ECLI:NL:RBDHA:2023:16410
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.24785
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2023 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. R.C. van den Berg),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. F.S. Schoot).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep dat eiser heeft ingesteld tegen het bestreden besluit van 24 augustus 2023. Daarin heeft de staatssecretaris aan eiser meegedeeld dat het aan hem toegekende recht op tijdelijke bescherming als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG (Richtlijn) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het Uitvoeringsbesluit) op 4 september 2023 eindigt.
1.1. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.2. De rechtbank heeft het beroep op 2 oktober 2023 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling voor de rechtbank
Unierechtelijke context
2. Op 24 februari 2022 zijn de Russische strijdkrachten een grootschalige invasie van Oekraïne begonnen. Kort daarna werd de Europese Unie geconfronteerd met een groeiende toestroom van Oekraïense burgers en derdelanders met andere nationaliteiten die al dan niet legaal in Oekraïne verbleven ten tijde van deze invasie.
3. Als gevolg hiervan heeft de Raad van de Europese Unie (Raad) besloten om tijdelijke bescherming te verlenen aan ontheemden uit Oekraïne. Dat is gebeurd met het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022. De Europese Commissie heeft de lidstaten met Richtsnoeren handvatten gegeven voor de praktische toepassing van het Uitvoeringsbesluit.
4. Op grond van het Uitvoeringsbesluit komen de volgende groepen personen die sinds
24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt verplicht in aanmerking voor tijdelijke bescherming:
- Oekraïense onderdanen en hun gezinsleden;
- staatlozen en derdelanders met een andere nationaliteit dan de Oekraïense, die voor
24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten, en hun gezinsleden;
- staatlozen en derdelanders die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning, overeenkomstig Oekraïens recht afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren.
5. De lidstaten kunnen het Uitvoeringsbesluit ook toepassen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. Deze keuzemogelijkheid wordt de facultatieve bepaling genoemd.
Nationale context
6. De staatssecretaris heeft in zijn brief van 30 maart 2022 aangegeven de Richtlijn ruimhartig toe te passen. Naast de in het Uitvoeringsbesluit genoemde groepen ontheemden heeft hij ook derdelanders met een andere nationaliteit dan de Oekraïense, die op
23 februari 2022 geen internationale bescherming genoten of een permanente verblijfsvergunning hadden, maar een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden, in aanmerking laten komen voor tijdelijke bescherming. Hiermee heeft de staatssecretaris toepassing gegeven aan de facultatieve bepaling.
7. In zijn brief van 18 juli 2022 heeft de staatssecretaris aangegeven dat derdelanders met een dergelijke tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning niet langer onder het toepassingsbereik van de Richtlijn vallen. Hij wilde ten aanzien van deze groep dus geen toepassing meer geven aan de facultatieve bepaling. Personen behorend tot deze groep die zich voor 19 juli 2022 al hebben gemeld, zouden overeenkomstig de geldigheidsduur van het Uitvoeringsbesluit tot 4 maart 2023 de tijdelijke bescherming houden.
8. Als uitwerking van deze brieven heeft de staatssecretaris bij besluit van
17 augustus 2022 het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) gewijzigd en daaraan met terugwerkende kracht tot 4 maart 2022 een nieuw artikel 3.9a toegevoegd. In deze bepaling zijn categorieën vreemdelingen aangewezen die, net als de categorieën ontheemden die onder het Uitvoeringsbesluit vallen, tijdelijke bescherming moet worden geboden. Voor vreemdelingen met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne, die al voor 19 juli 2022 in de basisregistratie personen (brp) waren ingeschreven, is bepaald dat die aanwijzing geldt tot 4 maart 2023.
In de brief van 10 februari 2023 heeft de staatssecretaris aangegeven dat de tijdelijke bescherming van de hiervoor bedoelde derdelanders niet eindigt op 4 maart 2023, maar op
4 september 2023. Daarmee werd de eerste (automatische) verlenging van het Uitvoeringsbesluit met zes maanden ook van toepassing op deze derdelanders. Artikel 3.9a van het VV 2000 is hierom opnieuw gewijzigd.
Feiten
9. Eiser heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Op 23 februari 2022 had hij een verblijfsvergunning in Oekraïne voor studie, geldig tot 31 augustus 2023. Eiser is op
24 juni 2022 ingeschreven in de brp en had vanaf die datum tijdelijke bescherming.
Op 25 juli 2022 heeft eiser een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij die gelegenheid is in zijn paspoort een sticker geplaatst als bewijs van de verleende tijdelijke bescherming. Op deze asielaanvraag is nog niet beslist.
Het standpunt van de staatssecretaris
10. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris aangegeven dat eiser vanaf
4 september 2023 geen recht meer heeft op verblijf op grond van de Richtlijn. Eiser behoort tot de groep derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning die op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming heeft gekregen. Uit de brieven van
18 juli 2022 en 10 februari 2023 en het bepaalde in artikel 3.9a van het VV 2000 volgt dat hij na 4 september 2023 geen aanspraak meer kan maken op die tijdelijke bescherming.
Aard verblijfsvergunning in Oekraïne
11. Eiser betoogt dat hij zijn verlopen Oekraïense verblijfsvergunning vanwege de oorlog niet heeft kunnen verlengen. Daarom moet hij worden behandeld alsof hij in het bezit is van een permanente verblijfsvergunning in Oekraïne. Hij is om die reden onder de werking van de Richtlijn blijven vallen.
11.1. Zoals hiervoor onder 4. is vermeld komen derdelanders in aanmerking voor tijdelijke bescherming als zij kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning, overeenkomstig Oekraïens recht. Niet in geschil is dat eiser op 23 februari 2022 in Oekraïne in het bezit was van een tijdelijke verblijfsvergunning voor het volgen van een studie ‘mechical engineering’ aan de universiteit in Ternopyl. Deze verblijfsvergunning was hem voor beperkte duur verleend, namelijk tot 31 augustus 2023. De duur waarvoor deze vergunning was verleend is al een aanwijzing dat het verblijfsrecht tijdelijk was. Bovendien is een verblijfsrecht wegens studie naar zijn aard tijdelijk. De omstandigheid dat eiser de verblijfsvergunning niet heeft kunnen verlengen, maakt dat niet anders, alleen al omdat die omstandigheid van ná 24 februari 2022 dateert. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
De verbindendheid van artikel 3.9a van het VV 2000
12. Eiser betoogt, onder verwijzing naar een artikel van mr. dr. C.A.F.M. Grütters, dat de nationale regeling, die is neergelegd in artikel 3.9a van het VV 2000, onverbindend is. Hij wijst allereerst op de conclusie van Grütters dat de suggestie is gewekt dat de groep derdelanders die via de facultatieve bepaling van de Richtlijn onder de tijdelijke bescherming van de Richtlijn valt, kan worden overgeheveld naar een nationale regeling. In de tweede plaats kan volgens het artikel van Grütters een eenmaal verleende bescherming niet met terugwerkende kracht een kortere duur hebben.
12.1. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser tot 4 september 2023 bescherming is verleend op grond van de Richtlijn. Voor zover in de door eiser aangehaalde stukken twijfel wordt opgeworpen over de vraag óf derdelanders zoals eiser wel onder de facultatieve bepaling mochten worden geschaard, behoeft dat dan ook geen bespreking.
12.2. De aanwijzing van de facultatieve doelgroepen waarvoor tijdelijke bescherming geldt na de inwerkingtreding van het Uitvoeringsbesluit was bij aanvang gebaseerd op de hiervoor onder 6. genoemde brief van de staatssecretaris van 30 maart 2022. Met de brief van 18 juli 2022 is daarin een wijziging doorgevoerd. Met de invoeging van een nieuw artikel 3.9a is alsnog een grondslag opgenomen in het VV 2000. Uit deze wijziging van het VV 2000 volgt niet, zoals eiser stelt, dat de groep derdelanders zou zijn overgeheveld naar een nationale regeling. Met die wijziging zijn de eerdere besluiten slechts bevestigd. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
12.3. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het gewijzigde artikel 3.9a van het VV 2000 de aan hem verleende tijdelijke bescherming met terugwerkende kracht verkort. Zoals hiervoor weergegeven is, vormt artikel 3.9a van het VV 2000 slechts een bevestiging van eerder genomen besluiten. De wijziging in eisers rechtspositie is het gevolg van de brief van 18 juli 2022. In die brief wordt ten eerste bepaald dat derdelanders die op dat moment nog niet staan ingeschreven in de brp, niet onder de Richtlijn vallen. In zoverre is geen sprake van terugwerkende kracht. Ten tweede wordt in de brief bepaald dat derdelanders die al wél ingeschreven staan in de brp, slechts tot 4 maart 2023 tijdelijke bescherming zullen genieten, hetgeen later is verlengd tot 4 september 2023. Dit betrof op dat moment nog toekomstige data, dus ook in zoverre was geen sprake van terugwerkende kracht. De rechtbank begrijpt dat eiser bedoelt te stellen dat rechten die hij tot 18 juli 2022 had of meende te hebben, als gevolg van de brief van 18 juli 2022 zijn beperkt. Dit ziet echter niet op terugwerkende kracht, maar op de vraag of de brief van 18 juli 2022 in strijd is met de rechtszekerheid of een bij eiser opgewekt vertrouwen. Aan die vragen zal de rechtbank hierna onder 16 ingaan.
De bevoegdheid om de tijdelijke bescherming te beëindigen
13. Eiser betoogt vervolgens dat lidstaten geen bevoegdheid hebben om over te gaan tot het beëindigen van de toepassing van de facultatieve bepaling, zolang de Richtlijn nog van kracht is. Hij wijst er op dat de Richtlijn niet voorziet in een tussentijdse groepsgewijze beëindiging. Alleen de Raad kan op grond van de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn een dergelijk besluit nemen. Eiser verwijst wederom naar het eerdergenoemde artikel van Grütters en twee annotaties onder de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, van 9 augustus 2023 van Grütters en prof. mr. C.A. Groenendijk.
13.1. De rechtbank stelt voorop dat het hier gaat om de beëindiging van de toepassing van de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Als de toepassing van de facultatieve bepaling voor een bepaalde groep wordt beëindigd, is de Richtlijn niet meer op hen van toepassing en zijn de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn dat dus evenmin. In dit geval heeft de staatssecretaris de toepassing van de facultatieve bepaling per 4 september 2023 beëindigd. Dit betekent dat in dit geval niet beoordeeld moet worden of het beëindigen van de tijdelijke bescherming per
4 september 2023 past binnen de kaders van de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn, maar of de facultatieve toepassing van artikel 7 van de Richtlijn per 4 september 2023 kon worden beëindigd.
13.2. Artikel 7 van de Richtlijn laat het aan de lidstaat over om al dan niet gebruik te maken van de door dat artikel geboden mogelijkheid om de personele werkingssfeer van de Richtlijn uit te breiden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (Hof) hebben lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid bij het toepassen van dergelijke facultatieve bepalingen. De lidstaat is niet verplicht om gevolg te geven aan een facultatieve bepaling, maar heeft een keuzemogelijkheid. Die beoordelingsmarge is echter niet onbegrensd. Allereerst kunnen de bewoordingen van de facultatieve bepaling de speelruimte waarover de lidstaat beschikt al beperken. Verder betekent de omstandigheid dat de lidstaat een facultatieve bepaling toepast niet dat deze buiten de werkingssfeer van de Richtlijn en, meer in het algemeen, van het Unierecht valt. Bij de invulling van de bepaling moet de lidstaat het Unierecht eerbiedigen. De lidstaat mag zijn beoordelingsmarge niet op een manier gebruiken die afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van het Unierecht. Bovendien moeten de lidstaten bij de uitvoering van de Richtlijn de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, waaronder het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel.
13.3. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit kader niet alleen bij de toepassing van de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn, maar ook bij het beëindigen van die toepassing. Daarbij merkt de rechtbank op dat tussen partijen niet in geschil is dat de staatssecretaris de bevoegdheid heeft om op enig moment te besluiten om de Richtlijn niet langer facultatief toe te passen. Eiser betoogt echter dat de vrijheid van de staatssecretaris niet zover gaat dat hij kan bepalen dat de Richtlijn niet langer geldt voor personen die al onder de werking van de Richtlijn zijn gebracht.
13.4. Uit het voorgaande volgt dus dat de centrale vraag in deze procedure is of de toepassing van de Richtlijn per 4 september 2023 kan worden beëindigd ten aanzien van personen die al onder de werking van de Richtlijn zijn gebracht en dat deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van de criteria die door het Hof zijn geformuleerd. Dit betekent dat een ruime marge wordt aangenomen maar dat deze marge wordt beperkt door de bewoordingen van artikel 7 van de Richtlijn zelf, door het doel en het nuttig effect van het Unierecht, en door het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel. Deze beperkingen zal de rechtbank hierna bespreken.
Bewoordingen van artikel 7 van de Richtlijn
14. Naar het oordeel van de rechtbank is het inherent aan het facultatieve karakter van artikel 7 van de Richtlijn dat het ook mogelijk moet zijn om daarop terug te komen. De tekst van artikel 7 biedt daarbij geen aanknopingspunten voor de stelling dat als de Richtlijn eenmaal facultatief op een categorie personen is toegepast, daarop niet kan worden teruggekomen. Dat staat er niet. Dat in de Richtlijn ook verder geen nadere bepalingen zijn opgenomen over de wijze waarop een lidstaat kan terugkomen van de toepassing van de facultatieve bepaling betekent, anders dan eiser betoogt, niet dat de lidstaat die bevoegdheid niet heeft. Het ontbreken van nadere bepalingen over de invulling van de facultatieve bepaling is juist een aanwijzing dat ook het beëindigen van de toepassing daarvan aan de lidstaat is overgelaten. Het niet langer toepassen van de facultatieve bepaling op bestaande gevallen is dus niet in strijd met de bewoordingen van die facultatieve bepaling.
Doel en nuttig effect Richtlijn
15. Vervolgens is de vraag of dit afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de Richtlijn. Daarbij is in zijn algemeenheid van belang dat de Richtlijn een bewust onderscheid maakt tussen ontheemden die verplicht onder de Richtlijn vallen en ontheemden die door een handeling van een lidstaat facultatief onder de werking van de Richtlijn kunnen worden gebracht. Kenmerkend voor de laatstgenoemde categorie is dat het aan lidstaten is overgelaten om daaraan nadere invulling te geven: de lidstaat mag ervoor kiezen om ook andere categorieën aan te wijzen die voor tijdelijke bescherming in aanmerking komen, maar hoeft dat niet. Dat impliceert ook dat er in beginsel geen reden is om te veronderstellen dat het voor een lidstaat niet toegestaan zou zijn om van een eenmaal gemaakte keuze terug te komen. In zoverre doet het handelen van de staatssecretaris dus niet af aan het doel en nuttig effect van de Richtlijn.
15.1. Voor zover eiser betoogt dat het niet in de geest van de Richtlijn is om de tijdelijke bescherming van facultatief aangewezen groepen ontheemden eerder te beëindigen dan die van de verplichte groepen, is het volgende van belang. Eiser wijst er terecht op dat de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn een duidelijke regeling bevatten ten aanzien van de beëindiging van tijdelijke bescherming en dat in die regeling aan individuele lidstaten geen ruimte wordt geboden. Er geldt een uniform stelsel: de tijdelijke bescherming voor deze groep begint en eindigt op hetzelfde moment en op de in de Richtlijn beschreven methode. De vraag is echter of deze uniforme regeling maakt dat een eenmaal toegepaste facultatieve bepaling niet meer kan worden beëindigd. Daarvoor is van belang wat het doel en de strekking van die beëindigingsregeling zijn.
15.2. Naar het oordeel van de rechtbank volgen het doel en de strekking van de beëindigingsregeling voldoende duidelijk uit de Richtlijn en de totstandkoming daarvan.
Het primaire doel van de Richtlijn is om de lidstaten te ondersteunen bij problemen als gevolg van een massale instroom. De Richtlijn beoogt vooral te voorkomen dat asielstelsels van de lidstaten door de massale toestroom van ontheemden overbelast raken. Het primaire doel is dus niet om tijdelijk beschermden een verblijfsrecht te verlenen en tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom is geen “derde” vorm van bescherming, naast de vluchtelingenstatus gebaseerd op het Verdrag van Genève en subsidiaire bescherming.
Hiermee is ook beoogd om secundaire bewegingen te voorkomen. Om deze doelen te bereiken zijn in de Richtlijn onder meer bepalingen opgenomen over het verlengen van beslistermijnen op asielverzoeken en onderlinge solidariteit tussen lidstaten. In het licht van deze bepalingen is het begrijpelijk dat de bevoegdheid tot zowel het besluiten om uitvoering te geven aan de Richtlijn in een concrete situatie, als het besluiten om die situatie weer te beëindigen, bij de Raad en de Commissie liggen. Anders zouden de individuele lidstaten immers zelf kunnen beslissen om zich eerder terug te trekken uit de solidariteitsmechanismen of tijdelijke bescherming juist langer toe te passen om niet op asielverzoeken te hoeven beslissen. Dit alles speelt echter geen rol bij het al dan niet toepassen van de facultatieve bepaling. Bij toepassing van artikel 7 van de Richtlijn zijn de bepalingen over solidariteit immers niet van toepassing verklaard, terwijl het onnodig lang toekennen van tijdelijke bescherming aan facultatieve groepen niet mogelijk is omdat die facultatieve bescherming nooit langer kan duren dan die voor de verplichte groepen. Anders dan bij de verplichte groepen, bestaat er bij de facultatieve bepaling dus geen reden om lidstaten niet zelf te laten bepalen wanneer ze die facultatieve toepassing willen beëindigen. Het besluit van de staatssecretaris doet dus ook geen afbreuk aan het doel en de strekking van de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn. Daarbij kan de mogelijkheid om eerder facultatief toegevoegde groepen weer uit de werking van de Richtlijn te halen juist wel passen bij het doel om het asielstelsel van een lidstaat goed te laten functioneren omdat het een gefaseerde uitstroom mogelijk maakt.
Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel
16. Eiser betoogt verder dat hij er op mocht vertrouwen dat hij hetzelfde zou worden behandeld als de categorieën ontheemden die op grond van het Uitvoeringsbesluit bescherming hebben en zijn tijdelijke bescherming niet korter zou duren dan dat van die groepen.
16.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiser heeft niet onderbouwd dat hem persoonlijk ooit concreet, door een daartoe bevoegde persoon of instantie, is toegezegd dat hij tot het bereiken van de maximale duur tijdelijke bescherming zou krijgen of dat hij ook in de toekomst gelijk zou worden behandeld als iemand die tot de verplichte groepen tijdelijk beschermden behoorde. Eiser kon dit ook niet uit de kamerbrieven van de staatssecretaris of de toelichting op de wijziging van het VV 2000 afleiden. Uit de in zijn paspoort geplaatste sticker en de hem toegezonden brief van 17 februari 2023 blijkt slechts dat hij voor één jaar en daarna voor nog eens zes maanden tijdelijke bescherming zou ontvangen. Het vertrouwen van eiser is in dat opzicht niet geschaad omdat hij tot 4 september 2023 daadwerkelijk tijdelijke bescherming heeft genoten. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat hij er op grond van de tekst van de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit op mocht vertrouwen dat zijn bescherming zou voortduren tot het moment dat de Raad een besluit tot beëindiging heeft genomen als bedoeld in artikel 6 van de Richtlijn, gaat dat betoog niet op. Uit de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit volgt dat eiser onder een facultatieve groep viel en zoals hiervoor overwogen kan deze facultatieve bescherming ook los van artikel 6 van de Richtlijn worden beëindigd.
Evenredigheidsbeginsel
17. Eiser betoogt dat de staatssecretaris bij het besluit tot het niet langer toepassen van de facultatieve bepaling het evenredigheidsbeginsel onvoldoende in acht heeft genomen. Hij heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 februari 2022.
17.1. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
17.2. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift uiteengezet waarom hij is teruggekomen van de eerdere beslissing om de Richtlijn met gebruikmaking van de facultatieve bepaling ook toe te passen op derdelanders die in Oekraïne beschikten over een tijdelijke verblijfsvergunning. Hij heeft er op gewezen dat de gemeentelijke (nood)opvang tot het uiterste is belast en volgens hem de schaarse (gemeentelijke) opvangcapaciteit moet worden ingezet voor de categorieën vreemdelingen die rechtstreeks aan het Uitvoeringsbesluit een recht op tijdelijke bescherming kunnen ontlenen. Ook is volgens hem van belang dat voor grote groepen ontheemden die het conflict waren ontvlucht geen perspectief bestaat op een snelle terugkeer naar Oekraïne, terwijl voor derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning terugkeer naar het eigen land van herkomst wel een voor de hand liggend perspectief is. Tot slot heeft de staatssecretaris meegewogen dat van de zijde van het parlement vragen zijn gesteld over nut en noodzaak van het verlenen van tijdelijke bescherming aan derdelanders die niet de Oekraïense nationaliteit hebben. Daarbij werd tevens gewezen op het behoud van het draagvlak voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne en de uitlegbaarheid van het beleid.
17.3. De rechtbank stelt voorop dat de staatssecretaris, gelet op de overwegingen hiervoor onder 13.2 tot en met 13.4, veel ruimte toekomt om te besluiten dat hij niet langer gebruik wil maken van een facultatieve bepaling.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris deugdelijk gemotiveerd dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming een geschikt middel is om het daarmee door de staatssecretaris beoogde doel te bereiken. De staatssecretaris heeft hierbij mogen betrekken dat de gemeentelijke opvang tot het uiterste is belast. Uit de Kamerbrief van 7 juli 2023 blijkt dat de bezettingsgraad in de gemeentelijke noodopvang 97,2% bedraagt. Zoals de staatssecretaris op zitting heeft toegelicht is inmiddels 99% van die noodopvangcapaciteit bezet. De beslissing om de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning te beëindigen levert een significante besparing van opvangcapaciteit op, wat het risico verkleint dat de opvangcapaciteit in de nabije toekomst tekort gaat schieten. Dit komt ten goede aan de opvang van de groepen die aan het Uitvoeringsbesluit een rechtstreeks beroep op tijdelijke bescherming kunnen ontlenen.
De staatssecretaris heeft ook voldoende gemotiveerd dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming een noodzakelijk middel is voor dat doel. De Richtlijn biedt geen mogelijkheid om groepen die aanspraak maken op tijdelijke bescherming (gemeentelijke) opvang te onthouden. De door eiser genoemde mogelijkheid om meer opvangplekken te realiseren, heeft de staatssecretaris niet als een geschikter alternatief hoeven aan te merken. Zoals volgt uit de brief van 7 juli 2023 worden gemeenten al voor grote uitdagingen gesteld bij het realiseren van voldoende opvangplekken. Daarbij heeft de staatssecretaris ook terecht van belang geacht dat het niet alleen gaat om opvangplekken voor ontheemden uit Oekraïne, maar dat er ook een tekort is aan opvangplekken voor asielzoekers en statushouders.
De gevolgen van de beëindiging van de tijdelijke bescherming voor eiser zijn, afgezet tegen het hiervoor weergegeven doel van die beëindiging, ook niet zodanig zwaarwegend dat het besluit onevenwichtig moet worden geacht. Zoals de staatssecretaris terecht opmerkt is eisers terugkeerperspectief niet afhankelijk van de ontwikkelingen in de veiligheidssituatie in Oekraïne, omdat eiser de Nigeriaanse nationaliteit heeft en dus in beginsel naar dat land kan terugkeren. Daarbij had hij slechts een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne. De omstandigheid dat eiser niet langer aanspraak kan maken op de voordelen die zijn verbonden aan de status van tijdelijke beschermde zijn inherent aan het besluit dat eiser niet meer onder de Richtlijn valt. Bovendien kan eiser, zoals de staatssecretaris terecht stelt, als hij meent in Nigeria te vrezen voor vervolging of ernstige schade, dat aanvoeren in een asielprocedure. Gedurende die procedure krijgt eiser opvang van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers. Daarnaast kan eiser indien hij voor een ander doel, zoals studie, verblijf beoogt in Nederland een daartoe bedoelde aanvraag indienen.
17.4. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming om de hiervoor genoemde redenen niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Horen
18. Eiser betoogt tot slot dat hem een zienswijzegehoor had moeten worden aangeboden om individuele omstandigheden naar voren te brengen.
18.1. Uit artikel 4:8 van de Awb volgt dat een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen. In artikel 4:9 van de Awb staat dat de belanghebbende bij toepassing van artikel 4:8 naar keuze schriftelijk of mondeling zijn zienswijze naar voren brengen.
18.2. Eiser heeft naar aanleiding van het voornemen van het besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming een zienswijze ingediend. Eiser heeft in de zienswijze of daarna niet toegelicht waarom deze gelegenheid voor hem niet volstond en hij ook in persoon diende te worden gehoord. Daarom biedt de omstandigheid dat de vreemdeling niet in persoon is gehoord geen grond voor het oordeel dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, leden, in aanwezigheid van
mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen.
Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan.
Artikel 2, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit.
Artikel 2, eerste lid, onder b en c, van het Uitvoeringsbesluit.
Artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit.
Artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, gelezen in samenhang met artikel 7 van de Richtlijn.
TK 2021-2022, 19 637, nr. 2839.
TK 2021-2022, 19 637, nr. 2945.
Stcrt. 2022, nr. 22623.
TK 2022-2023, 19 637, nr. 3070.
Stcrt. 2023, nr. 7194.
Vergelijk ook de Richtsnoeren, onder het kopje ‘Personen die geen recht hebben op tijdelijke bescherming of passende nationale bescherming uit hoofde van het besluit van de Raad en mogelijkheid tot uitbreiding van de tijdelijke bescherming tot deze categorie personen (artikel 7, lid 1, van de richtlijn tijdelijke bescherming)’.
Zie het artikel ‘Beëindiging Tijdelijke Bescherming van ontheemden die in Oekraïne tijdelijk
verblijfsrecht hadden is onrechtmatig’ in A&MR 2023/2.
ECLI:NL:RBDHA:2023:11897.
Ongepubliceerd.
JV 2023/191.
Zie ook punt 14 van de Preambule van het Uitvoeringsbesluit.
Zie HvJ 23 januari 2019, ECLI:EU:C:2019:53, onder 58-60, 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1070, onder 39, 40 en 57 en 10 december 2013, ECLI:EU:C:2013:813, onder 57.
Vergelijk HvJ 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1070, onder 41.
HvJ 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1070, onder 62.
HvJ 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1070, onder 66.
Zie het voorstel voor de Richtlijn, COM/2000/0303 def. Zie ook punt 16 van de considerans van het Uitvoeringsbesluit.
Punt 9 van de Preambule van de Richtlijn.
Artikel 17 van de Richtlijn.
Artikelen 24 tot en met 26 van de Richtlijn.
Artikel 7, tweede lid, van de Richtlijn, waarbij slechts een uitzondering wordt gemaakt voor structurele, dus niet nood-, maatregelen op grond van het Europese Vluchtelingenfonds.
ECLI:NL:RVS:2022:285.
Onder 7.10.
TK 2022-2023, 19 637, nr. 3153.
Die bezettingsgraad in de noodopvang was volgens de brief van de staatssecretaris van 8 juli 2022 (TK 2021-2022, 19 637, nr. 2942) eerder 92%.
Vergelijk ABRvS 20 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2558.