ECLI:NL:RBGEL:2020:5909
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/2223
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
en
het college van burgemeester en wethouders Arnhem, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het recht op bijstand ingetrokken.
Bij besluit van 4 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde [gemachtigde 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3].
Overwegingen
1.1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is in het bezit van een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor beschermd wonen zonder wooncomponent in de vorm van zorg in natura. Daarvoor is verzoekster de maatwerkvoorziening van begeleiding geïndiceerd. Verzoekster dient de kosten van haar levensonderhoud zelf te dragen.
1.2. Aan eiseres is met ingang van 26 juli 2019 een uitkering op grond van de Participatiewet (Pw) toegekend. De uitkering bestaat uit € 254,39 algemene bijstand volgens de norm alleenstaande jonger dan 21 jaar en € 430,26 bijzondere bijstand voor levensonderhoud.
1.3. Het recht op algemene bijstand is vanaf 1 oktober 2019 beëindigd. Eiseres kan vanaf 1 oktober 2019 aanspraak maken op een tegemoetkoming op grond van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (basistoelage Wtos) van € 268,67 en op een aanvullende toelage voortgezet speciaal onderwijs (VSO toeslag) van € 53,97, in totaal dus een bedrag van € 322,64. Dat is € 68,25 boven de bijstandsnorm voor een persoon jonger dan 21 jaar. Verweerder noemt dat het “surplus Wtos en VSO toeslag”. Daarnaast is aan eiseres vanaf 1 oktober 2019 een bedrag van € 135,- aan bijstand in de vorm van individuele studietoeslag toegekend. Het surplus Wtos en VSO toeslag en de individuele studietoeslag houdt verweerder in op de aan eiseres te verlenen bijzondere bijstand. Aan eiseres is vanaf 1 oktober 2019 € 61,89 aan bijzondere bijstand voor levensonderhoud verleend.
1.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover dat ziet op de inhouding van de VSO toeslag op de aan eiseres toe te kennen bijzondere bijstand. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Is de basistoelage Wtos een voorliggende voorziening?
2. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte de bezwaargrond over de basistoelage Wtos heeft genegeerd, waarin eiseres stelt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de Wtos geen voorliggende voorziening is. Deze wetsgeschiedenis is van recentere datum dan de jurisprudentie waar verweerder naar verwijst. Eiseres dient daarom alsnog het recht op algemene bijstand te worden toegekend.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de basistoelage Wtos een voorliggende voorziening is en zoekt aansluiting bij een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 26 maart 2013. Het recht op algemene bijstand is terecht ingetrokken, omdat eiseres gebruik kan maken van een voorliggende voorziening in de vorm van de Wtos.
4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de basistoelage Wtos ten onrechte aangemerkt als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 5, aanhef en onder e, van de Pw. Uit de parlementaire geschiedenis van het wetsvoorstel “Wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden” blijkt dat een tegemoetkoming op grond van de Wtos geen voorliggende voorziening is. Naar het oordeel van de rechtbank volgt dit evenzeer uit artikel 33, derde lid, van de Pw, waarin is bepaald dat de basistoelage Wtos in aanmerking moet worden genomen als inkomen. Tot slot wijst de rechtbank erop dat als de basistoelage Wtos een voorliggende voorziening zou zijn, artikel 15 eerste lid, van de Pw zou meebrengen dat er in het geheel geen ruimte is voor bijstand, in welke vorm dan ook. Voor eiseres zou dat betekenen dat zij ook geen recht zou hebben op bijzondere bijstand terwijl zij, zoals verweerder met de bijstandsverlening erkent, in zodanige omstandigheden verkeert dat zij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien. Daarnaast neemt ook verweerder het Wtos surplus als inkomen in aanmerking. De rechtbank zal dit gebrek in het bestreden besluit echter passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De basistoelage Wtos is hoger dan het normbedrag bedoeld in artikel 20 eerste lid aanhef en onder a, van de Pw zodat eiseres per 1 oktober 2019 geen recht heeft op algemene bijstand. Verweerder heeft de algemene bijstand, zij het op onjuiste gronden, terecht beëindigd.
5. De vraag die vervolgens moet worden beantwoord is of verweerder de hoogte van de aan eiseres verstrekte bijzondere bijstand juist heeft vastgesteld. De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van de individuele studietoeslag
6. Eiseres betoogt dat bijzondere bijstand, zoals de individuele studietoeslag, niet als middel bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de Pw kan worden beschouwd. Het standpunt van verweerder dat de individuele studietoeslag wel onder het begrip middelen valt, omdat de toeslag niet is opgenomen in artikel 31, tweede lid, van de Pw, is daarom niet juist.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 31, eerste lid, van de Pw moet worden gesteld dat de individuele studietoeslag bedoeld in artikel 36b van de Pw, tot de middelen van eiseres moet worden gerekend. De individuele studietoeslag wordt immers niet vermeld in het tweede lid van dit artikel waarin opgesomd wordt wat niet tot de middelen van de belanghebbende wordt gerekend. Omdat de individuele studietoeslag een arbeid gerelateerde toeslag is en bijstand een aanvullend karakter heeft, vindt verweerder het logisch om deze toeslag als inkomen aan te merken en in mindering te brengen op de bijzondere bijstand. Dat de studietoeslag op grond van artikel 5, aanhef en onder d, van de Pw als bijzondere bijstand wordt aangemerkt doet daar niets aan af.
8.1. In artikel 36b van de Pw is bepaald, dat het college een individuele studietoeslag kan verlenen aan een persoon die recht heeft op een tegemoetkoming op grond van de Wtos en die door een structurele medische beperking tijdens de studie geen inkomsten kan verwerven. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de individuele studietoeslag is om studenten met een beperking een extra steuntje in de rug te bieden om te studeren. Omdat voor deze studenten de kans op een baan later lager is, is de drempel om te lenen een stuk hoger. De wetgever stelt dat een studieregeling mensen stimuleert om toch de stap te zetten om naar school te gaan of een studie te volgen. De individuele studietoeslag biedt volgens de wetgever ook een financiële compensatie voor het feit dat het voor deze groep vaak moeilijk is om de studie te combineren met een bijbaan.
8.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op de hierboven vermelde bedoeling, de individuele studietoeslag ten onrechte tot de middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de Pw heeft gerekend. Immers, door deze toeslag als middelen in aanmerking te nemen, miskent verweerder het (tweeledige) doel hiervan. Daarnaast acht de rechtbank het in strijd met de strekking van de Pw om deze toeslag die door de wet zelf als bijstand wordt gekwalificeerd en uit dien hoofde (mede)bedoeld is te voorzien in de noodzakelijke bestaanskosten op de bijstand in mindering te brengen. De beroepsgrond slaagt.
Ten aanzien van de noodzakelijke bestaanskosten
9. Eiseres betoogt dat verweerder zich bij het vaststellen van de algemene kosten van het bestaan dient te beperken tot onderzoek naar haar woonvorm en leefvorm. Verweerder mag daarbij geen onderscheid maken naar leefvorm met of zonder kinderen. Het onderzoek dat verweerder heeft gedaan is onvoldoende, omdat verweerder alleen een begroting heeft bekeken en bankafschriften die dateren van voor het moment waarop eiseres zelfstandig is gaan wonen. Eiseres betoogt verder dat er geen grond bestaat voor de aan haar opgelegde verplichting om met schriftelijke bewijzen aan te tonen wat voor haar de algemene kosten van het bestaan zijn. Haar algemene kosten van bestaan zijn gelijk aan die van een zelfstandig wonende, alleenstaande 21-plusser.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er normen zijn, maar dat je er niet aan ontkomt om te kijken naar de individuele norm. Gekeken wordt naar het individu en of eiseres uit kan met het bedrag aan bijzondere bijstand. Verweerder verwijst naar artikel 18 van de Pw en stelt ook dat je niet ontkomt aan een discussie over de vraag of de kosten noodzakelijk zijn.
11. Als uitgangspunt geldt dat het in beginsel aan eiseres is om aannemelijk te maken dat haar noodzakelijke kosten van het bestaan uitgaan boven de bijstandsnorm, zodat zij op grond van artikel 12 van de Pw recht heeft op bijzondere bijstand. Daarbij geldt volgens de uitspraak van de CRvB van 24 juli 2012 dat bij de beoordeling van een aanvraag om bijstand een gericht onderzoek naar alle van belang zijnde omstandigheden van de aanvrager nodig is. Op het bijstandsverlenend orgaan rust de plicht om zich een zo goed mogelijk beeld te vormen over de hoogte van de noodzakelijke bestaanskosten van de aanvrager. De woonvorm en leefvorm van eiseres zijn omstandigheden waarnaar verweerder onderzoek dient te doen om de hoogte van de noodzakelijke bestaanskosten te kunnen vaststellen. Daarbij mag verweerder onderscheid maken naar leefvorm met of zonder kinderen, want dat onderscheid wordt in de Pw ook gemaakt. Als eenmaal vaststaat dat de noodzakelijke bestaanskosten hoger zijn dan de norm en eiseres daarvoor geen beroep kan doen op haar ouders, volgt uit artikel 12 van de Pw dat zij recht heeft op bijzondere bijstand.
Ten aanzien van de vaststelling van de omvang van de bijzondere bijstand
12. Eiseres betoogt dat verweerder de omvang van de door haar te ontvangen bijzondere bijstand ten onrechte heeft vastgesteld op maximaal € 430,26, zodat de totaal door haar te ontvangen bijstand ten onrechte maximaal € 684,65 bedraagt. Verweerder heeft de richtlijn die hij gebruikt voor het vaststellen van de minimum bestaansnorm, onvoldoende onderbouwd. Eiseres betoogt verder dat verweerder ten onrechte onderscheid maakt naar leefvorm met of zonder kinderen, en dat het onderscheid naar leeftijd strijdig is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie. Eiseres betoogt ook dat de hoogte van de bijzondere bijstand gelijk moet worden gesteld aan die van een zelfstandig wonende alleenstaande 21-plusser.
13. Verweerder heeft aangegeven dat bij de vaststelling van de maximaal te ontvangen bijstand voor een jongmeerderjarige is gekozen voor een bedrag dat 70% is van het minimumloon van een 20-jarige op 1 januari 2017. Die norm zou volgens verweerder toereikend moeten zijn, ook al is niet gezegd dat iedere jongere dat normbedrag krijgt. Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat het bedrag is vastgesteld toen in 2017 is besloten tot ophoging van het minimumjeugdloon. Tot dat moment was sprake van een koppeling van de hoogte van de bijstand met het minimumjeugdloon, maar die koppeling werd met de indexering van het minimumjeugdloon losgelaten, omdat de norm volgens verweerder uit de pas ging lopen. Er is geen andere of verdere onderbouwing voor de vaststelling van het normbedrag. Het bedrag dat eiseres ontvangt is volgens verweerder bovendien voldoende voor haar om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien. Verweerder heeft de noodzakelijke kosten van bestaan van eiseres op grond van een door eiseres zelf opgesteld overzicht van vaste, maandelijks terugkerende uitgaven vastgesteld op € 686,66.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de vaststelling van de aan eiseres toe te kennen bijstand onvoldoende gemotiveerd. De keuze voor een bedrag dat 70% van het minimumloon van een 20-jarige op 1 januari 2017 is, acht de rechtbank willekeurig. De stelling dat die norm toereikend zou moeten zijn en dat het niet is gezegd dat iedere jongere die norm krijgt, is verder niet onderbouwd. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
15. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit in zoverre.
16.1. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal er bij de vaststelling van de bijzondere bijstand van uitgaan dat eiseres per maand moet kunnen beschikken over een uitkering gelijk aan de bijstandsnorm voor een alleenstaande bedoeld in artikel 21, eerste lid aanhef en onder a, van de Pw (21 jaar en ouder) omdat de wetgever dit heeft vastgesteld als het minimale bedrag dat een alleenstaande nodig heeft om van te kunnen leven. Daarnaast acht de rechtbank het aannemelijk dat de kosten die eiseres maakt hoger zijn dan de door verweerder vastgestelde maximaal te ontvangen bijstand.
16.2. Het voorgaande komt erop neer dat op de norm bedoeld in artikel 21, eerste lid aanhef en onder a, van de Pw in mindering worden gebracht het bedrag van de Wtos toelage, de ouderlijke bijdrage, het surplus van de Wtos toeslag en de VSO toeslag. Aldus wordt het bedrag verkregen aan bijzondere bijstand waarop eiseres recht heeft op grond van artikel 12 van de Pw.
17. Het verzoek van eiseres om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente over de na te betalen bijstand wordt toegewezen.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de bijzondere bijstand is vastgesteld;
herroept het besluit van 16 oktober 2019, in zoverre dat aan eiseres bijzondere bijstand wordt toegekend op de wijze als vermeld in rechtsoverweging 16.2 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt verweerder tot vergoeding aan eiseres van de wettelijke rente over de na te betalen bijstand;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. B. de Vries, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
de griffier is niet in staat deze uitspraak te ondertekenen
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12, eerste lid
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Participatiewet
Artikel 5, aanhef en onder d
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
d. bijzondere bijstand: de bijstand, bedoeld in artikel 35, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, en de individuele studietoeslag, bedoeld in artikel 36b;
Artikel 12
Een persoon van 18, 19 of 20 jaar heeft recht op bijzondere bijstand voorzover zijn noodzakelijke kosten van het bestaan uitgaan boven de bijstandsnorm en hij voor deze kosten geen beroep kan doen op zijn ouders, omdat:
a. de middelen van de ouders daartoe niet toereikend zijn; of
b. hij redelijkerwijs zijn onderhoudsrecht jegens zijn ouders niet te gelde kan maken.
Artikel 15, eerste lid
1. Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
Artikel 18, eerste lid
1. Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Artikel 31, eerste en tweede lid
1. Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. In elk geval behoort tot de middelen de ten aanzien van de alleenstaande of het gezin toepasselijke heffingskorting, bedoeld in hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001.
2 Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend:
[…]
Artikel 33, derde lid
3 De tegemoetkoming in de onderwijsbijdrage en de schoolkosten op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten wordt in aanmerking genomen naar het normbedrag voor de basistoelage, bedoeld in artikel 4.3 van die wet.
Artikel 36b
1. Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele studietoeslag verlenen indien hij op de datum van de aanvraag:
a. 18 jaar of ouder is;
b. recht heeft op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 of recht heeft op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten;
c. geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft; en
d. door een structurele medische beperking tijdens de studie geen inkomsten kan verwerven.
2 De artikelen 12, 43, 49 en 52 zijn niet van toepassing.
CRvB 26 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5578).
Kamerstukken II 2010/11, 32 815, nr. 7, p. 8 (nota naar aanleiding van het verslag). Vgl. ook CRvB 2 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1701).
Kamerstukken I, 2013/14, 33161, E (MvA), p. 25.