiten. De rechtbank betrekt hierbij dat de problemen in CAS-opvangfaciliteiten aanleiding hebben gegeven tot het wijzen van het arrest Tarakhel. Dat nadien de opvangvoorzieningen in die faciliteiten zijn verbeterd (afgezien van door een verminderde instroom van asielzoekers) is op geen enkele wijze gebleken. Ook wordt in de circular letter van 8 januari 2019, anders dan in eerdere circular letter van 2015 niet gegarandeerd dat er plek beschikbaar is in één van de opvanglocaties waarvan vaststaat dat aldaar aan de speciale behoeftes van minderjarige kinderen kan worden voldaan. Nu vooralsnog niet is gebleken dat de CAS- of CARA‑opvanglocaties voldoen aan de eisen die Tarakhel stelt, kan de circular letter van 8 januari 2019 niet worden beschouwd als een voldoende concrete algemene garantie.
21. De rechtbank overweegt dat concrete informatie over de huidige opvanglocaties ontbreekt. De rechtbank kan haar rechtsprekende taak in de onderhavige zaak onvoldoende invullen indien zij niet de beschikking heeft over concrete feiten en omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen worden opgevangen nadat zij zijn overgedragen. Uit de door beide partijen aangehaalde stukken komt geen actueel, eenduidig en concreet beeld naar voren. De rechtbank is niet bekend met jurisprudentie uit de overige lidstaten waar specifiek is ingegaan op de vraag of de opvang in de CAS- en CARA-locaties, nadat het Salvini-decreet van toepassing is geworden, voldoet aan de eisen die het EHRM in Tarakhel heeft gesteld aan de opvang van gezinnen met minderjarige kinderen. Uit Tarakhel vloeit immers niet alleen voort dat er een garantie moet zijn dat er opvang is. Het EHRM heeft in Tarakhel ook uiteengezet dat de geboden opvang aan specifieke vereisten moet voldoen om adequaat te kunnen zijn voor gezinnen met kinderen.
22. De individuele garanties die verweerder op grond van Tarakhel moet vragen zijn in de jurisprudentie geacht te zijn vervat in de circular letter van 2015. Aanvaardbaar is geacht dat de Italiaanse autoriteiten garandeerden dat gezinnen met kinderen in een SPRAR-locatie werden opgevangen. Tot deze conclusie werd gekomen nadat was onderzocht welke opvanglocaties werden aangemerkt als SPRAR-locaties en hoe de opvang in deze specifieke locaties er concreet uit zag. Op basis van die informatie is geoordeeld dat de locaties in beginsel voldoen aan de eiser van Tarakhel, zodat een algemene garantie dat gezinnen met kinderen in deze locaties zouden worden opvangen volstond.
23. Het Salvini-decreet, waarbij onder meer is bepaald dat gezinnen met kinderen niet langer worden ondergebracht in de SPRAR-locaties betekent dat de garantie in de circular letter van 2015 niet langer wordt geboden. De circular letter van 8 januari 2019 kan, zoals hiervoor overwogen, naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een (individuele of algemene) garantie die voldoet aan de vereisten van Tarakhel. In deze circular letter ontbreekt informatie over de opvang van gezinnen met kinderen. De Italiaanse autoriteiten geven aan dat ieder dublin-claimant zal worden ondergebracht in de CAS- en CARA-opvanglocaties. Deze opvanglocaties zijn echter sinds Tarakhel steeds in de jurisprudentie niet adequaat geacht voor de opvang van gezinnen met kinderen.
24. Verweerder heeft niet gesteld dat de opvangvoorzieningen in de CAS- en CARA-locaties thans zodanig zijn verbeterd dat ze nu wel in overeenstemming zijn met Tarakhel. De Italiaanse autoriteiten hebben in de circular letter of in het Salvini-decreet geen concrete informatie verstrekt over de kwaliteit van de opvangvoorzieningen. De rechtbank betrekt tevens dat de Italiaanse autoriteiten, ook in de circular letter, benadrukken de wens te hebben om tot een fors verminderde instroom van migratie te komen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een onderbouwing voor het beeld dat uit de overgelegde stukken naar voren komt voor zover wordt gerapporteerd dat sprake is van een versobering van de opvang voor alle vreemdelingen.
25. Nu vanaf het moment dat het Salvini-decreet van kracht is geworden gezinnen met kinderen worden ondergebracht in CAS- en CARA-locaties en sinds Tarakhel steeds in de jurisprudentie, ook door het EHRM en de Afdeling, is geoordeeld dat deze opvang niet adequaat is voor de opvang van kinderen, vermag de rechtbank niet in te zien dat de enkele opmerking in de circular letter dat “de fundamentele rechten worden gerespecteerd, in het bijzonder de eenheid van het gezin en de bescherming van minderjarigen” met zich brengt dat die locaties thans wel voldoen.
26. Bij deze stand van zaken vermag de rechtbank derhalve evenmin niet in zien hoe de circular letter als individuele of algemene garantie kan gelden dat gezinnen met kinderen na overdracht aan Italië worden opgevangen in een locatie en met voorzieningen die het EHRM adequaat acht.
27. Het voorgaande wordt niet anders door de stelling van verweerder dat de druk op de opvangcapaciteiten minder groot is en dus iedere Dublinclaimant van opvang verzekerd zal zijn na overdracht. Die stelling onderbouwt namelijk op geen enkele manier dat de dan kennelijk beschikbare opvang ook voldoet aan de overige eisen die Tarakhel stelt aan de opvang. Dit blijkt reeds uit het feit dat dat de voorzieningen zoals die in de SPRAR-locaties aanwezig waren vanwege het Salvini-decreet niet langer beschikbaar zijn voor gezinnen met kinderen als dat van eisers. Verweerder heeft zich niet vergewist van de omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen thans zullen worden opgevangen na overdracht. Hierdoor rijst is de vraag of deze omstandigheden vergelijkbaar zijn met de SPRAR-opvangvoorzieningen en dus voldoen aan de eisen van adequate opvang voor gezinnen met kinderen zoals vereist op grond van het arrest Tarakhel . De rechtbank overweegt dat het besluit, zonder dat verweerder hiernaar onderzoek heeft verricht, niet voldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
28. De rechtbank is ambtshalve bekend met de uitspraken van de Afdeling van 12 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1861 en ECLI:NL:RVS:2019:1862) waarin –kort gezegd- is geoordeeld dat verweerder in die concrete zaak tot overdracht aan Italië mag overgegaan. De rechtbank beschikt niet over de onderliggende stukken van die procedure. In elk geval blijkt uit de motivering van de uitspraak van de Afdeling niet of in het debat in die zaak aan de orde is gekomen of Italië voldoet aan de eisen die Tarakhel stelt aan de kwaliteit van de opvang van gezinnen met kinderen. De uitspraak van de Afdeling geeft dan ook geen kenbaar antwoord op de vraag of de wijze waarop de opvanglocaties zijn ingericht voldoet aan de concreet geformuleerde eisen van het EHRM. Dat antwoord ligt voor de rechtbank in elk geval niet besloten in de verwijzing naar de circular letter van 8 januari 2019, omdat die circular letter dat antwoord ook niet bevat.
29. De rechtbank acht daarom nader (representatief) onderzoek geïndiceerd naar de feitelijk door Italië geboden opvang aan gezinnen met kinderen in de diverse CAS- en CARA-opvanglocaties. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2019:4131) is gebleken dat op dat moment voor gezinnen met minderjarige kinderen bij verweerder nog de nodige informatie ontbrak. Ter zitting is verweerder voorgehouden dat verweerder in december 2018 onderzoek is gestart naar de mogelijkheden om gezinnen met kinderen over te kunnen dragen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat dit onderzoek er alleen op was gericht om de ontwikkelingen en gevolgen van het Salvini-decreet in kaart te brengen. Met het verschijnen van de circular letter is dit onderzoek door verweerder niet langer nodig geacht en stopgezet.
30. Verweerder heeft ter zitting uitdrukkelijk verklaard dat hij niet bereid is nader onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen na overdracht in de opvang komen te verkeren. Verweerder acht de circular letter van 8 januari 2019 een afdoende garantie op opvang. Verweerder meent dat het aan eisers is om aannemelijk te maken dat niet langer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag worden uitgegaan.
31. Gelet hierop is de rechtbank voornemens om ambtshalve over te gaan tot het benoemen van een deskundige op grond van artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal overeenkomstig het bepaalde in artikel 47, derde lid, van de Awb partijen in de gelegenheid stellen om te reageren op dit voornemen en nadere onderzoeksvragen voor te stellen en wijst partijen hierbij tevens op het bepaalde in artikel 8:30 Awb.
32. De rechtbank acht het noodzakelijk om concrete informatie te verkrijgen over de omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen na overdracht op grond van de Dublinverordening door de Nederlandse autoriteiten aan Italië zullen worden opgevangen. De rechtbank acht de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) de meest gerede organisatie om dit onderzoek te verrichten en zal zich daartoe bij separate brief tot de UNHCR wenden. Om volledige transparantie te betrachten zal de rechtbank deze brief en alle volgende correspondentie met de UNHCR toevoegen aan het digitale dossier, zodat dit voor partijen inzichtelijk is en het verloop kan worden gevolgd.
33. De rechtbank is voornemens de UNHCR de volgende vragen voor te leggen:
1. Is de UNHCR bereid en in staat om bij wijze van een (representatief) deskundigenbericht te onderzoeken in welke opvanglocaties en onder welke omstandigheden gezinnen met kinderen in Italië worden opgevangen na overdracht op grond van de Dublinverordening?
2. Kan de UNHCR beschrijven, indien nodig na onderzoek ter plaatse in de opvanglocaties, hoe de locaties er feitelijk uit zien? Welke voorzieningen zijn in het algemeen aanwezig?
3. Kan de UNHCR aangeven of gezinnen met kinderen aanstonds na overdracht aan Italië in daartoe bestemde opvanglocaties worden ondergebracht? Indien plaatsing in een opvanglocatie niet geschiedt op de dag van de overdracht, kan de UNHCR aangeven waar gezinnen met kinderen dan worden ondergebracht en voor welke periode?
4. Zijn er in de opvanglocaties specifieke ruimtes voor gezinnen met kinderen? Hoe zien de specifieke ruimtes voor gezinnen met kinderen er uit? In hoeverre zijn de leefruimtes voor gezinnen met kinderen afgescheiden van de leefruimtes van meerderjarige vreemdelingen?
5. Kan de UNHCR aangeven, indien gezinnen met kinderen in specifieke ruimtes worden opgevangen, hoeveel gezinnen met kinderen kunnen worden opgevangen? Is deze capaciteit voldoende of bestaan er wachtlijsten voor opvang van gezinnen met kinderen?
6. Hoe is de veiligheid van kinderen gewaarborgd?
7. Zijn er specifieke voorzieningen voor kinderen?
8. Is toegang tot onderwijs in of via de opvanglocatie voor kinderen gewaarborgd?
9. Is toegang tot basale medische zorg voor kinderen in of via de opvanglocatie gewaarborgd?
10. Verblijven gezinnen met kinderen na overdracht gedurende de asielprocedure of na afwijzing van de asielaanvraag in één opvanglocatie of worden gezinnen met kinderen incidenteel of veelvuldig overgeplaatst?
11. Kan worden uitgesloten dat gezinnen, al dan niet tijdelijk, worden gescheiden gedurende de opvang? Als gezinnen wel (tijdelijk) worden gescheiden, verblijven gezinnen dan wel op één locatie of komt het voor dat gezinnen worden gescheiden waarbij gezinsleden op verschillende opvanglocaties worden ondergebracht? Kunt u de antwoorden op deze vragen onderbouwen met actuele cijfers?
12. Kan de UNHCR aangeven of de opvang die wordt geboden aan gezinnen met kinderen die op grond van de Dublin-verordening worden overgedragen aan Italië adequaat is? Kan de UNHCR de beantwoording van deze vraag uitdrukkelijk motiveren en onderbouwen?
13. Wenst de UNHCR overige opmerkingen te maken over de kwaliteit van de opvang van Dublin-claimanten in het algemeen en gezinnen met kinderen in het bijzonder?
14. De rechtbank heeft, gelet op het grote aantal zaken waarin deze vragen een centrale rol spelen, een sterke wens om een rapport waarin bovenstaande vragen gemotiveerd en onderbouwd worden beantwoord op uiterlijk 1 november 2019 te ontvangen. Kan de UNHCR uiterlijk eind juli 2019 aan de rechtbank berichten of zij bereid en in staat is bovenstaand onderzoek te verrichten binnen de door de rechtbank bepaalde termijn?
34. Indien de UNHCR de rechtbank informeert dat zij niet bereid of niet in staat is het door de rechtbank gevraagde onderzoek te verrichten, zal de rechtbank partijen zo spoedig mogelijk berichten over de voortgang van de procedure. Indien de UNHCR de rechtbank informeert dat zij dit onderzoek zal gaan verrichten, zal deze informatie worden toegevoegd aan het digitale dossier. Ook het onderzoeksrapport zal aan het dossier worden toegevoegd zodat partijen hiervan kennis kunnen nemen. Na ontvangst van het onderzoeksrapport van de UNHCR zal de rechtbank partijen informeren over het verdere verloop van de procedure.
35. De rechtbank acht het thans niet opportuun om de overige gronden van beroep te bespreken. De behandeling van het beroep zal in afwachting van het door de UNHCR te verrichten onderzoek worden aangehouden. Iedere overige beslissing wordt aangehouden.
Beslissing
De rechtbank:
stelt partijen overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:47, derde lid, van de Awb in de gelegenheid te reageren op het voornemen een deskundige te benoemen en de te stellen vragen overeenkomstig hetgeen hiervoor is overwogen,
stelt hiervoor een termijn van 2 weken na de datum van bekendmaking van deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. van Lokven, voorzitter, mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. C.T.C. Wijsman, leden, in aanwezigheid van mr. B.J. Groothedde, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar geschied op 28 juni 2019.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open maar kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegelijk met het beroep tegen de einduitspraak.