ECLI:NL:RBLIM:2015:6422
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/3245
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2015 in de zaak tussen
Stichting Pedagogisch Sociaal Werk Midden-Limburg, te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P.J.W.M. Theunissen),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: J. Huijs).
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2013 (het primaire besluit), aan eiseres bekend gemaakt op 26 maart 2014, heeft verweerder aan [naam] (hierna: ex-werkneemster) met ingang van 31 december 2012 een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend.
Bij besluit van 17 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2015. Namens eiseres is verschenen de heer [naam], bijgestaan door gemachtigde Theunissen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De ex-werkneemster is op 1 januari 2012 op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, geldig tot en met 31 december 2012, bij eiseres in dienst getreden als persoonlijk begeleider. Op 5 november 2012 is zij voor deze werkzaamheden uitgevallen als gevolg van een belastende privé-situatie. In verband met het van rechtswege eindigen van de arbeidsovereenkomst met de ex-werkneemster, heeft verweerder bij het primaire besluit aan de ex-werkneemster met ingang 31 december 2012 een uitkering ingevolge de ZW toegekend.
2. Bij brief van 26 maart 2014 heeft verweerder in verband met de invoering per 1 januari 2014 van een onderdeel van de wet ‘Beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters’ (Wet BeZaVa) aan eiseres een kopie gestuurd van het primaire besluit van 14 januari 2013. Eiseres heeft alsnog bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Verweerder heeft het primaire besluit na bezwaar gehandhaafd.
3. Eiseres stelt zich in beroep - kort gezegd - op het standpunt dat de ZW-uitkering ten onrechte is toegekend en dat, zo er al aanleiding was voor toekenning van die uitkering, van arbeidsongeschiktheid gedurende de hele looptijd ervan geen sprake is geweest zodat die uitkering niet tot de maximumduur had mogen worden voortgezet. Subsidiair heeft eiseres betoogd dat verweerder gedurende de looptijd van de ZW-uitkering volstrekt onvoldoende re-integratie inspanningen heeft verricht zodat de uitkering onnodig lang is doorgelopen. Eiseres stelt dat dit, nu de ex-werkneemster inmiddels de maximale looptijd van de ZW heeft doorlopen, voor eiseres tot gevolg zal hebben dat de door haar over de jaren 2013 en 2014 af te dragen ZW-flexpremie zal stijgen naar 0,24%, wat een nadeel van € 86.400,-- voor haar zou betekenen, terwijl voortzetting van het dienstverband met haar ex-werkneemster jaarlijks € 31.050,-- zou hebben gekost. Zulks terwijl eiseres - nu haar geen mededeling is gedaan van de toekenning van ziekengeld - in elk geval tot het moment dat dat die mededeling is gedaan, geen invloed heeft kunnen uitoefenen op het verloop van de re-integratie en de uitkeringsverstrekking.
4. De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
5. Alvorens aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep kan worden toegekomen, ziet de rechtbank zich eerst geplaatst voor de vraag of eiseres in haar beroep ontvangen kan worden. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
6. Allereerst moet worden beoordeeld of eiseres als ex-werkgever als belanghebbende bij toekenning van een arbeidsongeschiktheidsuitkering kan worden aangemerkt. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
7. Volgens jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de Centrale Raad) (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AE8200) moet de werkgever die bezwaar maakt dan wel beroep instelt tegen een besluit met betrekking tot de aanspraken van één van zijn werknemers op een uitkering ingevolge de ZW, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt. De hoedanigheid van belanghebbende is daarbij niet afhankelijk van de aard van het bestreden besluit, bijvoorbeeld een toekennings-, herzienings-, intrekkings-, of weigeringsbesluit (zie de uitspraak van 17 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO9254). Evenmin is die hoedanigheid afhankelijk van hetgeen de werkgever als zijn belang aanvoert. Er dient derhalve te worden uitgegaan van een zogenoemd categoraal belanghebbendebegrip.
Gelet op het voorgaande dient eiseres derhalve als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb te worden aangemerkt. Dat staat tussen partijen overigens ook niet ter discussie.
8. Dit neemt echter niet weg dat de werkgever bij een procedure tegen besluiten, als hiervoor genoemd, ook een processueel belang dient te hebben. Volgens jurisprudentie van de Centrale Raad (zie onder meer de uitspraak van 20 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB2860), is daarvan sprake als de werkgever met het ingestelde bezwaar of beroep eventueel het door hem gewenste resultaat kan bereiken en aan dat resultaat voor hem feitelijke betekenis niet kan worden ontzegd.
9. Eiseres stelt als haar processueel belang dat de in haar ogen ten onrechte toegekende en voortgezette ZW-uitkering zal leiden tot oplegging van een hogere premie door de Belastingdienst dan wanneer verweerder rechtmatig zou hebben beslist. Dit is mede het gevolg van de Wet BeZaVa waardoor per 1 januari 2014 werkgevers voor het eerst ook op basis van ZW-uitkering die is toegekend aan niet meer in dienst zijnde zogenoemde vangnetters, een gedifferentieerde premie Werkhervattingskas moeten gaan betalen. Eiseres voorziet dat zij door de besluitvorming van verweerder financieel fors benadeeld zal worden. De rechtbank is van oordeel dat deze financiële consequentie in beginsel als processueel belang in de zin van voormelde jurisprudentie kan worden aangemerkt. De vraag is echter nog of eiseres in dit geval met haar beroep kan bereiken dat het bedoelde nadeel ongedaan kan worden gemaakt. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
10. In artikel 30b, eerste lid, van de ZW is, voor zover thans van belang, bepaald dat de intrekking of verlaging van een ziektewetuitkering niet eerder plaatsvindt dan de dag volgend op die waarop de beslissing op bezwaar is bekendgemaakt of de uitspraak is gedaan. Met andere woorden: een ziektewetuitkering kan niet met terugwerkende kracht worden ingetrokken of verlaagd, indien de intrekking of verlaging voortvloeit uit een door de werkgever ingesteld beroep. Dit artikel dient ter bescherming van de belangen van de werknemer. Voor de onderhavige situatie betekent dit dat gegrondverklaring van het onderliggende beroep er niet toe kan leiden dat de reeds volledig gebruikte ZW-uitkering van de ex-werkneemster met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. Naar het oordeel van de rechtbank wil dit echter niet zeggen dat eiseres geen belang (meer) toekomt bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hiertoe overweegt zij dat eiseres gelet op het bepaalde in artikel 73b van de ZW in een procedure over de premie Werkhervattingskas niet aan de orde kan stellen dat de ZW-uitkering van de ex-werkneemster, op basis waarvan de premie deels wordt gebaseerd, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld. Het (tevens) uitsluiten van eiseres in de onderhavige procedure zou er derhalve ertoe leiden dat voor de werkgever geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat om de rechtmatigheid van de ZW-uitkering aan te vechten, terwijl de uitkeringverstrekking onweersproken gevolgen heeft voor de latere premievaststelling. Het ligt daarom naar het oordeel van de rechtbank in de rede dat eiseres beroepsgronden over de rechtmatigheid van de ZW-uitkering in de onderhavige procedure aan de rechtbank voor kan leggen ten einde daarover een oordeel te verkrijgen. Dit ligt ook in de lijn van de rechtspraak van de Centrale Raad over het, aan artikel 73b van de ZW gelijkluidende, artikel 87e van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (zie de uitspraak van 26 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL6033). Daarin is overwogen dat het de bedoeling van de wetgever is dat de werkgever op een zo vroeg mogelijk tijdstip beroep kan instellen, dat wil zeggen onmiddellijk als de uitkeringsbeschikking wordt gegeven en niet pas op het moment dat hij de gevolgen voor de premieheffing ondervindt. De rechtbank voegt daaraan toe dat de onderhavige rechtsgang met verweerder als procespartij zich beter leent voor een beoordeling van het betreffende besluit dan een procedure met de inspecteur als procespartij, en dat bovendien, in geval die beoordeling tot vernietiging van een besluit tot toekenning of voortzetting van de uitkering leidt, recht kan worden gedaan aan de door artikel 30b, eerste lid, van de ZW beschermde rechtszekerheid van de werknemer door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten dan wel zelf in de zaak te voorzien.
11. De rechtbank deelt dan ook het standpunt van partijen dat eiseres ontvankelijk is in haar beroep. Daarnaast is de rechtbank met partijen van oordeel dat, hoewel het bezwaarschrift van eiseres na afloop van de wettelijke termijn is ingediend, redelijkerwijs niet kan worden gezegd dat eiseres daardoor in verzuim was. Hiertoe overweegt zij dat eiseres eerst per 1 januari 2014 belang heeft gekregen bij het primaire besluit, zij dat besluit destijds niet gelijktijdig met de ex-werkneemster in kopie heeft ontvangen en ook niet op andere wijze kennis heeft gekregen of had kunnen krijgen van de toekenning van ziekengeld aan haar ex-werkneemster en zij na kennisneming van dat besluit alsnog zo snel als redelijkerwijs mogelijk bezwaar heeft gemaakt. De termijnoverschrijding acht de rechtbank derhalve verschoonbaar.
12. Over de inhoud van het bestreden besluit overweegt de rechtbank vervolgens aan de hand van de beroepsgronden als volgt.
13. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Ziektewet, zoals van toepassing ten tijde hier van belang, heeft de verzekerde bij ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte recht op ziekengeld overeenkomstig het bij of krachtens deze wet bepaalde. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad wordt onder “zijn arbeid” in het kader van artikel 19, eerste lid, van de ZW verstaan de laatstelijk voor de ziekmelding feitelijk verrichte arbeid. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat ten aanzien van een verzekerde die geen werkgever heeft als bedoeld in artikel 9, 10 of 12 onder ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wordt verstaan: ongeschiktheid tot het verrichten van werkzaamheden die bij een soortgelijke werkgever gewoonlijk kenmerkend voor zijn arbeid zijn.
14. Het primaire besluit ziet enkel op de toekenning van de uitkering van de ZW-uitkering aan de ex-werkneemster. In bezwaar heeft eiseres echter niet alleen betoogd dat de uitkering ten onrechte is toegekend, maar heeft zij tevens gevraagd om een herkeuring van de ex-werkneemster ten einde die uitkering te beëindigen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder in bezwaar niet alleen de toekenning van de uitkering in zijn heroverweging betrokken maar heeft hij tevens een afwijzend standpunt ingenomen over het verzoek van eiseres om de uitkering niet voort te zetten. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat het bestreden besluit uit twee onderdelen bestaat, namelijk de toekenning van de uitkering en de ongewijzigde voortzetting daarvan voor de maximale duur. Laatstgenoemd onderdeel is dan aan te merken als een primair besluit waartegen in beginsel bezwaar openstaat. Nu partijen hun standpunten over de voorzetting van de uitkering over en weer hebben gewisseld, ziet de rechtbank evenwel uit proceseconomische overwegingen en in het licht van artikel 7:1a van de Awb (ook al is aan de procedurele voorwaarden voor toepassing daarvan niet voldaan) aanleiding om zonder voorafgaande bezwaarschriftprocedure hierna ook de rechtmatigheid van de voortzetting van de ZW-uitkering te beoordelen. Aan beoordeling van de (subsidiaire) beroepsgrond dat verweerder onvoldoende re-integratieactiviteiten heeft verricht, kan de rechtbank daarentegen niet toekomen, omdat het bestreden besluit daar geen betrekking op heeft en er bovendien geen wettelijke basis is om het ziekengeld te beëindigen wegens het niet voldoen aan de reïntegratieverplichtingen door verweerder.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op voldoende zorgvuldige wijze onderzocht of ex-werkneemster op 31 december 2012 ongeschikt was voor haar eigen werk. Daartoe acht de rechtbank van belang dat verweerder op 2 januari 2013 telefonisch contact met ex-werkneemster heeft opgenomen, waarbij informatie is ingewonnen over de aard van de arbeidsongeschiktheid. Voorts heeft op 17 januari 2013 een beoordeling door een re-integratiebegeleider plaatsgevonden, volgens wiens visie de arbeidsongeschiktheid als gevolg van psychische klachten plausibel was. Hetgeen eiseres hier tegenover heeft gesteld, rechtvaardigt niet de conclusie dat van ongeschiktheid van de ex-werkneemster voor het eigen werk geen sprake was bij de toekenning van de ZW-uitkering. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat de ex-werkneemster volgens de visie van de bedrijfsarts van eiseres, verwoord in de brief van 14 december 2012, twee weken voor het einde van het dienstverband, beperkt belastbaar was in verband met psychische klachten, zij het dat de bedrijfsarts verwachtte dat zij binnen twee maanden zou kunnen starten met de re-integratie. De rechtbank acht de toekenning van de ZW-uitkering dan ook rechtmatig.
16. Na de toekenning van de ZW-uitkering is de ex-werkneemster op 11 maart 2013 op het spreekuur van de verzekeringsarts verschenen, waarbij een onderzoek van de psyche is verricht. De bevindingen van dit onderzoek zijn weergegeven in de rapportage van de verzekeringsarts van gelijke datum. De verzekeringsarts acht ex-werkneemster op het moment van onderzoek in verband met haar psychische klachten nog ongeschikt voor haar eigen werk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van dit onderzoek de uitkering over de periode van 31 december 2012 tot (in elk geval) 11 maart 2013 op goede gronden gecontinueerd.
17. Het nadien verrichte onderzoek over de periode van 12 maart 2013 tot 5 november 2014 acht de rechtbank echter niet draagkrachtig voor de daaraan door verweerder ontleende conclusie dat de uitkering moest worden voortgezet. Uit de voorhanden zijnde stukken maakt de rechtbank op dat de ex-werkneemster pas op 23 september 2013 weer op het spreekuur van de verzekeringsarts is onderzocht, terwijl de verzekeringsarts in het meergenoemd verslag van 11 maart 2013 heeft aangegeven dat het dossier van de ex-werkneemster na zes weken weer zou moeten worden voorgelegd. Op 26 april 2013 is namens de verzekeringsarts weliswaar een ‘evaluatieverslag na 26 weken ziekte’ opgemaakt en ondertekend, maar daaruit kan niet worden afgeleid waar het standpunt op is gebaseerd dat de ex-werkneemster nog steeds arbeidsongeschikt is. Uit het verslag van dat onderzoek van 23 september 2013 kan naar dezerzijds oordeel vervolgens ook niet worden opgemaakt dat ex-werkneemster arbeidsongeschikt is gebleven. Integendeel, uit het verslag maakt de rechtbank op dat door de verzekeringsarts erkend wordt dat van arbeidsongeschiktheid voor het eigen werk geen sprake meer is en dat de ex-werkneemster ‘respijt’ wordt gegeven vanwege de gezondheidssituatie van haar jongste kind zonder dat daarvoor een basis is te vinden in de ZW. In gelijke zin oordeelt de rechtbank over de verslaglegging door de verzekeringsarts op 23 januari 2014 naar aanleiding van het telefonisch contact met de ex-werkneemster op 16 december 2013 en het spreekuurcontact op 23 januari 2014. Blijkens de tekst van dit verslag is volgens de verzekeringsarts ‘eigenlijk geen sprake van arbeidsongeschiktheid’. De verzekeringsarts adviseert vervolgens om de ZW-uitkering te continueren ‘om hard te werken aan een acceptabel toekomstperspectief waarbij dan nadrukkelijk de mogelijkheden aan de orde moeten komen om haar jongste dochter toe te (leren) vertrouwen aan de zorg van anderen’. Dit advies is echter kenbaar niet gebaseerd op de conclusie dat sprake is van arbeidsongeschiktheid. De conclusie van de bezwaarverzekeringsarts in de rapportage van 11 september 2014 dat gedurende de gehele uitkeringsperiode sprake ‘zal zijn geweest’ van beperkingen als gevolg van mentaal belastende factoren, volgt de rechtbank dan ook niet. Op welk tijdstip geen sprake meer is geweest van arbeidsongeschiktheid in de zin van de ZW is op basis van de voorhanden zijnde gegevens niet met zekerheid vast te stellen. Aanknopend bij meergenoemd verslag van 11 maart 2013 stelt de rechtbank dat tijdstip op zes weken na 11 maart 2013, dat wil zeggen op 22 april 2013.
18. Uit hetgeen in de vorige rechtsoverweging is overwogen, volgt dat het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden voor zover daarbij de ZW-uitkering van de ex-werkneemster ongewijzigd is voortgezet. Dit onderdeel van het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde onderdeel van het besluit in stand te laten, nu - zoals reeds overwogen - van herziening, intrekking en/of beëindiging van de ZW-uitkering van de ex-werkneemster geen sprake meer kan zijn.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de ZW-uitkering van de ex‑werkneemster ongewijzigd is voortgezet;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde onderdeel van bestreden besluit geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. C. Wapenaar en
mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2015.
w.g. W. Bocken,
griffier
w.g. T. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 juli 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.