ECLI:NL:RBLIM:2019:5560
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 18/2716, 18/2717 en 18/2718
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2019 in de zaken tussen
18 2716: [eiseres] , te Maastricht , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J. Drijftholt),
18 2717: [eiser 1] , te Maastricht , eiser 1,
18 2718: [eiser 2] , te Maastricht , eiser 2, gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigden: mr. M.C. van Doornik, mr. C.M.J.J. Erdkamp en mr. E.H.J. Verheijden).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Coop Supermarkten B.V. te Velp ,
(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee).
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan Coop Supermarkten B.V. (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een Coop supermarkt aan de Sint Pieterstraat 72 te Maastricht .
Bij besluit van 26 september 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren die eisers tegen het primaire besluit hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eiseres en eiser 2 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (AWB 18/2716 en AWB 18/2718) en tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:268 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiser 2 toegewezen en het primaire en het bestreden besluit geschorst tot op diens beroep is beslist.
Verweerder heeft verweer gevoerd. Vergunninghoudster heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door mr. M.J. Drijftholt. Eiser 1 is verschenen. Eiser 2 is verschenen en is tevens op zitting opgetreden als gemachtigde van eiser 1. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , bijgestaan door
mr. J.P. Hoegee.
Overwegingen
1. Bij het primaire besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een Coop supermarkt aan de Sint Pieterstraat 72 te Maastricht . Het betreft een verbouwing van de begane grond en de kelder van het bouwwerk op dit adres. Volgens verweerder is geen sprake is van een van de in artikel 2.10 van de Wabo opgesomde weigeringsgronden, zodat de omgevingsvergunning niet kan worden geweigerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vestigen van een supermarkt in overeenstemming is met het bestemmingsplan “Centrum” (hierna: het bestemmingsplan) dat volgens verweerder op die locatie (elke vorm van) detailhandel op de begane grond en in de kelder toestaat.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Tevens is ambtshalve als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de kelder niet gebruikt mag worden als winkelvloeroppervlak en dat winkelend publiek alleen gebruik mag maken van mandjes, dan wel qua grootte vergelijkbare voorzieningen, en niet van winkelwagens of qua grootte vergelijkbare voorzieningen (zgn. mandjessupermarkt).
3. Eisers voeren primair aan dat de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning in strijd is met het geldend bestemmingsplan. Daarnaast is betoogd dat de omgevingsvergunning in strijd is met de Detailhandelsvisie 2016 en de parkeernormen van de gemeente Maastricht. Op grond van artikel 7.1 van het bestemmingsplan geldt de bestemming ‘ Gemengd -1 ’ en op deze locatie zijn bepaalde functies rechtstreeks toegelaten. Nieuwvestiging is alleen door middel van een afwijkingsprocedure toegestaan. De bestaande functies zijn conform artikel 1.19 van het bestemmingsplan nader uitgewerkt in bijlage 3 bij de bestemmingsplanregels. Ter plaatse van de Sint Pieterstraat 72 was de bestaande functie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan ‘detailhandel - keukens & sanitair’. Het vestigen van een supermarkt op deze locatie stemt niet overeen met de bestaande functie en dient daarom te worden aangemerkt als een nieuwvestiging. De gemeenteraad heeft er bewust voor gekozen om alle bestaande functies in bijlage 3 te specificeren en op basis daarvan moet de vraag worden beantwoord of het bouwplan in overeenstemming is met artikel 7.1 van het bestemmingsplan. Als geen sprake zou zijn geweest van een bewuste keuze dan zou de gemeenteraad hebben volstaan met de vermelding van ‘detailhandel’ etc. In dit verband hebben eisers tevens gewezen op de definitie van ‘bestaand’ gebruik in artikel 1.19, onder b, van de planregels, waarbij een verwijzing is opgenomen naar bijlage 3 voor de vaststelling van de bestaande functies op de begane grond. Ook hieruit en uit § 5.3.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan leiden eisers af dat de rechtstreeks toegelaten (bestaande) functies in bijlage 3 zijn opgenomen. Eisers betogen dat de tekst van artikel 7.1 in combinatie met artikel 1.19 van het bestemmingsplan duidelijk is. Daarbij komt dat de bedoeling van de planwetgever volgens vaste jurisprudentie niet af kan doen aan hetgeen in een bestemmingsplan ondubbelzinnig is bepaald. Dat, zoals verweerder stelt, een planregeling die het type/soort detailhandel vastlegt, niet zonder motivering mag op grond van de Dienstenrichtlijn, is volgens eisers niet onderbouwd en kan er niet aan afdoen dat de gemeenteraad dit wel heeft gedaan.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
Ontvankelijkheid eiser 2.
5. De gemachtigde van vergunninghoudster heeft bij de behandeling van de beroepen ter zitting de vraag gesteld of eiser 2 ook zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit omdat het in het dossier aanwezige bezwaarschrift is ingediend en ondertekend door zijn partner [naam 4] . Zijn beroep zou dan op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk zijn. Verder is de vraag gesteld of eiser 2 door verweerder terecht als belanghebbende is aangemerkt omdat volgens de gemachtigde van vergunninghoudster onduidelijk is of hij ter plaatse van zijn woning gevolgen van enige betekenis van het verlenen van de omgevingsvergunning ondervindt. Eiser 2 heeft verklaard dat hij ook zelf een gelijkluidend bezwaar heeft gemaakt en dat dit uit het dossier blijkt.
6. Hoewel het bezwaarschrift van eiser 2 niet in het dossier aanwezig is, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om eraan te twijfelen dat eiser ook op eigen titel bezwaar heeft gemaakt. In het dossier zit namelijk een ontvangstbevestiging van 31 mei 2018 van een door zijn partner en een door hem ingediend bezwaar waaraan respectievelijk nummer 18-0327BB en nummer 18-0328BB is toegekend. Deze bezwaren met de daarbij behorende procedurenummers zijn in het mandaatvoorstel ter afhandeling van de tegen de omgevingsvergunning ingediende bezwaren vermeld onder 27 (bezwaar van mw. [naam 5] ) en 28 (bezwaar van dhr. [naam 6] ). Ten aanzien van de ontvankelijkheid heeft verweerder als maatstaf aangehouden dat de bezwaarmakers die, hemelsbreed, op een afstand van meer dan 100 meter van de besluitlocatie wonen, door het besluit onvoldoende in hun belangen worden geschaad om hen als belanghebbende aan te merken. Eiser 2 is aan de hand van dat criterium als belanghebbende aangemerkt en de rechtbank acht die benadering niet onjuist. Eiser 2 kan derhalve ontvankelijk worden geacht in zijn beroep.
Inhoudelijk ten aanzien van de beroepen van eisers.
7. Ingevolge het bestemmingsplan geldt op de locatie Sint Pieterstaat 72 te Maastricht de bestemming ‘ Gemengd-1 ’. Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘ Gemengd 1 ’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel op de begane grond en in kelders, waarbij is vermeld dat ‘bestaand’ is toegestaan en ‘nieuwvestiging’ alleen via afwijking.
Ingevolge artikel 7.6.2, onder a, van het bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, onder a, ten behoeve van het toestaan van detailhandel op de begane grond en in kelders.
Ingevolge artikel 1.19, onder b, van het bestemmingsplan wordt onder ‘bestaand gebruik’ verstaan het op het moment van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod aanwezige gebruik, tenzij in de regels anders is bepaald. De bestaande functies op de begane grond zijn opgenomen in de lijst in bijlage 3 ‘bestaande situatie functies en goothoogten’ van deze regels.
In bijlage 3 bij het bestemmingsplan is voor het adres Sint Pieterstraat 72 als ‘Functie begane grond’ vermeld ‘Detailhandel-keukens & sanitair’.
Ingevolge artikel 1.40 van het bestemmingsplan wordt onder ‘detailhandel’ verstaan:
het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en, verhuren en leveren van goederen aan personen die, die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; hieronder worden niet begrepen smart-, head- en growshops. Hieronder worden mede begrepen galeries.
8. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend. Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door regels die specifiek invulling geven aan een bestemming. De inleidende begripsbepalingen zijn geen regels in deze zin. Deze regels kunnen behulpzaam zijn bij de uitleg van begrippen die in de bestemmingsregels of de bouwregels worden gehanteerd. Hieraan kan echter niet zelfstandig worden getoetst bij de beoordeling van bouwaanvragen (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264, en van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682).
9. Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833). De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planvoorschriften ondubbelzinnig is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3227). De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel duidelijk is dan dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).
10. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de onderhavige locatie de bestemming ‘ Gemengd -1 ’ geldt. In de doeleindenomschrijving, neergelegd in artikel 7, eerste lid, is bepaald dat deze gronden onder meer zijn bestemd voor detailhandel, waarbij is aangegeven dat op de begane grond en kelders ‘bestaand’ is toegestaan en ‘nieuwvestiging’ alleen via afwijking. De afwijkingsmogelijkheid ten behoeve van het toestaan van detailhandel (op de begane grond en in kelders) is vervat in artikel 7.6.2, onder a, van het bestemmingsplan.
11. Partijen verschillen van mening over de vraag of ‘bestaand toegestaan’ moet worden uitgelegd als ‘bestaande detailhandel’ (verweerder en vergunninghoudster) of als ‘bestaande situatie functies als bedoeld in bijlage 3 bij het bestemmingsplan’. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat onder ‘bestaand’ dient te worden begrepen de bestaande hoofdgroep/ functie zoals schematisch vermeld in artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan, te weten (bestaande) ‘detailhandel’, ‘(publieksaantrekkende) dienstverlening’, ‘kantoren zonder baliefunctie’, ‘cultuur en ontspanning, met daaraan ondergeschikte horeca’, ‘maatschappelijke voorzieningen, met daaraan ondergeschikte horeca’, ‘consumentverzorgende ambachtelijke bedrijvigheid aan huis en niet aan huis’ en ‘galeries en ateliers’. Redengevend daarvoor is de tekst van artikel 7, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 7.6.2, onder a tot en met g, van het bestemmingsplan. In artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan wordt een koppeling gelegd tussen ‘bestaand’ en de in het schema genoemde hoofdgroepen binnen de bestemming ‘ Gemengd -1 ’, in dit geval ‘detailhandel’, en wordt niet verwezen naar bijlage 3, waarin een inventarisatie is gemaakt van de bestaande hoofdgroepen en van de op een bepaald adres concreet aanwezige functie/situatie binnen die hoofdgroep. Deze uitleg van ‘bestaand’ is niet alleen in overeenstemming met de tekst van artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan maar strookt ook met de toelichting en de systematiek van de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen (SVBP) 2008, die is gebruikt bij het opstellen van het bestemmingsplan. In § 5.3.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld dat bij de bestemming ‘ Gemengd -1 ’ de toegestane functies in de bestemmingsomschrijving door middel van een schema zijn aangeduid en dat daarbij steeds is aangegeven of en op welke plek een functie rechtstreeks, via een afwijking of via een wijziging is toegestaan en of een functie niet gewenst is. Deze laatste categorie is zodanig geregeld, dat bestaande functies mogen blijven voortbestaan tenzij die functie gedurende drie jaren niet wordt uitgeoefend. In dat geval komt die functie te vervallen en zijn alleen nog de functies toegestaan conform het schema in de bestemmingsomschrijving. Uit deze toelichting blijkt eveneens dat de toegestane functies de in de bestemmingsomschrijving door middel van schema’s aangeduide functies zijn. In de SVBP 2008 is vermeld dat behalve bestemmingen (hoofdfuncties), zoals ‘detailhandel’, binnen het bestemmingsplan aanduidingen zijn te onderscheiden. Deze aanduidingen bevatten specificaties van bestemmingen (en dubbelbestemmingen) met betrekking tot het gebruik of het bouwen. Aanduidingen hebben altijd juridische betekenis waardoor zij niet alleen voorkomen in de analoge en digitale verbeelding van een bestemmingsplan maar ook in de planregels. Er zijn volgens de SVBP 2008 zes soorten aanduidingen te onderscheiden waaronder functieaanduidingen. Een functieaanduiding wordt gebruikt om de gebruiksmogelijkheden binnen een bestemming of een gedeelte daarvan nader te specificeren. Het kan daarbij onder meer gaan om een beperking van de gebruiksmogelijkheden. Daarvoor moeten de in bijlage 6 bij de SVBP 2008 vermelde aanduidingen worden gebruikt. De functieaanduidingen worden in de verbeelding weergegeven met een kleine letter of een combinatie van letters. Indien bepaalde functies juist niet zijn toegestaan wordt de betrokken lettercode in de analoge verbeelding van het bestemmingsplan van een min-teken voorzien. Deze aanduidingen zijn ook op de digitale verbeelding zichtbaar. De functieaanduidingen worden tevens in de planregels standaard met de volledige naam van de aanduiding opgenomen. Als voorbeeld is in de SVBP 2008 opgenomen de uitzondering voor grootschalige detailhandel binnen de bestemming detailhandel. Dit kan door gebruik te maken van de aanduiding
(-dhg). De rechtbank stelt vast dat in artikel 7, eerste lid, en op de verbeelding een aanduiding waardoor de bestemming wordt beperkt of een bepaalde functie wordt uitgezonderd, ontbreekt. Omdat het bestemmingsplan conform de SVBP 2008 is opgesteld, bestaat er ook om die reden geen aanleiding om een beperking van de gebruiksmogelijkheden in artikel 7, eerste lid, in te lezen.
12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, volgt de rechtbank eisers niet in hun betoog dat uit de definitie in artikel 1.19, onder b, van het bestemmingsplan volgt dat ‘bestaand’ in artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan moet worden uitgelegd als ‘bestaand gebruik’ zoals vermeld in bijlage 3 bij het bestemmingsplan ‘achter het gedachtestreepje’. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat bouwaanvragen niet zelfstandig worden getoetst aan de inleidende begripsbepalingen. Er bestaat ook verder geen aanleiding om ‘bestaand’ in artikel 7, eerste lid, van het bestemmingsplan aan de hand van artikel 1.19 uit te leggen, omdat in artikel 7, eerste lid, niet naar deze definitie wordt verwezen en dit een standaarddefinitie voor bestaande bebouwing en bestaand gebruik betreft die van belang is voor de toepassing van het in artikel 34, eerste lid, van het bestemmingsplan opgenomen (standaard) overgangsrecht.
13. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat bestaande detailhandel ter plaatse rechtstreeks, dat wil zeggen zonder afwijking van het bestemmingsplan, is toegestaan. Nu tussen partijen niet in geschil is dat op de onderhavige locatie detailhandel de bestaande functie was, is het bouwplan dat ziet op vestiging van een (andere) vorm van detailhandel, in overeenstemming met de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan. De daartegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
14. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de omgevingsvergunning voor parkeerproblemen zal zorgen en dat de omgevingsvergunning in strijd met het facetbestemmingsplan “Parkeren” is verleend, overweegt de rechtbank dat verweerder terecht in aanmerking heeft genomen dat het supermarktconcept een zogenoemde ‘mandjessupermarkt’ betreft. Dit richt zich op winkelend publiek dat voor een beperkt aantal boodschappen komt en daarbij gaat het vooral om bezoekers die te voet of per fiets komen. De faciliteiten om grootschalige boodschappen in te slaan, zijn niet aanwezig. Het ontbreken van winkelwagens en de afwezigheid van goede parkeervoorzieningen maakt de locatie onaantrekkelijk voor gebruikmaking van de auto en het is aannemelijk dat winkelend publiek voor grootschalige boodschappen zal kiezen uit het aanbod van grotere supermarkten die wel zijn voorzien van parkeerruimte en zich in of in de omgeving van het centrum van Maastricht bevinden. Het facetbestemmingsplan “Parkeren” verwijst naar het parkeerbeleid dat door het college in 2017 is vastgesteld. Aangezien de locatie al bestemd was voor detailhandel wijzigt de parkeerbehoefte niet omdat het gemeentelijk parkeerbeleid geen onderscheid maakt tussen bijvoorbeeld een keukenzaak en een supermarkt. De locatie beschikt niet over eigen parkeerplaatsen maar dat was ook ten tijde van de detailhandel in keukens en sanitair het geval. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een bestaand parkeertekort niet relevant en wordt alleen gekeken naar de toegenomen parkeerbehoefte als gevolg van de realisering van het bouwplan (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:703). Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank toereikend gemotiveerd dat de omgevingsvergunning niet in strijd met het facetbestemmingsplan “Parkeren” is verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
15. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 juni 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.