ECLI:NL:RBLIM:2019:8581

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 18/742

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen

Amnesty International afdeling Maastricht en Amnesty International Maastricht Students, vertegenwoordigd door Vereniging Amnesty International Nederland, te Amsterdam, eisers sub 1,

[eiseres 2]

, te Maastricht, eiseres sub 2,

gezamenlijk hierna te noemen: eisers

(gemachtigde: mr. J. Klaas),

en

De burgemeester van de gemeente Maastricht, verweerder

(gemachtigde: mr. M.C.W. Ploum).

Procesverloop

Op 12 november 2017 heeft eiseres sub 2 een kennisgeving gedaan van een voorgenomen demonstratie op 19 november 2017. Bij besluit van 16 november 2017 (hierna: het primaire besluit 1) heeft verweerder naar aanleiding van deze kennisgeving voorwaarden gesteld aan die demonstratie.

Op 24 november 2017 heeft eiseres sub 2 een kennisgeving gedaan van een voorgenomen demonstratie op 2 december 2017. Bij e-mail van 30 november 2017 (hierna: het primaire besluit 2) heeft de coördinator integrale veiligheid van verweerders gemeente aan eiseres sub 2 onder verwijzing naar het primaire besluit 1 medegedeeld dat aan deze demonstratie dezelfde voorwaarden worden gesteld als aan de demonstratie van 19 november 2017.

Bij het besluit van 1 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten deels gegrond verklaard en twee voorwaarden ingetrokken.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2019. Eisers sub 1, vertegenwoordigd door [naam] , [naam] en [naam] , en eiseres sub 2 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Vaststaande feiten

1. De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.

1.1. Op 12 november 2017 heeft eiseres sub 2 een kennisgeving gedaan van een voorgenomen demonstratie op 19 november 2017 tegen de uitzetting van een Afghaans gezin en ter betuiging van solidariteit aan dit gezin en aan vluchtelingen in het algemeen. Volgens de kennisgeving zullen ongeveer 200 demonstranten deelnemen, die een route zullen lopen in het centrum van Maastricht tussen het Vrijthof en de Markt. Tijdens de demonstratie zullen flyers worden uitgedeeld aan het winkelend publiek.

1.2. Naar aanleiding van de kennisgeving heeft verweerder in het primaire besluit 1 voorwaarden gesteld aan deze demonstratie. Voor zover hier van belang zijn deze als volgt geformuleerd:

“Onder verwijzing naar artikel 5 van de Wet Openbare Manifestaties, op grond waarvan ter voorkoming van openbare orde problemen aan protestacties nadere voorwaarden verbonden kunnen worden, stel ik de volgende voorwaarden aan het houden van de protestactie:

(…)

de doorstroom van verkeer mag niet belemmerd worden;

de doorgangen op de diverse plekken in het winkelcentrum voor onder andere voetgangers en (brom)fietsers mogen niet belemmerd worden;

de toegangen van de winkels en terrassen mogen niet geblokkeerd c.q. worden betreden door de demonstranten van de protestactie;

(…)

(…)

(…)

(…)

deelnemers aan de protestactie dienen zich te onthouden van het doen van discriminerende uitingen, alsmede uitingen die bedreigingen bevatten of de (fysieke) integriteit van personen aantasten dan wel daartoe oproepen, zoals oproepen tot moord of geweld tegen personen/instellingen en dergelijke;

deelnemers aan de protestactie dienen zich te onthouden van het doen van andere uitingen die als aanstootgevend of schokkend ervaren (kunnen) worden;

deelnemers aan de protestactie dienen zich te onthouden van het doen van uitingen die de vrees rechtvaardigen dat deze direct of indirect aanzetten tot verstoring van de openbare orde, het aanzetten en oproepen tot brandstichting, het gebruiken van vuurwerk, zoals Bengaals vuur, rookbommen of anderszins hoort hier ook bij;

(…)

om te mogen flyeren is op grond van artikel 2.1.3.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening een vergunning verplicht; u dient deze vergunning uiterlijk drie weken voor het flyeren aan te vragen. Dit is niet gedaan derhalve is het verboden om te flyeren. Het is echter te allen tijde verboden om op zondag te flyeren conform een besluit van burgemeester en wethouders van 1 november 1989;

(…)

(…)

- om de verkeersveiligheid in zijn algemeenheid en die van uw demonstranten te waarborgen, moet de begeleiding van de protestactie door twee gecertificeerde verkeersregelaars worden gedaan.

(…)”

1.3. Op 24 november 2017 heeft eiseres sub 2 een kennisgeving gedaan van een voorgenomen demonstratie op 10 december 2017 met hetzelfde doel als de demonstratie op 19 november 2017. Volgens de kennisgeving zullen ongeveer 500 demonstranten deelnemen, die een route zullen lopen in het centrum van Maastricht tussen Plein 1992 en de Markt. Om te zorgen voor een ordelijk verloop zal voor een ordedienst worden gezorgd.

1.4. Bij het primaire besluit 2 heeft de coördinator integrale veiligheid aan eiseres sub 2 medegedeeld dat aan de demonstratie van 10 december 2017 dezelfde voorwaarden worden gesteld als die in het primaire besluit 1 zijn gesteld aan de demonstratie van 19 november 2017.

1.5. Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Verweerder heeft naar aanleiding van het bezwaar twee voorwaarden ingetrokken, te weten de hiervoor onder het tiende en elfde gedachtestreepje weergegeven voorwaarden. Dit betreft de voorwaarden die, kort gezegd, een verbod inhouden op (mogelijk) aanstootgevende of schokkende uitingen en uitingen die kunnen aanzetten tot verstoring van de openbare orde. Voor het overige heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.

Het geschil

2. Eisers zijn het blijkens hun beroep niet eens met drie voorwaarden, te weten de hiervoor onder het tiende, dertiende en vijftiende gedachtestreepje weergegeven voorwaarden. Dit betreft de bij het bestreden besluit ingetrokken voorwaarde over aanstootgevende of schokkende uitingen en de voorwaarden over het flyeren en over begeleiding door gecertificeerde verkeersregelaars.

3. In geschil is, kort geformuleerd, de vraag of verweerder het recht van eisers om te demonstreren en hun recht op vrijheid van meningsuiting ontoelaatbaar beperkt door 1) het (voorafgaande) verbod tot het doen van bepaalde uitingen, 2) het verbod tot het flyeren tijdens de demonstratie en 3) de verplichting om voor gecertificeerde verkeersregelaars te zorgen.

De rechtbank zal hierna onder 4 eerst ingaan op enkele formele aspecten die de rechtbank ambtshalve moet toetsen. Daarna zal de rechtbank op de genoemde geschilpunten ingaan, waarbij steeds eerst de beroepsgrond van eisers, daarna het standpunt van verweerder en tot slot het oordeel van de rechtbank wordt weergegeven.

Gelet op de terminologie in de Grondwet en de Wet openbare manifestaties (hierna; de Wom) zal de rechtbank hierna de term ‘betoging’ gebruiken in plaats van ‘demonstratie’.

Formele aspecten

4. De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of eisers een procesbelang hebben bij de behandeling van hun beroep, met andere woorden: of zij nog iets kunnen bereiken met hun beroep. De beide betogingen hebben immers al geruime tijd geleden plaatsgevonden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is een voorwaarde om voldoende procesbelang aan te nemen dat het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van het beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben. Een procesbelang kan zijn gelegen in de omstandigheid dat zich tussen dezelfde partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2101 en 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4009). Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat zij in de toekomst soortgelijke betogingen zullen organiseren, waarin zij weer kunnen worden geconfronteerd met dezelfde of vergelijkbare voorwaarden. Gelet hierop acht de rechtbank voldoende procesbelang aanwezig.

5. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit 2 een schriftelijke mededeling in de vorm van een e-mail is die is verstuurd door een niet bevoegde medewerker van verweerder. De rechtbank merkt deze e-mail aan als een besluit nu deze is gericht op rechtsgevolg (zie daarover de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99). De rechtbank stelt verder vast dat het bevoegdheidsgebrek bij het door verweerder als bevoegd gezag genomen bestreden besluit is hersteld (zie daarover de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 18 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:149 en van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1510). Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 2 terecht inhoudelijk heeft behandeld en dat het beroep tegen het bestreden besluit ontvankelijk is.

6. De rechtbank stelt tot slot vast dat ter zitting is gebleken dat eisers sub 1, hoewel niet degenen die zelf de kennisgevingen hebben gedaan en niet degenen aan wie de primaire besluiten zijn gericht, mede-organisatoren zijn van de beide betogingen. Aannemelijk is gemaakt dat de kennisgevingen mede namens eisers sub 1 zijn gedaan. Dat betekent dat eisers sub 1 een belang hadden bij de primaire besluiten. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eisers sub 1 terecht inhoudelijk heeft behandeld, zodat de rechtbank kan overgaan tot inhoudelijke behandeling van hun beroep.

Juridisch kader

7. De rechtbank gaat voor het beantwoorden van de geschilpunten uit van het juridische kader dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. In deze bijlage is de tekst opgenomen van de relevante bepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR), het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Grondwet, de Wom, en de Algemene plaatselijke verordening Maastricht 2006 (hierna: de APV). Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

De bij het bestreden besluit ingetrokken voorwaarden over het doen van uitingen

8. Over de voorwaarde over aanstootgevende of schokkende uitingen stellen eisers, in samenhang met de voorwaarde over uitingen die kunnen aanzetten tot verstoring van de openbare orde, het volgende. Deze voorwaarden zien op de inhoud van de betoging en mogen daarom niet gesteld worden. Vooraf inhoudelijke beperkingen opleggen, is in strijd met de Wom, de Grondwet en de mensenrechten die zijn neergelegd in artikel 10 en 11 van het EVRM en in artikel 19 en 21 van het IVBPR. Hoewel deze voorwaarden zijn ingetrokken, stellen eisers nog een belang te hebben bij de behandeling van hun beroep op dit onderdeel omdat uit de motivering van de gegrondverklaring van het bezwaar blijkt dat verweerder het grondrecht op betoging nog steeds miskent. Uit die motivering kan worden afgeleid dat verweerder deze voorwaarden nog zou kunnen stellen voor toekomstige betogingen.

9. Verweerder stelt zich op het volgende standpunt. Met hun beroep tegen de voorwaarde over aanstootgevende of schokkende uitingen hebben eisers geen belang meer, omdat deze voorwaarde en de voorwaarde over uitingen die kunnen leiden tot verstoring van de openbare orde zijn ingetrokken. Deze voorwaarden zullen ook bij volgende betogingen niet meer vooraf worden gesteld. Indien tijdens een betoging uitingen worden gedaan die (kunnen) leiden tot wanordelijkheden of die strafbaar zijn, zal op dat moment in overleg met de politie en/of het openbaar ministerie worden bekeken in hoeverre hiertegen wordt opgetreden en of beëindiging of beperking van de betoging dan geboden is.

10. De rechtbank overweegt als volgt.

10.1. De rechtbank stelt vast dat de bestreden voorwaarden die zien op het doen van uitingen tijdens de betogingen geen deel meer uitmaken van het bestreden besluit, nu deze bij het bestreden besluit zijn ingetrokken. De beroepsgrond tegen deze voorwaarden heeft enkel tot doel het verkrijgen van een principieel rechterlijk oordeel over de toelaatbaarheid van deze voorwaarden. Nu deze voorwaarden in rechte niet meer bestaan, kan de rechtbank hierover geen oordeel vellen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5986). De beroepsgrond gericht tegen deze voorwaarden kan om deze reden niet slagen.

10.2. Ten overvloede stelt de rechtbank vast dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat de betreffende voorwaarden na het bestreden besluit ook niet meer zijn gesteld aan andere betogingen en ook de toezegging heeft gedaan dat deze voorwaarden in de toekomst niet meer zullen worden gesteld. Dat kennelijk, zoals eisers ter zitting hebben aangetoond en verweerder heeft bevestigd, bij een andere betoging in 2018 deze voorwaarde desondanks abusievelijk nog is gesteld, doet aan deze toezegging niet af nu verweerder daarover ter zitting heeft aangegeven dat dit een kennelijke misslag is en dat hij actie zal ondernemen om dergelijke misslagen in de toekomst te voorkomen.

Voorwaarde betreffende het verbod tot flyeren

11. Over de voorwaarde dat het verboden is te flyeren omdat geen ontheffing is aangevraagd van het flyerverbod in de APV en omdat flyeren op zondag verboden is, stellen eisers het volgende. Een vergunningvereiste is een vereiste van voorafgaande toestemming en dat is in strijd met de vrijheid van meningsuiting die is beschermd door artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 van het EVRM voor zover het gaat om flyers die een politiek doel hebben en waarin gedachten worden geuit.

12. Verweerder stelt zich op het volgende standpunt. Er is geen algemeen flyerverbod in Maastricht. Wel is er ingevolge het collegebesluit van 3 oktober 1989 een flyerverbod op de drukste momenten, namelijk op maandag tot en met vrijdag na 12:00 uur en op zaterdagen en zondagen voor bepaalde (gedeelten van) wegen, voornamelijk gelegen in het centrum van Maastricht, met mogelijkheid van ontheffing (ook voor de zondagen). Dit flyerverbod is bedoeld ter voorkoming van wanordelijkheden. Dit flyerverbod is niet in strijd met artikel 7 van de Grondwet, omdat de grondwettelijke bescherming beperkt is tot de inhoud van de gedachten of gevoelens. Een vergunningplicht is toegestaan, als deze niet ziet op de inhoud van de uitingen. De Grondwet laat ook de bevoegdheid van de gemeenteraad van artikel 149 van de Gemeentewet onverlet om de verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Op grond daarvan kan het in het openbaar verspreiden van stukken worden beperkt in het belang van voorkoming van wanordelijkheden, zedelijkheid en gezondheid en andere zaken betreffende de huishouding van de gemeente. Eisers hadden bovendien een ontheffing van het flyerverbod in de APV kunnen aanvragen.

13. De rechtbank overweegt als volgt.

13.1. Als eerste stelt de rechtbank vast dat in deze voorwaarde ten onrechte is gesteld dat het te allen tijde verboden is om op zondag te flyeren conform een besluit van burgemeester en wethouders van 1 november 1989. In het bedoelde besluit, dat is vastgesteld op 3 oktober 1989 en in werking is getreden op 1 november 1989, zijn de dagen, uren en (gedeelten van) wegen aangewezen waarop het flyerverbod van artikel 2.1.3.1, eerste lid, van de APV geldt. Dit laat echter, zoals verweerder in het verweerschrift ook heeft aangegeven, de mogelijkheid tot ontheffing ingevolge het vierde lid van artikel 2.1.3.1 van de APV onverlet. Dat betekent dat er in het algemeen geen absoluut verbod bestaat tot flyeren, ook niet op zondag, omdat ontheffing kan worden aangevraagd van dat verbod.

Het voorgaande doet echter niet af aan het feit dat in het bestreden besluit wel een absoluut verbod tot flyeren is opgenomen en dat in algemene zin flyeren tijdens een betoging aan voorafgaande toestemming wordt verbonden.

13.2. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of het verbod tot flyeren als voorwaarde aan de betogingen gesteld had mogen worden. De rechtbank stelt daarbij het volgende voorop.

Eisers willen gebruik maken van hun recht om te betogen en daarbij van hun recht om in vrijheid hun mening te uiten, in woord, gebaar en via hulpmiddelen zoals in dit geval flyers. Het onder de aandacht van anderen brengen van de gemeenschappelijke mening van de deelnemers aan een betoging is een wezenlijk kenmerk van een betoging. Het flyeren, dat door eisers is gekozen als een van de middelen om die mening aan het publiek kenbaar te maken, vormt daarom een wezenlijk onderdeel van de betoging zoals eisers die willen houden. De uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting, via de flyers, maakt daarom in dit geval onderdeel uit van de uitoefening van het recht op betoging (zie daarover ook de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 26 april 1991, nr. 11800/85, Ezelin tegen Frankrijk, en 23 oktober 2008, nr. 10877/04, Sergey Kuznetsov tegen Rusland).

Het recht op betoging en het recht op vrijheid van meningsuiting zijn grondwettelijk en (wat betreft de betoging geformuleerd als recht op vrijheid van vergadering) verdragsrechtelijk beschermde mensenrechten en vrijheden. Dat betekent dat als uitgangspunt geldt dat iedereen vrij is om te betogen en zijn mening te uiten, ongeacht de locatie, tijd(sduur) en het onderwerp daarvan, zonder dat daarvoor (voorafgaande) toestemming nodig is. De overheid mag deze rechten en vrijheden slechts beperken als dit bij wet is voorzien en als daartoe een noodzaak bestaat. In dat verband is van belang dat de Wom onderscheid maakt tussen het verbieden en het beperken van een betoging. Voor een verbod geldt ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom een noodzakelijkheidsvereiste. Dat is een strenger criterium dan de maatstaf die geldt voor beperkingen die niet op een verbod neerkomen. Voor dergelijke beperkingen is het voldoende dat deze dienstig zijn aan een of meer van de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen. Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 (ECLI:NL:2015:1569). Het IVBPR en EVRM gaan voor beperkingen wel uit van een noodzakelijkheidscriterium, wat aanleiding geeft voor een strikte uitleg van de in artikel 5, eerste lid, van de Wom neergelegde bevoegdheid om beperkingen te stellen aan het betogingsrecht en het daaraan gekoppelde recht op vrijheid van meningsuiting.

Het EVRM noemt, vergelijkbaar met het IVBPR, als belangen die een beperking kunnen rechtvaardigen bijvoorbeeld de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De Wom noemt, op basis van de Grondwet, als belangen de gezondheid, het verkeer en bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De belangen die de Wom noemt, stemmen overeen met de belangen die genoemd worden in het IVBPR en het EVRM. Daarbij verdient nog opmerking dat het begrip ‘wanordelijkheden’ in de Wom een enger begrip is dan verstoring van de openbare orde, zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2521). Niet elke verstoring van de openbare orde levert dus wanordelijkheden op; het moet gaan om een ernstig samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen.

Voor de bevoegdheid om voorwaarden te stellen aan een betoging is verder relevant het in artikel 3:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Daarin liggen het subsidiariteitsbeginsel - de voorwaarden aan de betoging mogen niet verder gaan dan nodig om het beoogde doel te bereiken - en het proportionaliteitsbeginsel - het met de voorwaarden te dienen belang moet opwegen tegen het daardoor geschade belang - besloten.

13.3. De bevoegdheid die artikel 5, eerste lid, van de Wom aan verweerder geeft om voorschriften en beperkingen te stellen aan een betoging, is een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat verweerder een bepaalde beleidsruimte heeft bij het gebruik maken van deze bevoegdheid. De rechtbank toetst de manier waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt daarom in beginsel terughoudend. Deze toets komt met name neer op beantwoording van de vraag of verweerder de voorwaarden ter beperking van de betogingen had mogen stellen vanuit het oogpunt van de belangen die genoemd worden in artikel 2 van de Wom: bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Zoals in 13.2 aangegeven, is daarbij voldoende dat de beperkingen, mits deze niet zo ver gaan dat feitelijk sprake is van een verbod, dienstig zijn aan deze belangen. De bevoegdheid om beperkingen te stellen, moet wel strikt worden uitgelegd, mede aan de hand van het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.

13.4. De rechtbank oordeelt dat het verbod om te flyeren in dit geval niet een zo ver gaande beperking is dat daardoor sprake is van een verbod op de betogingen. Het flyerverbod maakt de betogingen immers niet feitelijk onmogelijk. Er is dus sprake van een niet op een verbod neerkomende beperking, die moet voldoen aan het daarvoor in 13.2 en 13.3 weergegeven toetsingskader.

13.5. Verweerder heeft aangegeven dat de voorwaarde over het flyeren is gesteld ter voorkoming van wanordelijkheden en in het belang van het verkeer, omdat door het flyeren opstoppingen zouden kunnen ontstaan of vluchtwegen zouden kunnen worden geblokkeerd. De rechtbank oordeelt dat het voorkomen van opstoppingen en blokkering van vluchtwegen in het licht van artikel 2 van de Wom op zich gerechtvaardigde redenen kunnen zijn voor het opleggen van een beperking aan een betoging. Deze redenen zouden, mits vanuit dit oogpunt goed gemotiveerd, ook een beperking voor flyeren kunnen rechtvaardigen, die het flyeren dan wel het verbod om te flyeren bijvoorbeeld beperken tot bepaalde locaties (vergelijk de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 november 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:16319). Het gaat dan om een beperking van het recht op het verspreiden van flyers, die niet ziet op de inhoud van die flyers. Dat is op zich gerechtvaardigd, mits er een gebruik van enige betekenis overblijft, zodat geen sprake is van een algemeen verbod. Zie daarover het arrest van de Hoge Raad van 17 maart 1953 (ECLI:NL:HR:1953:AG1989, NJ 1953, 389).

Gelet op de motivering van verweerder, kan het flyerverbod naar het oordeel van de rechtbank echter niet de toets aan het subsidiariteitsbeginsel doorstaan. Een algeheel verbod op flyeren is immers niet nodig om dat doel te bereiken. Het voorkomen van opstoppingen en blokkering van vluchtwegen kan op andere manieren en/of via andere voorwaarden dan een algeheel flyerverbod worden bewerkstelligd die het recht op vrijheid van meningsuiting niet of in veel mindere mate beperken.

13.6. De rechtbank oordeelt gelet op het voorgaande dat verweerder in het bestreden besluit niet de voorwaarde had mogen stellen dat het verboden is te flyeren. De beroepsgrond tegen deze voorwaarde slaagt.

13.7. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat ook wanneer deze voorwaarde niet zou zijn gesteld, op grond van de APV een flyerverbod geldt, met ontheffingsmogelijkheid, zonder dat daarbij een uitzondering geldt voor flyeren als onderdeel van een betoging of flyeren in het kader van de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting. Een dergelijke uitzondering is bijvoorbeeld wel opgenomen in artikel 5.2.2, tweede lid, van de APV. Daarin is over het ventverbod aangegeven dat dit niet geldt ten aanzien van het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

Hoewel het in de APV opgenomen vereiste van voorafgaande toestemming voor flyeren hier slechts indirect aan de orde is, omdat de voorwaarde in het bestreden besluit daarop is gebaseerd, vindt de rechtbank het van belang op te merken dat de rechtbank handhavend optreden tegen flyeren op basis van deze bepaling bij een betoging niet zonder meer mogelijk acht als daarmee afbreuk wordt gedaan aan het recht op vrijheid van meningsuiting. Hoewel een vergunningplicht die een gerechtvaardigd doel heeft en geen betrekking heeft op de inhoud van uitingen, in beginsel niet in strijd is met artikel 7, derde lid, van de Grondwet, moet naar het oordeel van de rechtbank een nadere afweging plaatsvinden over de gerechtvaardigdheid van handhavend optreden vanwege het ontbreken van een vergunning als de vrijheid van meningsuiting daardoor wordt beperkt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:785).

Dat zoals verweerder heeft aangegeven, de gangbare werkwijze is dat bij een tijdige aanvraag vrijwel altijd een ontheffing van het flyerverbod wordt verleend en dit in praktijk dus vrijwel geen belemmering oplevert, maakt het voorgaande niet anders. Dit doet immers niet af aan het in de APV opgenomen verbod en het vereiste van voorafgaande toestemming, zonder uitzondering of zonder dat daarbij een afweging vereist is in relatie tot het recht op vrijheid van meningsuiting.

Voorwaarde betreffende verplichte inzet gecertificeerde verkeersregelaars

14. Over de voorwaarde van begeleiding door gecertificeerde verkeersregelaars stellen eisers het volgende. Deze voorwaarde vormt, vanwege de kosten die dit met zich meebrengt, een drempel voor het organiseren van een betoging. Bovendien heeft de overheid de verplichting om betogingen te faciliteren. Het regelen van het verkeer is een overheidstaak. De door verweerder bij beide betogingen ingezette politieagenten en gemeentelijke handhavers hadden het verkeer ook kunnen regelen. De voorwaarde is in strijd met het recht op betoging zoals neergelegd in de Wom, de Grondwet, het EVRM en het IVBPR.

15. Verweerder stelt zich op het volgende standpunt. De organisatoren van een betoging zijn in principe zelf verantwoordelijk voor een veilig en ordelijk verloop daarvan, waaronder het inzetten van een ordedienst en indien nodig verkeersregelaars. Eisers hebben zelf de route bepaald. Deze route en het grote aantal deelnemers maken verkeersregelaars noodzakelijk, omdat in de rede ligt dat de deelnemers ook op andere weggedeelten dan de trottoirs en tegen het verkeer in zouden gaan lopen. Gecertificeerde verkeersregelaars zijn nodig omdat alleen dan weggebruikers verplicht zijn de aanwijzingen op te volgen. Eisers hadden een andere route kunnen kiezen waarbij verkeersregelaars niet noodzakelijk waren. Het is niet de taak van de politie om als verkeersregelaar op te treden tijdens betogingen.

16. De rechtbank overweegt als volgt.

16.1. De rechtbank oordeelt dat deze voorwaarde niet een zo ver gaande beperking is dat daardoor sprake is van een verbod op de betogingen. De verplichting twee gecertificeerde verkeersregelaars in te zetten, brengt voor de organisatie extra kosten met zich mee, maar niet aannemelijk is dat deze zo hoog zijn dat daardoor de betogingen feitelijk onmogelijk worden. Er is dus sprake van een niet op een verbod neerkomende beperking, die moet voldoen aan het daarvoor in 13.2 en 13.3 voor beperkingen aan een betoging weergegeven toetsingskader.

16.2. Voor de vraag of de verplichting voor eisers om zelf verkeersregelaars in te zetten een toelaatbare beperking is, zoekt de rechtbank aansluiting bij de vraag of organisatoren van een betoging verplicht kunnen worden zelf voor ordebewaarders te zorgen. Daarvoor geldt als algemeen uitgangspunt, ook gelet op hetgeen de rechtbank onder 13.2 heeft overwogen, dat vanuit de overheid een betoging in beginsel zoveel mogelijk gefaciliteerd en beschermd moet worden. Deze positieve verplichting gaat volgens jurisprudentie over het verbieden van een betoging zover dat alleen als ordehandhaving een volstrekt disproportionele politie-inzet zal vergen (zodat sprake is van bestuurlijke overmacht) een preventief verbod is gerechtvaardigd. Zie daarover de uitspraken van de rechtbank Maastricht van 22 maart 2001 (ECLI:NL:RBMAA:2001:AB0754), de rechtbank Arnhem van 13 mei 2005 (ECLI:NL:RBARN:2005:AT5504) en de Afdeling van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2820). Uit deze jurisprudentie kan ook worden afgeleid dat ordehandhaving in beginsel een publieke taak is. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dat ook voor het waarborgen van het verkeersbelang, dat ziet op een verkeersveilig verloop van de betogingen voor zowel de betogers zelf als de overige verkeersdeelnemers ter plaatse en op een voldoende doorstroming van het verkeer.

De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in antwoord op Kamervragen het volgende verklaard over onder andere de verplichting tot inzet van eigen ordebewaarders en eigen verkeersregelaars (Kamerstukken II 2001-2002, Aanhangsel 770, p. 1613-1615): “Het uitgangspunt dat de organisatoren van evenementen zelf een primaire verantwoordelijkheid hebben om de rust en veiligheid te waarborgen, kan niet in dezelfde omvang gelden voor grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde activiteiten. Dat betekent niet dat de organisatoren op dit terrein geen verantwoordelijkheid zouden dragen; met name bij grootschalige manifestaties is het niet onredelijk te verlangen dat de organisatoren, bij voorkeur in samenwerking met de autoriteiten, maatregelen treffen ter verzekering van een ordelijk en vreedzaam verloop van de manifestatie”. Deze minister gaf daarbij ook aan dat vrijwillige medewerking van de organisatoren aan een goed verloop, door bijvoorbeeld de inzet van eigen verkeersregelaars of ordediensten, ertoe kan leiden dat de burgemeester met minder beperkende voorschriften kan volstaan.

In het rapport Evaluatie Wet openbare manifestaties van 3 juli 2015 (bijlage bij kamerstukken II 2015-2016, 34 324, nr. 1) is geconcludeerd dat de doelcriteria van de Wom in combinatie met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit die voortvloeien uit de Awb en het EVRM zich in beginsel niet verzetten tegen de eis van private ordebewaarders bij betogingen, nu hierdoor wanordelijkheden efficiënter kunnen worden voorkomen. In dit rapport wordt verder echter opgemerkt dat voor een algemeen, bijvoorbeeld in gemeentelijke beleidsregels vervat, vereiste van private ordebewaarders die belast zijn met vergaande verantwoordelijkheden, de vereiste specifieke formeel-wettelijke grondslag ontbreekt. Een zekere organisatiestructuur kan worden opgelegd, maar deze kan niet zover gaan dat de burgemeester een gedetailleerde regeling treft voor de ordebewaking door de organisatie van de betoging zelf, aldus een conclusie uit dit rapport.

16.3. De rechtbank oordeelt op basis van het voorgaande dat, hoewel het waarborgen van het verkeersbelang in beginsel een publieke taak is en een betoging vanuit de overheid zoveel mogelijk gefaciliteerd moet worden, daaraan niet afdoet dat eisers ook een eigen verantwoordelijkheid hebben en dat verweerder met het oog op de belangen van de Wom beperkingen kan stellen dienstig aan het verkeersbelang. Voor een algemeen vereiste van ordehandhaving door de organisatoren van een betoging zelf, met gedetailleerde bepalingen over de wijze waarop dat moet plaatsvinden, biedt de Wom onvoldoende grondslag. Die grondslag geeft de Wom naar het oordeel van de rechtbank echter wel voor de voorwaarde dat verkeersregelaars moeten worden ingezet indien uit een afweging op basis van de concrete omstandigheden van het geval blijkt dat het verkeersbelang daarmee gediend is.

16.4. Gelet op het opgegeven aantal deelnemers en op de door eisers gekozen route, lopen de deelnemers tijdens de betogingen ook op niet voor voetgangers bestemde weggedeelten en lopen zij deels ook tegen het verkeer in, in een gebied waar veel ander verkeer verwacht kan worden. De rechtbank oordeelt gelet daarop dat de voorwaarde van de inzet van eigen verkeersregelaars dienstig is aan het verkeersbelang.

De voorwaarde kan naar het oordeel van de rechtbank voorts de toets aan het subsidiariteitsbeginsel doorstaan. Deze voorwaarde gaat, mede gezien het tot twee beperkte aantal verkeersregelaars, niet verder dan nodig om het doel van een veilig verloop van de betogingen voor de deelnemers zelf en voor het overige verkeer te bereiken.

Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat het met de voorwaarde te dienen belang, in dit geval de veiligheid van de betogers en van het overige verkeer in hun onderlinge interactie en de doorstroming van het verkeer, opweegt tegen het door de voorwaarde geschade belang. Dat laatste belang bestaat, zo blijkt uit hetgeen eisers in beroep hebben aangevoerd, in dit geval uit de kosten die de gestelde voorwaarde met zich meebrengt. Dit zijn ofwel de kosten voor inschakeling van betaalde verkeersregelaars ofwel de kosten voor opleiding en certificering van eigen vrijwilligers. In beide gevallen kan, zoals ter zitting besproken, uitgegaan worden van een kostenpost van ten hoogste enkele honderden euro’s. De rechtbank acht deze kosten niet onevenredig en is derhalve van oordeel dat verweerder de voorwaarde niet om deze reden achterwege had moeten laten. Daarbij betrekt de rechtbank het feit dat eisers vooraf in overleg hadden kunnen treden met verweerder over de uitvoering van de betogingen. Daarbij hadden zij de mogelijkheden kunnen bespreken om de verplichte inzet van verkeersregelaars te voorkomen, bijvoorbeeld door het kiezen voor een andere route. De rechtbank overweegt verder dat inherent is aan het organiseren van relatief grootschalige betogingen, dat de organisatie daarvoor kosten moet maken, bijvoorbeeld voor het uitnodigen van deelnemers, het aankondigen van de betoging en het drukken van flyers.

16.5. Gelet op het voorgaande werpt de gestelde voorwaarde naar het oordeel van de rechtbank niet een zodanige drempel op voor het uitoefenen van het recht op betoging dat deze als ontoelaatbaar moet worden beschouwd. Verweerder heeft de betreffende voorwaarde dus aan de betogingen mogen verbinden. De beroepsgrond gericht tegen deze voorwaarde slaagt niet.

Conclusie

17. Het beroep van eisers is gegrond voor zover dat ziet op de voorwaarde dat het verboden is te flyeren. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

18. Omdat de betogingen al hebben plaatsgevonden en er dus geen ruimte meer is voor een nieuwe afweging met bijbehorende motivering over een beperkt in plaats van een algeheel flyerverbod, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank doet dat door het bezwaar tegen de voorwaarde betreffende het flyerverbod gegrond te verklaren en de primaire besluiten te herroepen in die zin dat de voorwaarde dat het verboden is te flyeren, wordt ingetrokken, en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.

19. Het beroep van eisers is voor het overige ongegrond.

20. Omdat de rechtbank het beroep (deels) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

21. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 512,-).

22. Over de gevraagde vergoeding van de kosten in bezwaar merkt de rechtbank op dat verweerder deze kostenvergoeding op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bij het bestreden besluit reeds heeft toegekend.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond voor zover dat ziet op de voorwaarde dat het verboden is te flyeren;

vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin het bezwaar tegen de voorwaarde dat het verboden is te flyeren, ongegrond is verklaard;

herroept het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2 ten aanzien van de voorwaarde dat het verboden is te flyeren, in die zin dat deze voorwaarde wordt ingetrokken;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eisers te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 24 september 2019

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage: juridisch kader

Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR)

Artikel 19 van het IVBPR beschermt het recht op vrijheid van meningsuiting. Volgens het derde lid van dit artikel kan dit recht alleen worden beperkt door beperkingen die bij de wet zijn voorzien en die nodig zijn in het belang van de rechten of de goede naam van anderen of in het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden.

Artikel 21 van het IVBPR beschermt het recht op vreedzame vergadering. De uitoefening van dit recht kan volgens dit artikel alleen aan beperkingen worden onderworpen die in overeenstemming met de wet worden opgelegd en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

Artikel 10 van het EVRM beschermt het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat volgens het eerste lid van dit artikel de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, omdat de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Artikel 11 van het EVRM beschermt het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging. In het tweede lid van dit artikel is aangegeven dat de uitoefening van deze rechten alleen aan beperkingen mag worden onderworpen die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Grondwet

Artikel 7 van de Grondwet beschermt het recht op vrijheid van meningsuiting. In het eerste lid van dit artikel is aangegeven dat niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. In het derde lid staat dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere middelen, niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

Artikel 9 van de Grondwet beschermt het recht tot vergadering en betoging. Volgens het tweede lid van dit artikel kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Wet openbare manifestaties (Wom)

In artikel 2 van de Wom is aangegeven dat de onder andere in artikel 4, 5 en 6 van die wet aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot, voor zover hier van belang, vergadering en betoging, slechts kunnen worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 4, eerste lid, van de Wom verplicht de gemeenteraad om bij verordening regels vast te stellen over de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. Het tweede lid van dit artikel geeft aan dat de verordening ten minste voorziet in regels over onder andere de gevallen waarin een schriftelijke kennisgeving wordt vereist van degene die voornemens is een vergadering of betoging te houden, regels over het tijdstip waarop de kennisgeving moet zijn gedaan en de bij de kennisgeving te verstrekken gegevens. Op grond van het derde lid mogen over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens geen gegevens worden verlangd.

In artikel 5, eerste lid, van de Wom is geregeld dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving, voorschriften en beperkingen kan stellen of een verbod kan geven. Een verbod kan ingevolge het tweede lid van dit artikel slechts worden gegeven indien de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan, de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt of een van de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen dat vordert. Op grond van het derde lid kan een voorschrift, beperking of verbod geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.

Artikel 6 van de Wom regelt dat de burgemeester tijdens een vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen.

Algemene plaatselijke verordening Maastricht 2006 (APV)

De APV bevat, op basis van artikel 4 van de Wom, in artikel 2.1.2.2 regels over de kennisgeving van betogingen op openbare plaatsen. Ingevolge het eerste lid van dit artikel moet degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat de betoging zal worden gehouden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester.

In artikel 2.1.2.4, eerste lid, van de APV is aangegeven welke gegevens de kennisgeving moet bevatten.

Ingevolge artikel 2.1.3.1, eerste lid, van de APV is het verboden gedrukte dan wel geschreven stukken of afbeeldingen onder publiek te verspreiden dan wel openlijk aan te bieden, aan te bevelen of bekend te maken op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Ingevolge het tweede lid kan het college de werking van het verbod beperken tot bepaalde dagen en uren. Ingevolge het vierde lid kan het college ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.