ECLI:NL:RBDHA:2022:2509
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 20/8769 (beroep)
AWB 20/8770 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 17 maart 2022 in de zaak tussen
[eiser], eiser, verzoeker
hierna te noemen eiser
V-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. J. van Bennekom),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot afgifte van een verblijfsdocument EU/EER afgewezen.
Bij besluit van 3 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Hij verzoekt verweerder te verbieden hem uit te zetten totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2022. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook was [naam 1] (referente) aanwezig. Verweerder is – zonder bericht – niet verschenen.
Overwegingen
1. Eiser is geboren op [geboortedatum 1] en heeft de Indiase nationaliteit. Referente, [naam 1], is geboren op [geboortedatum 2] heeft de Nederlandse nationaliteit. Eiser meent dat hij een van referente afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 21, eerste lid van het VWEU. Op 20 februari 2020 heeft eiser daarom de onderhavige aanvraag ingediend.
1.1 Eiser verblijft sinds 2017 in Cyprus, en eiser en referente zijn daar gehuwd op 24 november 2017. Eiser en referente hebben sinds maart 2018 een huurwoning in Cyprus. Referente heeft verklaard dat zij naar Cyprus wilde emigreren om bij haar man te kunnen verblijven. Zij hield een huurwoning in Nederland aan omdat er nog het nodige moest worden geregeld voor een daadwerkelijke emigratie naar Cyprus. Zij reisde in die periode nog regelmatig terug naar Nederland. Eiser is vanaf 1 juli 2019 in Cyprus werkzaam geweest als [functie]. Eind 2019 is bij eiseres longkanker geconstateerd waarop zij noodgedwongen is teruggekeerd naar Nederland voor een medische behandeling.Eiser en referente hebben bij de aanvraag kopieën overgelegd van:
de huwelijksakte van 24 november 2017;
een gelegaliseerd huurcontract voor een woning in [plaats], Cyprus met ingangsdatum 11 maart 2018 en een verklaring van de verhuurder, [naam 2];
bewijzen van de ziektekostenverzekeringen van eiser en referente in Cyprus;
de ‘residence cards of Union Citizen and EU citizen Family Member’ van eiser en referente, afgegeven door de Cypriotische autoriteiten van eiser op 16 oktober 2018 respectievelijk op 14 mei 2018;
een verklaring van de werkgever van eiser van 25 november 2019;
getuigenverklaringen van vrienden en kennissen; en
vluchtgegevens;
foto’s van eiser en referente samen;
de gezamenlijke bankrekening van eiser en referente bij de Bank of Cyprus, inclusief bankafschriften.
1.2 Referente heeft bij de aanvraag toegelicht dat zij de bedoeling had zich permanent in Cyprus te vestigen, maar dat dit geen doorgang heeft gevonden omdat bij haar in 2019 longkanker is vastgesteld met uitzaaiingen naar de ribbotten en lymfeklieren. Ter zitting heeft referente toegelicht dat zij thans is uitbehandeld is en dat vanwege bijwerkingen de immuuntherapie die zij onderging is stopgezet.
2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser geen afgeleid verblijfsrecht toekomt op grond van artikel 21, eerste lid van het VWEU en Richtlijn 2004/38 (hierna: de Verblijfsrichtlijn). Eiser heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat hij samen met referente ten minste drie maanden aaneengesloten in een andere lidstaat van de Europese Unie heeft verbleven en daar gezinsleven heeft opgebouwd en voortgezet. Uit de overgelegde vluchtbevestigingen blijkt dat referente in januari 2019 naar Cyprus is gereisd en in februari is teruggekomen. Zij is vervolgens in mei 2019 weer naar Cyprus gereisd en in juni weer teruggekeerd. Daarna is zij op 15 oktober 2019 weer naar Cyprus gereisd. Er is geen vluchtbevestiging van de terugreis overgelegd, maar uit de overgelegde medische stukken blijkt dat referente in november 2019 een Polikliniek Longgeneeskunde in Nederland heeft bezocht. Deze bewijsstukken tonen volgens verweerder niet aan dat referente met eiser ten minste drie maanden aaneengesloten in Cyprus heeft verbleven. Uit de vluchtbevestigingen en print-screens van geldopnamen komt een beeld naar voren van meerdere kortdurende verblijven van referente in Cyprus. Ook geeft referente aan dat zij een woning in Nederland aanhield.
Daarnaast vindt verweerder dat niet is gebleken van ‘daadwerkelijk’ verblijf in de zin van artikel 7 of artikel 16 van de Verblijfsrichtlijn. Niet is gebleken dat eiser reële en daadwerkelijke arbeid verrichtte in Cyprus of samen met referente beschikking had over voldoende middelen van bestaan.
Beroepsgrond 1: gezinsleven opbouwen of bestendigen in de zin van arrest O. en B.
3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Hij voert aan dat verweerder de maatstaf ‘een gezinsleven opbouwen of bestendigen’ moet toepassen zoals volgt uit het arrest O. en B. van het Hof van Justitie. Eiser en referente voldoen aan die maatstaf omdat zij op Cyprus gehuwd zijn. Verweerder hanteert bovendien ten onrechte de voorwaarde van een daadwerkelijk, aaneengesloten verblijf in een andere lidstaat van tenminste drie maanden, nu deze voorwaarde niet volgt uit het arrest O. en B. Ook kortere periodes van niet-aaneengesloten verblijf zijn toegestaan, wanneer een burger van de Unie de rechten ontleend aan de Verblijfsrichtlijn beoogt uit te oefenen. Ter zitting stelt eiser dat uit het arrest O. en B. volgt dat het om de intentie van het beoogde verblijf moet gaan. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit miskend.
4. Met de beroepsgrond beoogt eiser, naar de rechtbank begrijpt, aan te voeren dat verweerder het verblijfsrecht ten onrechte niet heeft bevestigd, nu het, gelet op de feiten in deze zaak, duidelijk is dat sprake is van verblijf in een andere lidstaat van de Unie waarbij gezinsleven is uitgeoefend, ongeacht of sprake is van drie maanden aaneengesloten verblijf. De beroepsgrond slaagt. Dat zal de rechtbank hierna uitleggen.
5. De Afdeling heeft het Hof van Justitie bij verwijzingsuitspraak van 5 oktober 2012 prejudiciële vragen gesteld over het ontstaan van een afgeleid verblijfsrecht voor derdelander gezinsleden van Unieburgers onder de Verblijfsrichtlijn en artikel 21, eerste lid, van het VWEU. In het arrest O. en B. heeft het Hof van Justitie ter beantwoording van deze vragen overwogen dat, in de situatie dat een burger van de Unie met een derdelander een gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd tijdens een daadwerkelijk verblijf krachtens, en onder eerbiediging van de voorwaarden van artikel 7, eerste lid van de Verblijfsrichtlijn, in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, deze richtlijn naar analogie toepassing vindt bij terugkeer van de Unieburger en het derdelander gezinslid naar de lidstaat van zijn nationaliteit. Voor het derdelander gezinslid ontstaat in die situatie een afgeleid verblijfsrecht. Daarbij wijst het Hof erop dat, wat de vraag betreft of door het cumulatieve effect van verschillende verblijven van korte duur in het gastland bij de terugkeer van de burger van de Unie naar de lidstaat van zijn nationaliteit een afgeleid verblijfsrecht kan ontstaan voor diens derdelander gezinslid, alleen een verblijf dat aan de in leden 1 en 2 van artikel 7 of artikel 16 van de Verblijfsrichtlijn genoemde voorwaarden voldoet, een dergelijk verblijfsrecht doet ontstaan. In dit verband vallen verblijven van korte duur, zoals weekenden of vakanties in een andere lidstaat dan die waarvan die burger de nationaliteit bezit, zelfs samengenomen, onder artikel 6 van de Verblijfsrichtlijn en voldoen zij niet aan die voorwaarden.5.1 Naar aanleiding van dit arrest heeft de Afdeling in de desbetreffende zaken uitspraak gedaan op 20 augustus 2014. De Afdeling overwoog daarin dat zij uit overwegingen 52 en 59 van het arrest O. en B. afleidt dat een verblijf van een burger van de Unie en zijn derdelander gezinslid van minder dan drie maanden in een gastlidstaat in geen geval voldoende is voor dit gezinslid om, bij terugkeer naar de lidstaat waarvan de burger van de Unie de nationaliteit bezit, aanspraak te kunnen maken op een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Het beleid van verweerder met betrekking tot het ontstaan van afgeleid verblijfsrecht op grond van de Verblijfsrichtlijn is naar aanleiding van deze uitspraken van de Afdeling uitgewerkt in paragraaf B10/2.2 van de Vc.
6. Met inachtneming van deze voorgeschiedenis overweegt de rechtbank als volgt. In het licht van het arrest O. en B. volgt de rechtbank eiser in zijn stelling dat, in het specifieke geval van eiser en referente, verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet aannemelijk is dat zij in Cyprus gezamenlijk een gezinsleven hebben opgebouwd in de periode van 2017 tot 2020 op grond waarvan een afgeleid verblijfsrecht is ontstaan voor eiser. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het Hof van Justitie in overweging 53 van het arrest benadrukt dat afgeleid verblijfsrecht ontstaat als sprake is van een Unieburger die de aan artikel 7, eerste lid van de Verblijfsrichtlijn ontleende rechten ‘beoogt’ uit te oefenen. De rechtbank leidt hieruit af dat de oorspronkelijke bedoeling van de betrokkenen bij het verblijf in de gastlidstaat relevant is voor de vaststelling van het ontstaan van afgeleid verblijfsrecht.
7. Uit overweging 59 van het arrest O. en B. volgt weliswaar dat met verblijven van korte duur, zoals weekenden of vakanties in de gastlidstaat, zelfs niet samengenomen, niet aan de voorwaarden van lid 1 en 2 van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn voldaan kan worden. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat enkel aan die voorwaarden kan zijn voldaan als het verblijf in de gastlidstaat aaneengesloten ten minste drie maanden heeft geduurd. Ook indien sprake was van een niet-aaneengesloten verblijf van, tezamen, (meer dan) drie maanden – zolang is voldaan aan de voorwaarden van ‘daadwerkelijk verblijf’, en de betrokkenen de bedoeling hebben gehad om een gezinsleven op te bouwen of te bestendigen – kan naar het oordeel van de rechtbank een afgeleid verblijfsrecht ontstaan. Anders dan de Afdeling heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat overweging 59 niet vereist dat de burger van de Unie en diens gezinslid een aaneengesloten periode van minimaal drie maanden in een gastlidstaat hebben verbleven.
8. In dit kader overweegt de rechtbank dat, gelet op de onder punt 1 genoemde feiten en de verklaringen van referente in het dossier en ter zitting, is gebleken dat referente in 2018 beoogd heeft haar verblijf naar Cyprus te verplaatsen om daar gezinsleven met eiser op te bouwen en te bestendigen. Referente en eiser zijn in Cyprus gehuwd en hebben daar gezamenlijk een woning gehuurd in maart 2018. Zij hebben zich in 2018 geregistreerd bij de Cypriotische autoriteiten. Uit de overgelegde vluchtgegevens blijkt dat referente in de periode van 2017 tot en met 2019 ten minste zeven keer tussen Nederland en Cyprus heeft gereisd en daar steeds voor de duur van enkele weken heeft verbleven, waarbij in ieder geval driemaal sprake was van een verblijf van een maand. Verweerder is in het bestreden besluit alleen van verblijf van referente in Cyprus in het jaar 2019 uitgegaan. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom de periodes van verblijf van referente die daaraan voorafgaan geen betekenis hebben in dit verband. Gelet op deze feiten kan niet geconcludeerd worden dat slechts sprake is geweest van verblijven van korte duur, zoals weekenden of vakanties, genoemd in overweging 59 van het arrest O. en B. De rechtbank overweegt daarnaast dat referente met haar verklaringen bij de aanvraag, in bezwaar en ter zitting voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat haar bedoeling om naar Cyprus te emigreren enkel vanwege haar gezondheidssituatie uiteindelijk geen doorgang heeft gevonden. Referente heeft vanwege haar gezondheidssituatie moeten besluiten terug te keren naar Nederland om de noodzakelijke medische behandeling te ondergaan.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de hiervoor genoemde omstandigheden. Verweerder heeft daarnaast ten onrechte niet onderkend dat niet valt uit te sluiten dat de situatie van eiser en referente ook valt onder een situatie waarin afgeleid verblijfsrecht ontstaat nu betrokkenen de rechten ontleend aan artikel 7, eerste en tweede lid van de Verblijfsrichtlijn beogen uit te oefenen, zoals volgt uit overweging 53 van het arrest O. en B en er in ieder geval sprake is van een periode van samengenomen minimaal drie maanden. Gelet hierop is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
Beroepsgrond 2: ‘daadwerkelijk’ verblijf
10. Eiser voert aan dat hij over voldoende middelen beschikte om te voldoen aan de eis van ‘daadwerkelijk’ verblijf. Hij genereerde zelf inkomsten. Eiser verwijst naar het arrest Zhu en Chen. Bovendien hadden referente en eiser beiden een ziektekostenverzekering.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat eiser reële en daadwerkelijke arbeid verrichte of dat eiser en referente gezamenlijk de beschikking hadden over voldoende middelen van bestaan en dat het verblijf van eiser in Cyprus daarom niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn van ‘daadwerkelijk’ verblijf. Verweerder dient bij de beoordeling van de vraag of sprake was van voldoende middelen van bestaan op grond van artikel 8, vierde lid van de Verblijfsrichtlijn ook de persoonlijke omstandigheden van eiser en referente te betrekken. In dit kader is relevant dat eiser op 1 juli 2019 is begonnen met werken in Cyprus en in augustus € 801,- aan loon heeft ontvangen. Eveneens is relevant dat referente heeft verklaard dat zij na haar diagnose niet meer in staat was om te werken en een WIA-uitkering ontving. Eiser voert verder terecht aan dat zij beiden een ziektekostenverzekering hadden. Uit het bestreden besluit blijkt niet of, en op welke wijze verweerder deze omstandigheden heeft betrokken in de beoordeling of sprake was van ‘daadwerkelijk’ verblijf. Ook op dit punt is daarom sprake van een motiveringsgebrek.
Beroepsgrond 3: Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
12. Eiser voert ook aan dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel in de weg staat aan het besluit en wijst op de bijzondere situatie van eiser en referente.
12. De rechtbank stelt voorop dat verweerder geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of het bestreden besluit onevenredig bezwarend is voor eiser en referente. Verweerder heeft in het bestreden besluit enkel overwogen dat het beroep van eiser op de Unierechtbeginselen niet kan slagen, omdat de situatie van eiser buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt. Dit volgt de rechtbank niet. Voor de vraag of het Unierecht van toepassing is op eisers situatie is niet beslissend of het verblijfsrecht op grond van het Unierecht wordt verleend, maar of de betreffende situatie onder een Unierechtelijke regeling valt. In dit geval is niet in geschil dat referente gebruik heeft gemaakt van haar recht van vrij verkeer onder artikel 21 van het VWEU en beroepen eiser en referente zich op de Verblijfsrichtlijn om zich samen in Nederland te kunnen vestigen. Verweerder heeft daarom ten onrechte niet onderkend dat de situatie van eiser en referente valt onder de personele werkingssfeer van die richtlijn.
14. Verweerder dient bij de toets aan de Verblijfsrichtlijn het doel van die richtlijn voorop te stellen. Het vergemakkelijken van vrij verkeer en de vestiging van burgers van de Unie en hun familieleden op het grondgebied van de lidstaten is het uitgangspunt van de Verblijfsrichtlijn, waardoor verweerder zijn beoordelingsruimte niet zo mag gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn. Zoals volgt uit het arrest Yön en de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019 moet verweerder bij zijn beoordeling daarnaast het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel betrekken en dient hij na te gaan of het onevenredig bezwarend zou zijn om vast te houden aan het besluit, gelet op eventuele bijzondere omstandigheden. Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan.
15. De rechtbank stelt vast dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden betreffende de medische situatie van referente, te weten het feit dat referente is gediagnostiseerd met uitgezaaide longkanker, en de omstandigheid dat zij met eiser samen wenst te zijn in – waarschijnlijk – de laatste fase van haar leven. Nu een beoordeling van de evenredigheid, met inachtneming van deze feiten en omstandigheden, ontbreekt, is ook op dit punt sprake van een motiveringsgebrek.
Verzoek prejudiciële vragen
16. Tot slot verzoekt eiser de rechtbank gebruik te maken van haar bevoegdheid tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over de vraag of pas na aaneengesloten verblijf van ten minste drie maanden in een gastlidstaat wordt aangenomen dat sprake is van het opbouwen of bestendigen van gezinsleven. Ook verzoekt eiser de rechtbank een prejudiciële vraag te stellen over de betekenis die in deze zaak toekomt aan het huwelijk van eiser en referente, en over de vraag welke betekenis in dit geval toekomt aan artikel 1 van het Handvest.
17. De rechtbank ziet geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen, zoals eiser heeft verzocht. Gelet op hetgeen onder overwegingen 6-9, 11 en 13-15 is overwogen kunnen de opgeworpen rechtsvragen beantwoord worden in het licht van de rechtspraak van het Hof, onder meer het arrest O. en B. en het arrest Yön. Het stellen van prejudiciële vragen kan daarom niet verder bijdragen aan de beantwoording van de rechtsvragen in deze zaak.
Conclusie
18. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak en kan indien hij dat nodig acht nader onderzoek doen naar de feiten door bijvoorbeeld eiser en referente te horen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Verzoek om een voorlopige voorziening
22. Indien tegen een besluit beroep bij de rechtbank is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, ingevolge artikel 8:81, eerste lid van de Awb op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
23. Nu in de hoofdzaak wordt beslist, is aan het verzoek het belang komen te ontvallen, zodat dit reeds daarom niet voor toewijzing in aanmerking komt. De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
24. Gelet op de uitkomst van de beroepszaak bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.J. van Beek, rechter, tevens voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.M. Vaalburg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2022.
griffier rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll:
RechtsmiddelTegen deze uitspraak kan, voor zover het de hoofdzaak betreft, binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
Richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PB 2004 L 158).
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 maart 2014, C-456/12.
Hof van Justitie van de Europese Unie.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
ECLI:NL:RVS:2012:BX9567.
overweging 54.
overweging 59.
ECLI:NL:RVS:2014:3184 en ECLI:NL:RVS:2014:3179.
Vreemdelingencirculaire 2000.
Arrest van het Hof van Justitie van 19 oktober 2004, C-200/02.
Arrest van het Hof van Justitie van 7 augustus 2018, C-123/17.
ECLI:NL:RVS:2019:1001, r.o. 4.4.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Algemene wet bestuursrecht.