ECLI:NL:RBDHA:2023:22194
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 23/10578
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam, [eiser]
(gemachtigde: mr. B.J. Maes),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. R.P.G.H. Belluz).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiser] tegen de afwijzing van haar verzoek om terug te komen van een besluit van 12 juni 2020, waarin haar status als erkend referent werd ingetrokken.
2. De staatssecretaris heeft dit verzoek met het besluit van 2 juni 2022 afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is met het bestreden besluit van 2 augustus 2022 kennelijk ongegrond verklaard.
3. De zaak is in eerste instantie op 18 januari 2023 op zitting behandeld en vervolgens naar de meervoudige kamer verwezen. De rechtbank heeft het beroep daarna op 18 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens [eiser] deelgenomen [de persoon 1] , bedrijfsjurist, vergezeld van de gemachtigde en diens kantoorgenoot [de persoon 2] . De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt het beroep van [eiser] aan de hand van de argumenten die zij heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
5. Het beroep slaagt. De staatssecretaris heeft de status als erkend referent namelijk ingetrokken met toepassing van een bepaling die in strijd is met hogere regelgeving. Dat is niet toegestaan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Achtergrond
6. [eiser] was sinds 27 mei 2016 erkend als referent voor het verblijfsdoel arbeid. Met het besluit van 12 juni 2020 heeft de staatssecretaris die erkenning op grond van artikel 1.15a van het VV ingetrokken. De reden is dat in de daaraan voorafgaande drie jaar geen machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning was verleend met [eiser] als referent. [eiser] trad op dat moment ook niet op als erkend referent voor een vreemdeling.
7. Op 29 april 2022 heeft [eiser] daartegen bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is op 9 juni 2022 niet-ontvankelijk verklaard.
8. Op 29 april 2022 heeft [eiser] daarnaast ook een brief aan de staatssecretaris gestuurd. Daarin heeft ze subsidiair verzocht om haar opnieuw als referent te erkennen voor het verblijfsdoel ‘arbeid regulier en kennismigranten’. Primair heeft ze verzocht die aanvraag af te wijzen en te bevestigen dat ze al die tijd erkend referent is gebleven. Op de zitting hebben partijen bevestigd dat zij dit opvatten als een verzoek om terug te komen van de intrekkingsbeslissing van 12 juni 2020. De rechtbank gaat daar ook van uit.
9. Met het besluit van 2 juni 2022 heeft de staatssecretaris het subsidiaire verzoek van [eiser] tot erkenning als referent ingewilligd.
10. In deze procedure komt [eiser] op tegen de afwijzing van haar primaire verzoek.
Juridisch kader
11. De voor deze zaak relevante bepalingen in de Vw, het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en het VV zijn geciteerd in de bijlage bij deze uitspraak. Samengevat gaat het om het volgende.
12. De erkenning als referent geldt voor onbepaalde tijd. Verweerder kan de erkenning wel schorsen, intrekken of wijzigen. Artikel 2g van de Vw bevat een lijst van intrekkingsgronden. Eén van deze gronden is dat de referent niet langer voldoet aan de voorwaarden voor erkenning. Er kunnen nadere regels worden gesteld over de erkenning als referent en de intrekking van die erkenning. Artikel 1.15a van het VV bepaalt dat de erkenning als referent kan worden ingetrokken indien – samengevat –:
( a) in de afgelopen drie jaar ten behoeve van een vreemdeling geen machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning is verleend, en
( b) er geen vreemdeling is waarvoor de referent als erkend referent optreedt.
Strijd met hogere regelgeving?
12. [eiser] heeft primair aangevoerd dat artikel 1.15a van het VV in strijd is met artikel 2g van de Vw en dat het daarom onverbindend is. Subsidiair heeft [eiser] aangevoerd dat zij wel degelijk gebruik heeft gemaakt van haar erkend referentschap en dat verweerder het beleid van artikel 1.15a van het VV onjuist toepast. De primaire beroepsgrond slaagt. De reden daarvoor is als volgt.
13. De in artikel 2g van de Vw opgenomen lijst van intrekkingsgronden van het erkend referentschap is limitatief. Daarin staat niet als intrekkingsgrond opgenomen dat er in een bepaalde periode op een bepaalde wijze van het erkend referentschap gebruik moet zijn gemaakt. Dit is wel opgenomen in artikel 1.15a van het VV. Het VV is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Aan een dergelijk voorschrift kan verbindende kracht worden ontzegd, als het in strijd is met een hoger wettelijke regeling.
14. De rechtbank volgt de staatssecretaris niet in zijn stelling dat artikel 1.15a van het VV een nadere invulling is van de intrekkingsgrond “het niet langer voldoen aan de voorwaarden voor erkenning”. Het in een bepaalde periode, op een bepaalde wijze gebruik maken van het erkend referentschap is namelijk geen voorwaarde voor erkenning. Dat is ook logisch, omdat een referent pas na erkenning gebruik kan maken van het referentschap. Het feit dat de staatssecretaris met het bestreden besluit [eiser] opnieuw heeft aangemerkt als erkend referent, bevestigt het voorgaande. Artikel 1.15a van het VV bevat dus een nieuwe intrekkingsgrond. De limitatieve lijst van artikel 2g van de Vw biedt daarvoor geen ruimte. De wetsgeschiedenis bevestigt dat dit ook niet de bedoeling was. Hieruit blijkt dat de wetgever destijds juist expliciet heeft afgezien van de invoering van een dergelijke intrekkingsgrond. Zo wordt in de Nota naar aanleiding van het verslag bij artikel 2g Vw onder meer vermeld:
“Overwogen is om de erkenning als referent in te trekken wanneer de referent gedurende een bepaalde tijd geen gebruik heeft gemaakt van de versnelde procedure. Daarvoor is, zo antwoorden wij de leden van de SGP-fractie, echter niet gekozen. Zowel de intrekking van de erkenning, als ook het later eventueel opnieuw erkennen van de desbetreffende rechtspersoon of onderneming als referent zijn procedures die lasten meebrengen voor zowel de overheid als het bedrijfsleven. Intrekking is in die gevallen, waarin de als referent erkende rechtspersoon of onderneming enige tijd geen gebruik van de versnelde procedure heeft gemaakt, naar onze mening ook niet nodig (...)Aangezien ook in die gevallen waarin de erkende referent enige tijd geen gebruik maakt van de versnelde procedure, tussentijds wordt gecontroleerd of de desbetreffende rechtspersoon of onderneming nog steeds voldoet aan de voorwaarden voor erkenning als referent, verwachten wij ook niet dat de erkenning voor onbepaalde tijd zal leiden tot meer misbruik of fraude.”
15. Artikel 1.15a van het VV kan, anders dan de staatssecretaris heeft aangevoerd, ook niet op artikel 2h van de Vw worden gebaseerd. Dat artikel biedt een wettelijke grondslag om kort gezegd nadere regels te stellen over de toepassing van die paragraaf uit de Vw, oftewel om de bepalingen van die paragraaf nader uit te werken. Maar dat is iets anders dan het uitbreiden van een daarin opgenomen limitatieve lijst van intrekkingsgronden met een nieuwe intrekkingsgrond.
16. De verwijzing van de staatssecretaris naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 10 juli 2018 maakt evenmin dat de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris volgt. In die zaak is niet aan de orde gekomen of artikel 1.15a van het VV in strijd is met hogere regelgeving.
17. Omdat artikel 1.15a van het VV (een algemeen verbindend voorschrift) in strijd is met hogere regelgeving (te weten artikel 2g Vw, een wet in formele zin), verklaart de rechtbank artikel 1.15a van het VV onverbindend.Dat betekent dat er geen wettelijke grondslag is voor het intrekken van de erkenning van [eiser] . Het bestreden besluit is daarom in strijd met de wet.
18. Omdat de primaire beroepsgrond slaagt, komt de rechtbank niet toe aan een behandeling van de subsidiaire beroepsgrond van [eiser] .
Schadevergoeding?
19. [eiser] heeft aangevoerd dat zij € 4.212,- aan leges heeft betaald om opnieuw als erkend referent te worden opgenomen. Zij heeft verzocht de staatssecretaris te verplichten om dat bedrag aan haar terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf het moment dat zij dat bedrag aan de staatssecretaris heeft betaald.
20. Omdat de staatssecretaris gelet op het voorgaande ten onrechte heeft geweigerd terug te komen van zijn beslissing tot intrekking van het erkend referentschap van [eiser] , is de staatssecretaris gehouden de kosten te vergoeden die [eiser] - achteraf bezien ten onrechte - heeft moeten maken voor haar aanvraag om opnieuw als erkend referent te worden opgenomen. De staatssecretaris heeft de hoogte van die kosten niet weersproken, zodat de verzochte € 4.212,- aan schadevergoeding zal worden toegewezen. De daarover verzochte wettelijke rente vanaf de datum van betaling tot en met de dag van algehele voldoening zal als onbestreden eveneens worden toegewezen.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet. Met de onverbindend verklaring van artikel 1.15a van het VV komt ook de wettelijke grondslag te ontvallen aan het op 12 juni 2020 genomen besluit tot intrekking van het erkend referentschap van [eiser] . Gelet hierop is er maar één uitkomst mogelijk indien de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [eiser] . Die is dat het bezwaar gegrond is, het primaire besluit wordt herroepen, het verzoek om terug te komen van het besluit van 12 juni 2020 wordt toegewezen en laatstgenoemd besluit wordt herroepen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de hiervoor genoemde beslissingen te nemen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Dat betekent dat [eiser] onafgebroken erkend referent is gebleven vanaf 12 juni 2020. De verzochte schadevergoeding van
€ 4.212,- vermeerderd met de wettelijke rente daarover, zal eveneens worden toegewezen.
22. Omdat het beroep gegrond is, moet de staatssecretaris het griffierecht aan [eiser] vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten.
De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. [eiser] heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft twee keer aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 2 augustus 2022;
- herroept het primaire besluit van 2 juni 2022;
- wijst het verzoek om terug te komen van het besluit van 12 juni 2020 tot intrekking van het erkend referentschap van [eiser] toe en herroept dat besluit,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de staatssecretaris tot het betalen van € 4.212,- aan schadevergoeding aan [eiser] , te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf de datum van betaling van dat bedrag door [eiser] tot en met de dag van algehele voldoening door de staatssecretaris;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 365,- aan [eiser] moet vergoeden; en
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan [eiser] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.B. Cramwinckel, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. Y. Moussaoui, leden, in aanwezigheid van L. Fernandez Ferreiro, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 2c luidt:
“1 Onze Minister is bevoegd:
de aanvraag tot erkenning als referent in te willigen, af te wijzen, dan wel niet in behandeling te nemen, en
de erkenning als referent te schorsen, in te trekken dan wel te wijzigen.
(…)
3 De erkenning als referent geldt voor onbepaalde tijd.
(…)”
Artikel 2e luidt:
“ 1 Onze Minister kan de aanvraag tot erkenning als referent of tot wijziging van de erkenning als referent afwijzen, indien:
de aanvrager, voor zover vereist op grond van de Handelsregisterwet 2007, niet is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van die wet;
de continuïteit en solvabiliteit van de onderneming, rechtspersoon of organisatie onvoldoende is gewaarborgd;
de betrouwbaarheid van de aanvrager of van de direct of indirect bij die onderneming, rechtspersoon of organisatie betrokken natuurlijke of rechtspersonen of ondernemingen onvoldoende vast staat;
e erkenning als referent van de aanvrager of van de direct of indirect bij die onderneming, rechtspersoon of organisatie betrokken rechtspersonen of ondernemingen binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaand aan de aanvraag is ingetrokken;
de aanvrager niet voldoet aan de vereisten die verband houden met het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland verblijft of wil verblijven, waaronder in ieder geval kan worden verstaan de aansluiting bij en naleving van een gedragscode.
2 Natuurlijke personen worden niet als referent erkend.
(…)”
Artikel 2g luidt:
“ Onze Minister kan de erkenning als referent intrekken, indien:
de erkenning is verleend op grond van onjuiste of onvolledige gegevens;
de erkende referent niet langer voldoet aan de voorwaarden voor erkenning;
de erkende referent zich niet heeft gehouden aan zijn verplichtingen als referent, of
e erkende referent daarom verzoekt.”
Artikel 2h luidt:
“Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent:
de toepassing van deze paragraaf, waarbij beperkingen als bedoeld in artikel 14, derde lid, kunnen worden aangewezen waarvoor erkenning als referent niet mogelijk is;
de indiening en behandeling van een aanvraag omtrent de erkenning als referent en de door de aanvrager te verstrekken gegevens.”
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 1.22 luidt:
“Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de erkenning als referent, de schorsing en de intrekking van die erkenning en de indiening en behandeling van de aanvraag. Daarbij worden in ieder geval nadere regels gesteld omtrent:
de continuïteit en solvabiliteit van de aanvrager, en
de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke antecedenten, die bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van de aanvrager worden betrokken.
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Artikel 1.15a luidt:
“De erkenning als referent kan worden ingetrokken indien:
er in de afgelopen drie jaar ten behoeve van een vreemdeling geen machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 is verleend, en
er geen vreemdeling is waarvoor de referent als erkend referent optreedt.”
Artikel 1.15a van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV).
Artikel 2g van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
Althans haar rechtsvoorganger.
Dit volgt uit artikel 2c van de Vw.
Artikel 2g, aanhef en onder b van de Vw.
Dit volgt uit artikel 2h van de Vw in samenhang met artikel 1.22 van het Vb.
Zoals opgenomen in artikel 2g, onder b, van de Vw.
Zie artikel 2e van de Vw.
Kamerstukken II 2009/10, 32052, nr. 7, p. 65.
ECLI:NL:RBDHA:2018:16436.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4341, rov. 10.