ECLI:NL:RBGEL:2021:4968
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 19/4866
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem , verweerder
(gemachtigde: mr. S.A. Joosten).
Procesverloop
In het besluit van 6 juni 2018 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen.
In het besluit van 22 juli 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 juli 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres is [eiseres] verschenen, bijgestaan door gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en P. Polman.
Overwegingen
Inleiding, besluitvorming en adviezen.
1. Eiseres is eigenaresse van het rijksmonument op het perceel [locatie] te [woonplaats] . In 2017 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van het pand tot 8 appartementen. Deze omgevingsvergunning heeft geen betrekking op wijzigingen aan het dak.
2. Op 21 februari 2018 heeft eiseres bij verweerder een nieuwe aanvraag ingediend voor het wijzigen van het pand naar 6 appartementen en voor het aanbrengen van dakkapellen. Het bouwplan voorziet in de toevoeging van drie dakkapellen in het westelijke dakvlak, waarvan één op de plek waar eerder een dubbel dakraam aanwezig was, en twee zijn voorzien op de plek waar nu twee dakramen aanwezig zijn. Op dit westelijke dakvlak zijn al twee dakkapellen aanwezig. Daarnaast ziet het bouwplan op één dakkapel aan de achterzijde van het oostelijke dakvlak en op één dakkapel op het zuidelijke dakvlak, waar nu een dakraam aanwezig is. Aan de voorzijde van het oostelijke dakvlak zijn al twee dakkapellen aanwezig en op het zuidelijke dakvlak is ook al een dakkapel aanwezig.
De aanvraag ziet zowel op de activiteit “bouwen” (bouwvergunning) als op de activiteit “wijzigen van een rijksmonument” (monumentenvergunning).
3. Het Team Welstand en Monumenten (TWM) heeft op 28 mei 2018 een welstands- en een monumentenadvies uitgebracht. Dit advies luidt als volgt:
“Het Team geeft aan dat het terugbrengen van het aantal appartementen van 8 naar 6 een positieve ontwikkeling is voor het monument, de aanpassingen aan de buitenzijde welke in afwijking van de verleende vergunningen zijn aangebracht doen een afbreuk aan het monument. Het gehele “daklandschap” wordt ernstig verstoord door het grote aantal dakkapellen dat aangebracht is en wordt. Hiermee wordt ook het totale gevelbeeld ernstig verstoord. Verder merkt het Team op dat het tekenwerk incompleet is, door de plaatsing van een dakkapel met deur/raam tot de vloer wordt het aangrenzende dak toegankelijk en dient een doorvalbeveiliging te worden gerealiseerd welke niet op tekening is aangegeven, maar overigens ook niet acceptabel is. Verder merkt het Team op dat het ook zeker niet acceptabel is dat er (terras)voorziening worden aangebracht op het platte dak. Deze scheppen een rommelig en daardoor onaanvaardbaar beeld.”
TWM concludeert dat het ontwerp en de situering niet voldoet aan de redelijk eisen van welstand en dat het bouwplan vanuit het oogpunt van monumentenzorg niet acceptabel is.
Verweerder heeft, onder verwijzing naar dit advies, de omgevingsvergunning geweigerd.
4. In bezwaar heeft eiseres een tegenadvies overgelegd van [naam] van 17 januari 2019. In dit advies staat het volgende:
“(…)
In een ver verleden is een aantal dakramen aangebracht die destijds de lichttoetreding en enig ander praktisch nut diende, maar dat qua vormgeving en beeldvorming flagrant in strijd is met het afwerkingsniveau van dit monumentale pand. Het is dan ook heel acceptabel dat de eigenaar van het pand naar een hoogwaardige oplossing zoekt die zowel de functionele herbestemming als de esthetische uniformiteit en passendheid dient. Door uitlijning, consequent maatwerk in relatie tot de spantenstructuur van het dak, maar ook door verantwoord materiaalgebruik ontstaat er een zekere rust. De geplaatste en de twee nog te plaatsen dakkapellen voldoen aan deze criteria. Het is dan ook onbegrijpelijk dat in de beoordeling van het welstandsadvies beweerd wordt dat ‘het gehele daklandschap ernstig verstoord wordt door het grote aantal dakkapellen dat is of wordt aangebracht’. Daarnaast wordt beweerd dat het totale gevelbeeld ernstig verstoord wordt.
Des te merkwaardiger is deze conclusie omdat juist aan de beide zichtlijnen, dus de noord- en de oostgevel, het westelijk- en zuidelijke gevelbeeld als plaats van de kapellen, geheel buiten het zicht valt, terwijl de kapopbouw door de ruim overstekende bakgoot alleen op dakhoogte te fotograferen is. Welstandshalve deert het hier niemand terwijl er uit zorgvuldig oogpunt van monumentenzorg juist sprake is van een structurele verbetering.
(…)”.
5. Verweerder heeft naar aanleiding van dit tegenadvies nogmaals het TWM om advies gevraagd. TWM heeft op 3 maart 2019 een nader advies gegeven. In het nadere advies staat het volgende:
“(…)
Het op een zorgvuldige manier inpassen en herstellen van waardevolle monumentale onderdelen in het interieur is een basis-eis om te kunnen komen tot een vergunning voor de verbouw van een rijksmonument. Verduurzaming waar mogelijk wordt van harte ondersteund door het Team. Delen van de installaties zijn op het hoofddak geplaatst, wellicht niet direct zichtbaar, maar de vraag is of daarbij monumentale waarden worden aangetast en dat is hier het geval.
Het creëren van een woonfunctie in de kap van het pand is vergund in 2017, gebaseerd op een plan van de eigenaar. Functionele afwegingen hebben ertoe geleid dat er, in afwijking van de verleende vergunning en zonder ruggespraak met betrokken adviesorganen, dakkapellen en dakterrassen zijn gebouwd. De mogelijke schade voor het monument of verlies van monumentale waarde heeft bij de eigenaar geen rol gespeeld.
De opmerking dat een dakraam qua vormgeving en beeldvorming flagrant in strijd is met het afwerkingsniveau van het monumentale pand, wordt niet gedeeld door het Team. Als er geen sprake is van te veel / te grote dakvensters dan is dat een voldoende ondergeschikte toevoeging, die de hoofdvorm van het dak onaangetast laat. Dit in tegenstelling tot het toevoegen van dakkapellen. De zonder vergunning aangebrachte dakkapellen zijn geplaatst en gepositioneerd uitsluitend vanuit de functionaliteit van het wonen waarbij rekening is gehouden met de bestaande houten spant constructies. Voorbij gegaan is echter aan de eis om ook aan de buitenzijde vanuit een oogpunt van monumentenzorg nieuwe architectonisch samenhangende gevelbeelden te creëren.
De opvatting dat er na de toevoeging van de niet-vergunde dakkapellen gevelbeelden van een zekere rust zijn ontstaan, die de monumentale architectuur ondersteunen, wordt niet gedeeld door het Team. De samenhang in vorm en positionering is onvoldoende voor dit hoogwaardige rijksmonumentale gebouw. Een monument verdraagt in algemene zin best een enkele ingreep of toevoeging in het dakvlak, maar hier zijn het er te veel. De verschillende kleine dakvlakken van deze toch al samengestelde kapvorm worden onaanvaardbaar aangetast door de ingrepen / toevoegingen. De gevelbeelden worden wel degelijk verstoord door de ingrepen op kapniveau. Sommige dakkapellen zijn veel te dicht tegen dakranden (hoekkepers en kilkepers) gesitueerd. Welstand gaat vooral over esthetica en wat waarneembaar is. Maar over aantasting van bestaande monumentale kwaliteiten wordt in het geheel niet gerept. En die gaan niet alleen over wat je ziet, maar over alle aspecten van het gebouw en de mate van aantasting.
Niet duidelijk is gemaakt dat uitvoering van de verleende vergunning zou leiden tot onverhuurbare woonruimten in de kap en dat alleen het toevoegen van de dakkapellen en buitenruimten dit wel mogelijk maakt. Onverhuurbaarheid zou een reden kunnen zijn om opnieuw met betrokken instanties te gaan praten, maar dit is helaas niet gebeurd. De eigenaar heeft zijn eigen plan getrokken, zonder overleg en zonder vergunning. Een marktconforme inrichting is ook mogelijk zonder meerdere extra dakkapellen toe te voegen, dat hebben de diverse herbestemde (monumentale) gebouwen in de stad wel duidelijk gemaakt.
Als onderhoud een argument is om dakkapellen toe te voegen en daken tot terrassen om te vormen, dan vraagt het Team zich af hoe dit dan de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden. De bijbehorende valbeveiligingen zijn onorthodox, niet monumentwaardig en ook vanuit esthetisch oogpunt niet acceptabel.
Het Team ondersteunt van harte het initiatief van de eigenaar om de bestaande brandtrap te verwijderen en een bestaande balustrade te verbeteren. Als laatste wil het Team wijzen op het feit dat in de second opinion volledig voorbij wordt gegaan aan de monumentale waarden van het pand. Er wordt alleen ingegaan op de welstands-/esthetische aspecten en gebruiks-/herbestemmingsaspecten. Het Team geeft aan dat deze aspecten meewegen maar dat daarmee de monumenten-aspecten niet uit beeld verdwijnen.
Conclusie
Het Team betreurt de ontstane situatie, maar zij houdt vast aan haar eerdere negatieve advisering. De second opinion vormt voor het Team geen aanleiding om het ingenomen standpunt te wijzigen.”
6. De bezwaarschriftencommissie heeft dit nadere advies in haar advies betrokken, dat vervolgens door verweerder in het bestreden besluit is overgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
7. In de voorliggende zaak liggen zowel een bouwvergunning als een monumentenvergunning voor. De rechtbank zal eerst ingaan op de monumentenvergunning aangezien de aantasting van de monumentale waarden van de villa de kern van het geschil vormt. Daarbij moet eerst worden bezien of verweerder mocht uitgaan van het advies van TWM, luidende dat het bouwplan de monumentale waarden aantast. Als dat zo is, moet worden beoordeeld of deze aantasting tot weigering van de omgevingsvergunning moet leiden, waarbij het monumentale belang moet worden afgewogen tegen de belangen van de aanvrager.
Pas na die beoordeling komt de rechtbank toe aan de beoordeling van de weigering van de bouwvergunning omdat het plan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Monumentenvergunning
Is er sprake van een aantasting van de monumentale waarden?
8. Eiseres betoogt dat in het monumentenadvies niet kenbaar is getoetst aan de redengevende beschrijving van het rijksmonument, ondanks dat deze omschrijving wel passages bevat over de dakkapellen. Uit de redengevende omschrijving kan daarnaast niet worden opgemaakt dat dakkapellen ongewenst zijn op het westelijke en zuidelijke dakvlak. Uit de redengevende omschrijving volgt juist dat de voorgevel voornamelijk van belang is, en dit aangezicht blijft onaangetast. Voor wat betreft de verhouding geeft eiseres aan dat uit de omschrijving volgt dat slechts de voorgevel symmetrisch is ingedeeld. Dit maakt dat het belang van positionering van dakkappellen ten opzichte van het totaalbeeld in dat licht moet worden bezien en dat de dakkapellen op de andere dakvlakken dus minder snel als verstorend kunnen worden aangemerkt.
Eiseres verwijst in dat verband ook nog naar het in beroep ingebrachte tegenadvies van [naam] . Daarin wordt eerst ingegaan op de noodzaak van de dakkapellen in verband met de bruikbaarheid van het pand. Voorts wordt daarin gesteld dat de dakkappellen niet of nauwelijks zichtbaar zijn en daarom het beeld niet verstoren. Ten slotte wordt daarin gesteld dat de redenering van verweerder dat de dakkapellen het daklandschap verstoren, niet is gemotiveerd en dat de dakkapellen wat betreft positionering, maatvoering, materiaal, detaillering, profilering en kleur, met respect voor de monumentale waarden zijn aangebracht.
8.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo luidt:
“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.”
Artikel 2.15 van de Wabo luidt:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.”
8.2. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de uitspraak van 3 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:189) heeft overwogen is bij het verlenen van een monumentenvergunning de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang. De redengevende omschrijving geeft aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn.
8.3. Het bestuursorgaan mag verder op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
8.4. In de redengevende omschrijving van het monument van 18 september 2000 is een omschrijving opgenomen van de bestaande monumentale waarden, waarin ook de dakkapellen worden benoemd, met uitzondering van de dakkapellen aan de westzijde. Uit deze omschrijving van de bestaande situatie kan niet worden afgeleid dat nieuwe dakkapellen gewenst of ongewenst zijn. Dit dient te worden bepaald aan de hand van de “waardering” in de redengevende omschrijving. Onder “waardering” wordt aangegeven dat de villa architectuurhistorische waarde bezit vanwege de hoogwaardige esthetische kwaliteiten van het ontwerp zoals goede verhoudingen, bijzonder materiaalgebruik en rijke ornamentiek. Hieruit volgt dat de hoogwaardige esthetische kwaliteiten van het ontwerp (onder meer) zitten in de goede verhoudingen. Dat wordt niet alleen beperkt tot de voorgevel, zoals eiseres betoogt. De adviescommissie heeft de verhoudingen van het daklandschap van het monument daarom terecht in haar beoordeling betrokken. De rechtbank volgt het betoog van eiseres dat niet kenbaar aan de redengevende omschrijving is getoetst, daarom ook niet.
8.5. De adviescommissie concludeert over de verhoudingen in haar adviezen dat het gaat om vijf dakkappellen, die worden aangebracht in relatief kleine dakvlakken van een uit vele dakvlakken samengestelde kapvorm, waar ook al dakkapellen aanwezig zijn. Dit geeft een onrustig beeld en tast de verhoudingen aan, mede omdat de dakkapellen te dicht tegen de dakranden zijn gesitueerd. In de tegenadviezen wordt – anders dan in het advies van TWM – niet ingegaan op de vraag of door het bouwplan de verhouding op het dak wordt aangetast. Dat op de plek van de dakkapellen (deels) dakramen aanwezig zijn, die volgens deze deskundigen niet horen bij een monumentaal beeldniveau, maakt niet dat geen sprake kan zijn van een aantasting van de verhoudingen op het dak(vlak) door de toevoeging van dakkapellen. Een dakkapel heeft vanwege zijn grotere omvang immers een andere invloed op de dakverhouding dan een dakraam. Ook de stelling van [naam] en [naam] dat de uitlijning, maatvoering en vormgeving en het materiaalgebruik van de dakkapellen rust geeft, betekent nog niet dat de constatering van TWM dat door het aantal dakkapellen de verhoudingen worden verstoord en een onrustig beeld ontstaat, onjuist is. De uitlijning, maat- en vormgeving en materiaalgebruik zegt namelijk niet direct wat over de verhoudingen van de nieuw aan te brengen dakkapellen ten opzichte van het totale daklandschap. Dat de dakkapellen op zichzelf hoogwaardig en met respect voor de monumentale waarden uitgevoerd zijn, zegt nog niets over de invloed van deze dakkapellen op het gehele daklandschap.
[naam] en [naam] betrekken in hun beoordeling van de monumentale waarden bovendien dat de dakkapellen vanaf straatniveau niet of nauwelijks zichtbaar zijn. Dat de dakkapellen niet of nauwelijks zichtbaar zijn is in het kader van de monumentenvergunning echter niet van belang.
De rechtbank ziet in de tegenadviezen van [naam] en [naam] daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het monumentenadvies van TWM ondeugdelijk is en dat verweerder bij het nemen van het besluit tot vergunningverlening zich niet heeft mogen baseren op deze adviezen.
Voor zover in de tegenadviezen wordt ingegaan op belangen die gemoeid zijn met de herbestemming van kantoor naar wonen zal de rechtbank daarop hieronder ingaan, aangezien deze aspecten vallen onder de door verweerder gemaakte belangenafweging.
De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
9. Niet elke aantasting van de monumentale waarden moet tot weigering van de omgevingsvergunning leiden. Verweerder moet een afweging maken tussen de betrokken belangen - het algemeen belang dat is gediend bij het behoud van de monumentale waarden en de belangen van de aanvrager - en dient rekening te houden met het gebruik van het monument. Verweerder komt bij deze afweging ruimte toe. De bestuursrechter beoordeelt dus of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
9.1. Eiseres betoogt dat ten onrechte geen aandacht is besteed aan de herbestemming en het gebruik van het monument. Ook is niet ingegaan op de vraag vanuit de markt naar dakkapellen in plaats van dakramen en naar de hierdoor toegenomen gebruiksmogelijkheden van het monument. Eiseres verwijst in dat verband naar de verklaring van [naam] van [naam] van 24 september 2019 waarin staat dat in het hogere huursegment dakramen ongewenst zijn en dat dakkapellen de verhuurbaarheid bevorderen.
Eiseres betoogt voorts dat de dakkapellen de bereikbaarheid van het dak vergroten en daarmee de onderhoudsmogelijkheden bevorderen.
9.2. De rechtbank stelt allereerst vast dat het gebruik voor wonen reeds is toegestaan op grond van de eerder verleende omgevingsvergunning. Het weigeren van de omgevingsvergunning heeft dus geen gevolgen voor de woonfunctie van het pand, deze blijft toegestaan.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de bescherming van de monumentale waarden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eiseres dat bestaat uit een toename van de gebruiksmogelijkheden van de appartementen, verbetering van de onderhoudsmogelijkheden door een betere toegankelijkheid van het dak en de verhuurbaarheid voor het hogere segment. Wellicht dat dakkapellen de verhuurbaarheid wat verbeteren, maar nergens blijkt dat een appartement met dakramen in het geheel niet verhuurbaar is. Ook zonder de dakkapellen is het monument bruikbaar voor wonen. Verweerder heeft daarom in redelijkheid de monumentenvergunning kunnen weigeren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Bouwvergunning
10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3264) kan van een gedeeltelijke verlening van de gevraagde omgevingsvergunning geen sprake zijn wanneer vergunning wordt gevraagd voor activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. De activiteiten waarvoor hier vergunning is gevraagd (het bouwen van een bouwwerk en het wijzigen van een monument) zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Nu vaststaat dat de vergunning voor het wijzigen van het monument terecht is geweigerd, staat daarmee tevens vast dat ook de bouwvergunning terecht is geweigerd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om ook op de door eiseres tegen de bouwvergunning ingebrachte beroepsgronden over de welstand en welstandcommissie en welstandsnota in te gaan. Zelfs als deze beroepsgronden zouden slagen, kan dat namelijk niet leiden tot het verlenen van de omgevingsvergunning.
De beroepsgronden over de bouwvergunning leiden dus niet tot een ander oordeel en slagen daarom niet.
Conclusie
11. Het beroep is dus ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo.
Zie overweging 3.3 uit de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:189).
Zie overweging 5 uit de uitspraak van 3 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:189).