ECLI:NL:RBLIM:2013:5103

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 12 / 1209

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2013 in de zaak tussen

[eisers], te [woonplaats], eisers,

wettelijk vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger]

(gemachtigde: mr. T.G. van Laarhoven),

en

de heffingsambtenaar van de gemeente Nederweert, verweerder

(gemachtigde: mr. P.J.M. Mommers).

Procesverloop

Op 9 december 2011 heeft verweerder van eisers een bedrag van twee maal € 9,20 aan leges geheven in verband met de aanvraag van twee Nederlandse identiteitskaarten (ID-kaarten).

Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 13 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2013. Eisers zijn niet in persoon verschenen, maar hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich ook laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.

2. Eisers hebben op 9 december 2011 ieder een ID-kaart aangevraagd. In verband met deze aanvraag heeft verweerder van ieder van eisers € 9,20 aan leges geheven. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt, welk bezwaar door verweerder ongegrond is verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.

3. Eisers hebben zich in hun gronden van beroep – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat die leges ten onrechte zijn geheven. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld - eveneens kort samengevat - dat er een grondslag voor die legesheffing aanwezig is in wet- en regelgeving en dat de leges terecht zijn geheven.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

5. Eisers hebben onder meer aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn gehoord naar aanleiding van hun bezwaarschrift. Dit is door verweerder ter zitting erkend en derhalve is de door eisers in dit verband aangevoerde grief terecht naar voren gebracht. Verweerder heeft de rechtbank echter tevens verzocht zelf in de zaak te voorzien dan wel de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Hoge Raad van 18 april 2003 (LJN: AF7495) overweegt de rechtbank echter dat allereerst de vraag voorligt, of ondanks voornoemd verzuim de uitspraak op bezwaar met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand kan worden gelaten. Bij de beantwoording van die vraag moet in de overwegingen worden betrokken, aldus de Hoge Raad, enerzijds dat de belastingplichtige recht heeft op een zorgvuldige behandeling van zijn bezwaren door verweerder en anderzijds dat de belastingplichtige niet gebaat is bij een vernietiging van de uitspraak op bezwaar, die slechts een herhaling van zetten - in de vorm van het alsnog horen van eisers door verweerder alvorens uitspraak op bezwaar te doen - oplevert. De rechtbank oordeelt dat eisers niet in hun belangen zijn geschaad ondanks dat zij, in dit geval bij wege van hun wettelijk vertegenwoordiger, in bezwaar niet overeenkomstig de daarvoor gestelde regels zijn gehoord, nu de rechtbank niet is gebleken dat er ten tijde van de bezwaarfase tussen eisers en verweerder verschil van mening bestond over feitelijke kwesties. De discussie tussen partijen is er een waarin enkel formeel juridische kwesties spelen. Daarenboven hebben eisers hun bezwaren in beroep zowel schriftelijk als mondeling uiteen kunnen zetten. Een vernietiging vanwege het niet horen zou derhalve slechts enkel een herhaling van – reeds bekende - standpunten opleveren. Voormelde benadering past overigens ook bij de tekst van artikel 6:22 van de Awb zoals die van toepassing is geworden na het bestreden besluit. Ook aan die wijziging ligt ten grondslag dat onnodige vernietiging van besluiten voorkomen dient te worden.

6. De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 (LJN: BQ4105) geoordeeld dat het in behandeling nemen van een aanvraag om een ID-kaart geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, aangezien niet kan worden aangenomen dat een ID-kaart naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een ID-kaart is het heffen van leges op grond van voormeld artikel 229 van de Gemeentewet, naar het oordeel van de Hoge Raad, dan ook niet mogelijk.

7. Om legesheffing weer mogelijk te maken is op 21 september 2011 een reparatiewetsvoorstel ingediend genaamd “Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart” (de Reparatiewet). De Reparatiewet is op 15 oktober 2011 in werking getreden en werkt terug tot en met 22 september 2011, zijnde de dag na indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

8. De Reparatiewet bevat de volgende artikelen:

“Artikel 1

Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2

1. Een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, berust vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt op artikel 1 .

2. Artikel 7, tweede lid, van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, hebben mede betrekking op rechten als bedoeld in artikel 1 .

3. In verband met het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart worden geen rechten geheven indien de aanvraag is ingediend in de periode vanaf 9 september 2011 tot de dag tot welke deze wet terugwerkt.

Artikel 3

Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.”

9. Bij uitspraak van 10 december 2012 (LJN: BY5809) heeft deze rechtbank reeds geoordeeld dat op grond van de Reparatiewet en een niet aan de Reparatiewet aangepaste gemeentelijke verordening, legesheffing voor identiteitskaarten kan plaatsvinden. Dienaangaande overweegt de rechtbank dat zij, onder verwijzing naar het in die uitspraak overwogene, geen aanleiding ziet om op dat standpunt terug te komen.

10. Met betrekking tot het standpunt van eisers dat artikel 2 van de Reparatiewet bepaalt dat een gemeentelijke belastingverordening “voor het verrichten van handelingen” ten behoeve van de aanvraag van de ID-kaart berust op artikel 1 van de Reparatiewet maar dat de legesverordening 2011 van de gemeente Nederweert (hierna: de Verordening) niet ziet op het verrichten van handelingen maar op “voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten” of het “in behandeling nemen van een aanvraag” en daarmee de omschrijving van het belastbare feit in de Verordening afwijkt van de omschrijving in de Reparatiewet, overweegt de rechtbank als volgt.

11. Artikel 2, eerste lid, van de Reparatiewet bepaalt dat een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt berust op artikel 1 van die Reparatiewet. Daarmee is de fictie geschapen dat in een Verordening genoemde diensten door de Reparatiewet worden aangemerkt als handelingen in de zin van die wet. Dat een beslissing tot het in behandeling nemen van een aanvraag in tijd, zoals door eisers is gesteld, voorafgaat aan het verrichten van de in de Reparatiewet genoemde handelingen ten behoeve van die aanvraag acht de rechtbank, gelet op het vorenstaande, niet relevant.

12. Ook eisers standpunt dat in artikel 2 van de Reparatiewet sprake is van “door of vanwege het gemeentebestuur” verstrekte diensten, terwijl in artikel 26 van de Paspoortwet sprake is van het afgeven van een identiteitskaart door de burgemeester, zijnde een zelfstandig bestuursorgaan, slaagt vanwege de in de Reparatiewet opgenomen fictie niet.

13. Eisers hebben verder nog aangevoerd dat ingevolge artikel 2 van de Verordening vereist is dat het gaat om in de Verordening genoemde diensten én de daarbij behorende Tarieventabel maar dat in de Verordening geen diensten worden omschreven. De enkele concrete omschrijving van diensten in de Tarieventabel is daartoe onvoldoende, zo stellen eisers. Ter ondersteuning van dit standpunt is gewezen op artikel 5 van de Verordening omdat daarin is vermeld dat de Tarieventabel maatstaven en tarieven bevat voor de legesheffing. Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat de formulering in artikel 2 van de Verordening niet betekent dat alle diensten in de Verordening concreet moeten worden genoemd en vervolgens in de Tarieventabel enkel maatstaven en tarieven kunnen staan voor die met name genoemde diensten. Zowel in artikel 3 van de Verordening, waarin is geregeld wanneer er sprake is van belastingplicht, als in artikel 4, waarin vrijstellingen van leges zijn geregeld voor bepaalde diensten, is sprake van diensten in algemene zin. De rechtbank vermag niet in te zien dat artikel 2 er vervolgens aan in de weg staat dat die diensten in een Tarieventabel geconcretiseerd worden door ze met name te noemen.

14. Gelet op het hiervoor overwogene slagen de beroepsgronden van eisers ter zake van het niet aanwezig zijn van een (wettelijke) grondslag in de Reparatiewet respectievelijk de Verordening niet.

15. Eisers hebben verder als beroepsgrond aangevoerd dat de legesopbrengsten dienen te worden getoetst aan de kosten, en dat vanwege het feit dat onderhavige heffing geschiedt op basis van de Reparatiewet dit met zich brengt dat toetsing enkel plaats dient te vinden aan de hand van het totaal van rechten die op de voet van de Reparatiewet worden geheven, derhalve specifiek de kosten van de identiteitskaarten. Verweerder heeft volgens eisers niet doen blijken van een dergelijke toetsing. Verder is in dit verband aangevoerd dat artikel 1 van de Reparatiewet ziet op door de burgemeester zelf verrichte handelingen en niet op door of vanwege de burgemeester verrichte handelingen. Nu die burgemeester zelf geen handelingen heeft verricht, brengt de voornoemde opbrengstlimiet met zich dat heffing van rechten niet mogelijk is. Verder is aangevoerd dat enkel sprake is van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag en daarom alle daarop volgende werkzaamheden om tot afgifte van de identiteitskaart te komen (invullen formulieren, aanmaken en afgifte document) niet daartoe behoren. Met die werkzaamheden zijn volgens eisers maar circa 10 seconden en zeker niet meer dan 30 seconden gemoeid. Dit terwijl de in rekening gebrachte leges voor de twee identiteitskaarten € 18,40 hebben bedragen. Het vorenstaande rechtvaardigt het vermoeden dat de opbrengstlimiet fors wordt overschreden.

16. De bevoegdheid voor verweerder tot het heffen van onderhavige leges is gebaseerd op artikel 1 van de Reparatiewet. Dat artikel heeft het over het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart. Blijkens de parlementaire geschiedenis bij de Reparatiewet vormen de leges een vergoeding voor de kosten die worden gemaakt voor het ontvangen van de aanvraag, de productie én het uitreiken van een identiteitskaart. Ook blijkens de memorie van toelichting zien de leges op het geheel van handelingen en kosten verbonden aan de uitgifte van een identiteitskaart. Zo wordt bijvoorbeeld vermeld: “De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast”. Dat de formulering in artikel 1 van de Reparatiewet het heeft over de handelingen ten behoeve van de aanvraag maakt, ook al verdient deze formulering wellicht niet de schoonheidsprijs zoals voor die gehele wet geldt, niet dat daarmee voorbij gegaan kan worden aan de hiervoor geformuleerde uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om meer kosten in rekening te brengen bij de aanvrager dan enkel die ten behoeve van het in behandeling nemen. Verweerder heeft de leges voor jaar 2011 onderbouwd door middel van het overzicht “bijlage 23: Cijfers legesopbrengsten en gerelateerde kosten” onderbouwd dat de kostendekkendheid minder dan 100% is. De rechtbank ziet, mede nu eisers dit overzicht ook niet gemotiveerd hebben bestreden, geen aanleiding aan de juistheid van dat overzicht te twijfelen. Vervolgens blijkt uit die bijlage 23 dat de raming van de gemeentelijke leges voor reisdocumenten in 2011 € 84.023 bedraagt en de kosten € 146.935,= en het negatieve saldo derhalve € 62.912 bedraagt. Reeds om deze reden slaagt de grief van eisers in dit verband niet.

17. Vervolgens is aangevoerd dat de heffing prematuur heeft plaatsgevonden. Leges worden immers bij kennisgeving geheven en derhalve op andere wijze als bepaald in artikel 230 van de Gemeentewet. Derhalve is ingevolge artikel 233a van de Gemeentewet sprake van een aanslagbelasting. Volgens een arrest van de Hoge Raad van 14 juni 202 (BNVB 2002 / 294) kan een aanslag echter eerst worden opgelegd als het belastbare feit zich heeft voor gedaan. Nu de leges al worden geheven op het moment dat de aanvragen werden gedaan en er op dat moment nog geen enkele dienst was verricht, heeft de heffing volgens eisers prematuur plaatsgevonden. Ten aanzien van dit argument is de rechtbank van oordeel dat op het moment dat een aanvrager zich wendt tot een medewerker van de gemeente met de mededeling dat hij een identiteitskaart wenst, reeds sprake is van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen en verstrekken van die kaart en alle handelingen die na dat eerste contactmoment vallen ook onderdeel vormen van het belastbare feit en daarom niet gezegd kan worden dat niet reeds meteen na dat contactmoment leges verschuldigd zijn

18. Op grond van het hiervoor overwogene acht de rechtbank het beroep van eisers ongegrond

19. Voor een proceskostenveroordeling acht de rechtbank geen termen aanwezig. Wel zal zij bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ad € 42,= dient te vergoeden, waarbij de rechtbank in overweging heeft genomen dat eisers ten onrechte niet in bezwaar zijn gehoord.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 42,= aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.H. Machiels, rechter, in aanwezigheid van mr. E. van Rie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2013.

w.g. mr. E. van Rie,

griffier

w.g. mr. F.H. Machiels,

rechter

Voor eensluidend afschrift:

de griffier,

Afschrift verzonden aan partijen op: 11 juli 2013

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch.