ECLI:NL:RBLIM:2023:4190
vonnis
RECHTBANK LIMBURG
Burgerlijk recht
Zittingsplaats Roermond
zaaknummer / rolnummer: C/03/316900 / KG ZA 23-154
Vonnis in kort geding van 26 mei 2023
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
MGR SOCIAAL DOMEIN LIMBURG-NOORD,
zetelend te Venray,
eiseres,
advocaat mr. J.D.E. van den Heuvel,
tegen
de stichting
MUTSAERSSTICHTING,
gevestigd te Venlo,
gedaagde,
advocaat mr. S. Donkelaar en mr. S. van der Heul.
Partijen zullen hierna MGR en MSS genoemd worden.
1 De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding van 26 april 2023 met producties,
de conclusie van antwoord met producties,
de mondelinge behandeling,
de pleitnota van MGR,
de brief van MGR met als bijlage het procesbesluit van 6 april 2023.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2 De feiten
2.1. Sinds 1 januari 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de inkoop en de bekostiging van jeugdzorg op basis van de Jeugdwet.
2.2. MGR is een openbare gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) en behartigt de belangen van een 7-tal gemeenten in Noord-Limburg op onder andere het gebied van jeugdzorg. Één van de zeven gemeenten betreft de gemeente Venlo. De 7 deelnemende gemeenten hebben diverse taken en bevoegdheden op het gebied van jeugdzorg overgedragen (door mandaat, volmacht of machtiging) aan MGR, waaronder de bevoegdheid van de onderscheiden colleges van burgemeester en wethouder om in het kader van de Jeugdwet over het te gaan tot het uitvoeren van zogenaamde materiële- en detailcontroles van door zorgaanbieders ingediende declaraties (als geregeld in de artikelen 6a en 6b van de op de Jeugdwet gebaseerde Regeling Jeugdwet). Op grond van artikel 6b.1 Regeling Jeugd is een zorgaanbieder – zoals MSS – verplicht medewerking te verlenen aan dit onderzoek.
2.3. MSS is een zorginstelling zonder winstoogmerk en heeft zich gespecialiseerd in de behandeling van jeugdigen en (jong)volwassenen met psychische problematiek.
2.4. MGR heeft in augustus 2017, na een doorlopen aanbestedingsprocedure, met MSS een overeenkomst genaamd “Maatwerkdiensten Jeugd Limburg-Noord” gesloten voor de levering van jeugdzorg aan inwoners van de zeven deelnemenden gemeenten, ingaande op 1 januari 2018.
2.5. In 2019 zijn er tussen MSS en MGR namens de gemeente Venlo nadere afspraken gemaakt die zijn neergelegd in een schriftelijke overeenkomst aangeduid als “Bijlage 2B Nadere Afspraken behorend bij (Raam)overeenkomst Maatwerkdiensten Jeugd”.
2.6. MGR is in maart 2021 een materiële controle gestart naar de door MSS geleverde zorg in 2020 en 2021.
3 Het geschil
3.1. MGR vordert dat de voorzieningenrechter voor zover wettelijk mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, MSS veroordeelt:
om zonder voorbehoud en onvoorwaardelijk haar medewerking te geven aan het door MGR in het ten processe bedoelde “Controleplan detailcontrole MSS feb 2023” beschreven stappenplan, meer in het bijzonder aan het bepaalde in de paragraaf op pagina 7 van 8 onder het kopje “Gang van zaken detailcontrole”, waaronder de vaststelling wanneer de daadwerkelijke zorg feitelijk is geëindigd, op de door MGR nader te bepalen en schriftelijk per e-mail aan MSS mede te delen (werk)dagen en tijdstippen (tussen 09.00 uur en 17.00 uur) waarop de detailcontrole op locatie van MSS zal plaatsvinden, zulks op straffe van een aan MGR te verbeuren dwangsom van € 5.000,00 per dag of gedeelte van een dag dat MSS nalaat aan het te dezen te wijzen vonnis te voldoen;
in de kosten van het geding, waaronder begrepen de nakosten ad € 173,00 zonder betekening en € 271,00 in geval van betekening van het vonnis.
3.2. MSS voert verweer.
3.3. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4 De beoordeling
4.1. De vordering strekt tot medewerking door MSS aan een door MGR geëntameerde zogenaamde detailcontrole als bedoeld onder rov. 2.2.
4.2. MSS voert als meest verstrekkende verweer aan dat MGR niet-ontvankelijk in haar vorderingen moet worden verklaard. Dit verweer kent twee te onderscheiden gronden.
4.3. In de eerste plaats heeft MSS aangevoerd dat een procesbesluit ontbreekt ex artikel 33b lid 1 sub f Wgr.
Dit verweer slaagt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet. MGR heeft gesteld dat een dergelijk besluit er wel is en daartoe bij brief van 15 mei 2023 een kopie overgelegd van het besluit van het dagelijks bestuur van MGR van 6 april 2023 tot het voeren van een procedure jegens MSS inzake de detailcontrole over de jaren 2020 en 2021.
4.4. In de tweede plaats heeft MSS aangevoerd dat MGR kennelijk in rechte optreedt namens één of meer gemeenten, terwijl dit niet (in de dagvaarding) kenbaar is gemaakt en daarenboven onduidelijk is of MGR optreedt voor één of meer gemeenten. In het verlengde daarvan heeft MSS gesteld dat onduidelijk is waarop die vertegenwoordiging door MGR precies is gebaseerd (mandaat/volmacht/lastgeving?) en dat onduidelijk is welke status een eventueel toewijzend vonnis zou kunnen hebben in de verhouding tussen MSS en de betrokken gemeente(n).
MGR heeft gesteld dat zij bevoegd is om in het kader van de Jeugdwet over te gaan tot het uitvoeren van materiële en detailcontroles alsmede tot het in dat kader voeren van een rechtsgeding, welke bevoegdheid zij ontleent aan de “Bevoegdhedenregeling (mandaten, volmachten en machtigingen)” van MGR.
4.5. Dit verweer van MSS slaagt wel. De voorzieningenrechter heeft daartoe als volgt overwogen.
4.5.1. De betrokken Bevoegdhedenregeling is door partijen niet als productie in het geding gebracht. De voorzieningenrechter heeft daarom na de zitting deze Bevoegdhedenregeling geraadpleegd op internet (Overheid.nl), wat naar het oordeel van de voorzieningenrechter procesrechtelijk geoorloofd is nu het hier gaat om kennisneming van regelgeving van openbare orde.
4.5.2. De vigerende Bevoegdhedenregeling MGR is geldend vanaf 6 juli 2022 en betreft de mandaat- en volmachtregeling van MGR, waarbij het dagelijks bestuur, de voorzitter en secretaris van MGR hebben besloten – voor zover hier relevant – de uitoefening van de bevoegdheden die derden aan hen hebben opgedragen middels ondermandaat, sub-volmacht of sub-machtiging op te dragen aan hun medewerkers conform het bij het besluit behorende bevoegdhedenregister. Uit dit bevoegdhedenregister blijkt dat – voor zover hier relevant – in afdeling 2b sprake is van mandaat- of volmachtverlening met betrekking tot de volgende bevoegdheden.
ALG 2: Het besluiten om namens de gemeente rechtsgedingen te voeren met betrekking tot de in dit register opgenomen bevoegdheden.
ALG 3: Het vertegenwoordigen van de gemeente in rechtsgedingen met betrekking tot de in dit register opgenomen bevoegdheden.
CTM 20: Het in het kader van de Jeugdwet en de Wmo uitvoeren van a. materiële controles b. detailcontroles.
4.5.3. De Bevoegdhedenregeling meldt aldus in het bevoegdhedenregister dat de hier aan de orde zijnde bevoegdheden aan (organen van) MGR zijn gemandateerd. Ingevolge artikel 1 van de Bevoegdhedenregeling wordt in de regeling onder mandaat te verstaan: mandaat, volmacht of machtiging, wat betekent dat de regeling onder mandaat niet alleen verstaat het overdragen van een publiekrechtelijke bevoegdheid maar ook van de bevoegdheden tot privaatrechtelijk of feitelijk handelen. Zoals gezegd meldt de Bevoegdhedenregeling dat bepaalde bevoegdheden aan organen van MGR toekomen, maar is zelf niet het besluit waarbij de bevoegde gemeentelijke bestuursorganen hun respectieve bevoegdheden hebben gemandateerd (publiekrechtelijk handelen) en/of volmacht (privaatrechtelijk handelen) of machtiging (feitelijk handelen) hebben overgedragen aan organen van MGR. Het is immers ook niet een besluit van die gemeentelijke bestuursorganen maar een besluit van organen van MGR, waarbij de uitoefening van bevoegdheden intern, dat wil zeggen: binnen de organisatie van de gemeenschappelijke regeling, nader wordt vormgegeven.
4.5.4. MGR heeft slechts in algemene bewoordingen gesteld dat zij in rechte optreedt voor zichzelf op basis van gemandateerde bevoegdheden, maar een nadere uitwerking van de volgens MGR aan de orde zijnde juridische constructie is niet gegeven.
MSS heeft het bestaan van een toereikend mandaat/volmacht betwist en gesteld dat sprake is van bevoegdheden die (nog) in de sfeer van de gemeente(n) liggen waarbij MGR kennelijk in rechte optreedt als vertegenwoordiger van die (organen behorende tot de deelnemende) gemeente(n), waarbij bovendien onduidelijk is of wordt opgetreden namens één of meer gemeenten.
4.5.5. De voorzieningenrechter heeft partijen ter zitting voorgehouden dat hem de juridische constructie op het eerste gezicht niet problematisch leek, uitgaande van de stelling van MGR in rechte voor zichzelf op te treden op basis van aan haar gemandateerde bevoegdheden uit de Jeugdwet/Regeling Jeugdwet.
De voorzieningenrechter is uiteindelijk evenwel – met MSS – van oordeel dat er sprake is van rechtens relevante onduidelijkheden omtrent dan wel gebreken aan de voorliggende juridische constructie. Dit oordeel zal hieronder nader worden uitgewerkt.
4.5.6. MGR heeft gesteld (zie ook hierboven) dat zij de betrokken bevoegdheden ontleent aan de Bevoegdhedenregeling. Dat blijkt evenwel niet het geval te (kunnen) zijn, want gebleken is dat de Bevoegdhedenregeling slechts (onder)mandatering en volmachtverlening regelt van aan organen van MGR toekomende bevoegdheden aan andere organen of medewerkers binnen MGR. De Bevoegdhedenregeling is niet het besluit waarbij bestuursorganen van de bij MGR aangesloten gemeenten hun respectieve bevoegdheden hebben gemandateerd aan organen van MGR. Dat betekent dat de precieze bron en inhoud van de bevoegdheidsverkrijging door (organen van) MGR in deze procedure niet duidelijk zijn geworden.
4.5.7. MGR heeft (in de dagvaarding en ter zitting) gesteld in rechte op te treden voor zichzelf en niet namens één of meer gemeenten. Deze stelling is in het licht van de inhoud van de Bevoegdhedenregeling niet goed te plaatsen. Deze vermeldt immers onder de aanduiding ALG 2 en ALG 3 dat MGR bevoegd is namens de gemeente rechtsgedingen te voeren met betrekking tot onder andere de hier aan de orde zijnde bevoegdheden uit de Regeling Jeugdwet (bedoeld onder CTM 20) en bevoegd tot het vertegenwoordigen van de gemeente in rechtsgedingen daarover. De voorzieningenrechter interpreteert de Bevoegdhedenregeling voorshands zo dat MGR in voorkomende gevallen in rechte dient op te treden namens de gemeente(n): immers, onder ALG 2 staat met zoveel woorden: “Het besluiten om namens de gemeente rechtsgedingen te voeren” (onderstreping voorzieningenrechter) en onder ALG 3 is voorzien in de vertegenwoordiging van de gemeente in rechtsgedingen, wat overbodig zou zijn als MGR voor zichzelf zou kunnen optreden.
De Bevoegdhedenregeling benoemt een en ander als optreden krachtens volmacht, althans, zo dient de regeling in het licht van de begripsbepalingen van artikel 1 te worden gelezen nu optreden in rechte een privaatrechtelijke aangelegenheid betreft, zodat mandaat als publiekrechtelijke rechtsfiguur niet in aanmerking komt. Redengevend voor het aannemen van optreden krachtens volmacht is ook dat is gesteld noch gebleken dat een lastgevingsovereenkomst bestaat, waardoor dit privaatrechtelijk alternatief afvalt als te hanteren rechtsfiguur.
Derhalve moet worden aangenomen dat MGR hier in rechte krachtens volmacht optreedt voor één of meer gemeenten. Daarbij doen zich dan twee problemen voor. In de eerste plaats vermeldt de dagvaarding dit niet, wat in strijd is met de vaste jurisprudentie daarover (zie hieronder in 4.6). In de tweede plaats wordt nergens melding gemaakt namens welke gemeente of gemeenten wordt opgetreden.
Beide problemen heeft MSS aangevoerd ter onderbouwing van haar verweer. Daarnaast en in het verlengde daarvan heeft MSS gesteld zich af te vragen welke betekenis of strekking een eventueel veroordelend vonnis zou kunnen hebben in de verhouding tussen MSS en de betrokken gemeenten (wie kan met een toewijzend vonnis ons dwingen tot medewerking?).
De voorzieningenrechter ziet deze problemen ook. Gelet op de aard van de rechtsfiguur mandaat – de betrokken bevoegdheid wordt uitgeoefend in naam van het bevoegde orgaan maar dat bevoegde orgaan blijft zelf ook bevoegd – moet worden aangenomen dat de betrokken bevoegdheid tot uitvoering van een detailcontrole nog steeds ook berust bij de betrokken colleges van burgemeester en wethouders. Gesteld noch gebleken is wat de positie van die bestuursorganen in deze is. Denkbaar is dat er een verschil van inzicht bestaat of kan ontstaan over de wijze van benadering van MSS in het kader van de detailcontrole en/of de wijze van omgaan met een eventueel veroordelend vonnis. Complicaties zijn met name denkbaar bij een veroordeling onder dwangsom (de voorzieningenrechter noemt één voorbeeld: wat is rechtens als MGR na weigering medewerking door MSS dwangsommen zou willen incasseren waarop één of meer colleges van burgemeesters en wethouders besluiten af te zien van detailcontrole?). Van belang is dat de gemandateerde zich bij de uitoefening van de bevoegdheid dient te richten naar de mandaatgever en dat deze het mandaat te allen tijde kan intrekken (zie de artikelen 10:6 tot en met 10:8 Awb). Anders gezegd: de zeggenschap over de uitoefening van de betrokken bevoegdheid rust uiteindelijk bij de mandaatgever en niet bij de gemandateerde, wat hier leidt tot voornoemde onduidelijkheden en/of potentiële problemen nu in rechte wordt opgetreden door de gemandateerde (althans: het openbaar lichaam waartoe dit behoort).
4.6. De voorzieningenrechter komt toe aan een afronding. Ofschoon is gebleken dat ook om inhoudelijke redenen er teveel onduidelijkheden bestaan om een voorlopige voorziening te kunnen toewijzen (waarmee wordt gedoeld op de onder 4.4 besproken problematiek samenhangende met mandaatverlening), is voor het lot van de vordering uiteindelijk doorslaggevend dat moet worden aangenomen dat MGR optreedt namens één of meer gemeenten krachtens volmacht, wat evenwel niet is vermeld in de dagvaarding. De hoofdregel is dat in rechte kan worden opgetreden door een gevolmachtigde die een rechtsvordering instelt in naam van een met name aangeduide volmachtgever om wiens belangen het in het betrokken geding (mede) gaat. Dat betekent dat een eisende partij reeds bij dagvaarding moet stellen op te treden als gevolmachtigde (HR 22-10-2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1435). Voor een uitzondering op deze regel is hier geen plaats, omdat (a) geen sprake is van een vergissing aan de zijde van MGR en (b) MSS gemotiveerd heeft gesteld niet te weten wie nu precies jegens haar een vordering heeft ingesteld en evenmin te weten welke betekenis zou kunnen toekomen aan een toewijzend vonnis in haar verhouding tot MGR en de daarbij aangesloten gemeente.
De slotsom is dat MGR niet-ontvankelijk in haar vorderingen dient te worden verklaard.
4.7. MGR zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van MSS worden begroot op:
- griffierecht € 676,00
- salaris advocaat 1.619,00
Totaal € 2.295,00
5 De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. verklaart MGR niet-ontvankelijk in haar vorderingen,
5.2. veroordeelt MGR in de proceskosten, aan de zijde van MSS tot op heden begroot op € 2.295,00.
Dit vonnis is gewezen door mr. R. Kluin en in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2023.
type: RK/KB
coll: