ECLI:NL:RBDHA:2021:6327
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/2977
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 juni 2021 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, verzoekster(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. S.J. van Winzum).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij], te [woonplaats] , belanghebbende.
Procesverloop
Verzoekster heeft verweerder bij brief van 9 januari 2014 verzocht om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van belanghebbende aan de [weg] [huisnummers] te [plaats] met een nieuwe vleesvarkensstal.
Bij besluit van 16 september 2015 heeft verweerder het handhavingsverzoek gehonoreerd maar is besloten geen herstelsanctie op te leggen.
Bij besluit van 4 december 2015 heeft verweerder het besluit van 16 september 2015 ingetrokken en het verzoek om handhaving afgewezen. Bij besluit van 14 maart 2016 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster tegen dit besluit ongegrond verklaard.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1708) het beroep van verzoekster tegen dit besluit gegrond verklaard en het besluit van 14 maart 2016 vernietigd.
Bij besluit van 15 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door verzoekster gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 14 maart 2016 (lees: 4 december 2015) in stand gelaten en het verzoek om handhaving van 9 januari 2014 afgewezen.
Verzoekster heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (zaaknr. SGR 21/2978). Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2021. Namens verzoekster is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden vergezeld van mr. B.H.A.J. Mariën, werkzaam bij de Omgevingsdienst ZuidHolland Zuid. Belanghebbende is verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Tussen partijen is niet in geschil dat belanghebbende niet beschikt over een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de vleesvarkensstal. Belanghebbende heeft op 3 juli 2015 een zogenoemde PAS-melding gedaan, omdat de stikstofdepositie als gevolg van de vleesvarkensstal op de relevante Natura 2000-gebieden lager was dan 1 mol per hectare per jaar. De stikstofdepositie bleef daarmee onder de grenswaarde zoals vastgelegd in het toen geldende artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden). Voor de vleesvarkensstal was daarom geen vergunning op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998 vereist.
3. Bij uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit grenswaarden onverbindend verklaard. Diezelfde dag heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 14 maart 2016 vernietigd (ECLI:NL:RVS:2019:1708). Met die uitspraak werd duidelijk dat de exploitatie en uitbreiding van de veehouderij van belanghebbende plaatsvond zonder de vereiste vergunning op basis van – inmiddels – de Wnb.
4. Met het bestreden besluit heeft verweerder het door verzoekster gemaakte bezwaar andermaal ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat handhavend optreden de rechtszekerheid zou schaden, omdat belanghebbende destijds op legale wijze een PAS-melding heeft gedaan op grond waarvan de uitbreiding van de veehouderij kon worden gerealiseerd. Daarnaast is handhaving volgens verweerder in dit geval onevenredig. Verweerder wijst er in dit verband op dat handhavend optreden grote gevolgen zou hebben voor de bedrijfsvoering van belanghebbende, terwijl sprake is van een activiteit die slechts een geringe stikstofdepositie veroorzaakt. Verder neemt verweerder het standpunt in dat sprake is van een tijdelijke overtreding, omdat uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wet stikstof, Stb. 2021, 140) volgt – kort gezegd – dat de zogenoemde PAS-melders gelegaliseerd moeten worden. Deze wet treedt naar verwachting op 1 juli 2021 in werking. Verweerder heeft toegelicht dat belanghebbende tijdig de benodigde gegevens heeft aangeleverd om dit legaliseringstraject te kunnen starten en dat naar verwachting begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar is om de vleesvarkensstal te vergunnen. Weliswaar levert dit op dit moment nog geen concreet zicht op legalisering op, maar het is volgens verweerder wel een omstandigheid die moet meewegen bij de vraag of handhavend optreden evenredig is.
5. Verzoekster betoogt dat de depositie van stikstof in vrijwel geheel Nederland een ernstig probleem is en dat het noodzakelijk is om de overschrijding van de kritische depositiewaarden zo spoedig mogelijk te beëindigen. Daarom kunnen illegale bedrijfsemissies volgens verzoekster niet langdurig ongemoeid worden gelaten. Verzoekster wijst er in dit verband op dat de vleesvarkensstal al in 2014 is opgericht en dus – naar achteraf is gebleken – al zeven jaar illegaal wordt gebruikt. Gelet hierop en op de te verwachten duur van behandeling van het ingestelde beroep, bestaat volgens verzoekster voldoende spoedeisend belang. Ter onderbouwing van haar verzoek heeft verzoekster de recente wetenschappelijke publicatie “Stikstof en natuurherstel, onderzoek naar de ecologisch noodzakelijke reductiedoelstelling” in het geding gebracht.
Verzoekster stelt verder dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Zij wijst er in dit verband op dat belanghebbende geen Wnb-vergunning heeft aangevraagd.
Naar de mening van verzoekster is verweerders stelling dat handhaving in dit geval onevenredig is, niet houdbaar. Verzoekster acht deze stelling van verweerder onverenigbaar met de eisen van artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Er kan volgens verzoekster alleen een Wnb-vergunning worden verleend indien uit een passende beoordeling blijkt dat geen significant negatieve gevolgen voor beschermde natuurwaarden optreden. Zij kent daarom aan het in de Wet stikstof aangekondigde legaliseringstraject voor PAS-melders niet hetzelfde gewicht toe als verweerder.
6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster een voldoende spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening. De inschatting van verzoekster dat de behandeling van het beroep tussen de 12 en 18 maanden in beslag zal nemen acht de voorzieningenrechter niet irreëel. Daarnaast acht de voorzieningenrechter het, gelet op de lange duur van het handhavingstraject en het in geding zijnde natuurbelang waarvoor verzoekster opkomt, niet wenselijk dat verzoekster een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit wordt onthouden.
6.1 Nu belanghebbende niet beschikt over de Wnb-vergunning die vereist is voor de exploitatie en uitbreiding van zijn veehouderij, is sprake van een overtreding. Verweerder is bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
6.2 Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.3 Niet in geschil is dat thans geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Ook de voorzieningenrechter gaat daarvan uit.
6.4 De voorzieningenrechter ziet zich in deze procedure dan ook voor de vraag gesteld of handhavend optreden op dit moment zodanig onevenredig moet worden geacht dat verweerder hiervan heeft mogen afzien.
6.5 De voorzieningenrechter stelt voorop dat het natuurbelang, bestaande uit het voorkomen van verdere achteruitgang van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, een zwaarwegend belang is waaraan grote betekenis moet worden toegekend. Dat laat echter onverlet dat in een concreet geval sprake kan zijn van feiten en omstandigheden die tot de conclusie moeten leiden dat van handhavend optreden mocht worden afgezien.
6.6 Ter zitting is door belanghebbende toegelicht dat handhavend optreden grote gevolgen voor de bedrijfsvoering van zijn veehouderij zal leiden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze toelichting.
6.7 Daarnaast is van belang dat naar verwachting binnenkort de Wet stikstof in werking zal treden. Deze wet is op 9 maart 2021 door de Eerste Kamer aangenomen en op 24 maart 2021 in het Staatsblad gepubliceerd. Artikel 1.13a van die wet luidt als volgt:
“1. Onze Minister draagt in het belang van de rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.
2. Onze Minister stelt zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten te mitigeren of te compenseren, gericht op de verlening voor de projecten van:
a. een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid;
b. een voor de vergunning, bedoeld in onderdeel a, in de plaats komende omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; of
c. een vrijstelling als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
3. In het programma worden alleen maatregelen opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, bedoeld in artikel 1.12b.
4. De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.
5. In het programma opgenomen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.”
Dit artikel is bij amendement van 10 december 2020 in de wet opgenomen. In de toelichting op het amendement (TK 35600, nr. 19, blz. 3 en 4) staat onder meer het volgende:
“Dit amendement regelt dat de Minister van LNV en de provincies de wettelijke opdracht krijgen om tezamen zorg te dragen voor het legaliseren van «projecten» (activiteiten) waarvoor ten tijde van het programma aanpak stikstof 2015–2021 (PAS) geen natuurvergunning nodig was vanwege hun geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. (…).”
Bij de legalisering gaat het om alle activiteiten die destijds vielen onder de in artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming geregelde vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten die ten hoogste een depositie van 1 mol/ha/jaar op voor stikstofgevoelige typen habitats of habitats van soorten veroorzaakten. (…). In alle gevallen betreft het situaties waarin initiatiefnemers te goeder trouw hebben gehandeld en investeringen hebben gedaan conform de toen geldende wet- en regelgeving. Uit de uitspraak over het PAS van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 volgt dat deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn. Hierdoor zijn degenen die destijds te goeder trouw gebruik hebben gemaakt van de vrijstelling in grote onzekerheid komen te verkeren. Zij ondervinden niet alleen de voortdurende dreiging van mogelijke handhavingsverzoeken, maar ondervinden soms ook problemen bij banken voor de financiering van bedrijfsaanpassingen, ook bedrijfsaanpassingen die noodzakelijk zijn voor een verdere verduurzaming van de bedrijfsvoering. Dit is ongewenst.
Dit amendement beoogt aan deze groep de zekerheid te bieden dat de huidige situatie daadwerkelijk zal worden gelegaliseerd, waarbij uitgangspunt zal zijn legalisering via een vergunning, omdat daarmee de rechtszekerheid het beste wordt gediend, maar waarbij op voorhand een generieke vrijstelling niet wordt uitgesloten. Met dit amendement wordt aangesloten bij het beginsel van rechtszekerheid en uitgesproken dat voor de onderhavige groep activiteiten legaliseren de enige weg is om invulling aan dat beginsel te geven. (…).”
In de Memorie van Antwoord van 22 januari 2021 (TK 35600, nr. F, blz. 22) is onder meer het volgende vermeld:
“Een groep ondernemingen die onevenredig hard is getroffen door de PAS-uitspraak, is de groep initiatiefnemers van activiteiten die waren vrijgesteld van de verplichting om een Natura 2000-vergunning te hebben, omdat de depositie van die activiteiten de gestelde grenswaarde voor geringe deposities niet overschreed. Deze vrijstelling is door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar PAS-uitspraak van
29 mei 2019 onverbindend verklaard, vanwege tekortkomingen in de aan het PAS ten grondslag liggende passende beoordeling. Deze ondernemingen mochten destijds vertrouwen op de geldigheid van de vrijstellingsregeling van de overheid en hebben nu buiten hun schuld geen passende vergunning. Ik besef dat deze situatie voor hen forse gevolgen heeft en grote rechtsonzekerheid meebrengt. Het kabinet voelt de
verantwoordelijkheid om deze complexe problematiek op te lossen en is daarmee aan de slag. In het wetsvoorstel, zoals geamendeerd door de Tweede Kamer, is in de wet vastgelegd dat de problematiek op afzienbare termijn via een legalisatieprogramma wordt opgelost. Dat geeft de initiatiefnemers meer zekerheid, ook in het licht van toekomstige handhavingsverzoeken en de financiering van de bedrijven. Dat is ook van belang voor het kunnen doen van investeringen met het oog op verdere verduurzaming van de bedrijfsvoering.”
6.8 Uit de tekst van artikel 1.13a van de Wet stikstof en de geschiedenis van de totstandkoming hiervan, blijkt duidelijk dat het de intentie van de wetgever is om partijen die destijds te goeder trouw hebben gehandeld binnen afzienbare tijd een mogelijkheid tot legalisatie te bieden. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter behoort ook belanghebbende tot de hier bedoelde groep, nu niet in geschil is dat hij in 2015 een geldige PAS-melding heeft gedaan.
6.9 Verder acht de voorzieningenrechter in het kader van de evenredigheidstoets van belang dat verweerder de verwachting heeft uitgesproken dat begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar zal zijn om de eerste PAS-melders een Wnb-vergunning te verlenen. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat bij dit traject voorrang zal worden verleend aan PAS-melders die, zoals belanghebbende, verwikkeld zijn in een handhavingstraject. Voorts is niet in geschil dat belanghebbende bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland tijdig alle informatie heeft aangeleverd die nodig is om zijn verzoek om legalisering te beoordelen. Er mag daarom bij de huidige stand van zaken van uitgegaan worden dat aan belanghebbende naar alle waarschijnlijkheid begin 2022 een Wnb-vergunning wordt verleend, waarmee de thans bestaande overtreding zal worden beëindigd.
6.10 Nu sprake is van een activiteit met een relatief beperkte stikstofdepositie die – naar het zich laat aanzien – binnen afzienbare tijd kan worden gelegaliseerd en van een situatie waarin handhavend optreden voor belanghebbende grote gevolgen zou hebben, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Verweerder heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter daarom van handhavend optreden mogen afzien. Dit betekent dat het bestreden besluit in beroep naar verwachting stand zal kunnen houden.
7. Het verzoek om voorlopige voorziening zal worden afgewezen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid vandrs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2021.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.