ECLI:NL:RBLIM:2024:5940
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/1393 en 21/1428
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2024
in de zaken tussen
ROE 21/1393: [eiseres 1 ROE 21/1393] en [eiseres 2 ROE 21/1393], te [vestigingsplaats 1] , eiseressen, tevens derde-partijen in de zaak ROE 21/1428,
(gemachtigde: mr. W.D.W. van Aken),
ROE 21/1428: [eiseres ROE 21/1428] te [vestigingsplaats 2] , eiseres, tevens derde-partij in de zaak
ROE 21/1393,
(gemachtigde: mr. B. Oudenaarden)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder,
(gemachtigde: mr. S. Fraats).
Procesverloop
Bij besluiten van 7 november 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseressen een tegemoetkoming in planschade en nadeelcompensatie toegekend. Eiseressen in het beroep met zaaknummer ROE 21/1393 worden hierna samen aangeduid als ‘de B.V.’s’ en afzonderlijk als ‘de slagerij’ en ‘de beheersmaatschappij’.
Bij besluiten van 31 maart 2021, verzonden 7 april 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van de B.V.’s en van [eiseres ROE 21/1428] ongegrond verklaard.
De B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
De zaken zijn gevoegd behandeld, gelijktijdig met de zaak ROE 21/1427 (eveneens over een besluit over planschade en nadeelcompensatie vanwege dezelfde schadeoorzaken), op de zitting van 20 juni 2024. Voor de slagerij is [naam 1] verschenen, vergezeld door zijn echtgenote en bijgestaan door haar gemachtigde, die ook de beheersmaatschappij heeft vertegenwoordigd. [eiseres ROE 21/1428] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C.M. Meertens, bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. L. Jung.
Overwegingen
Samenvatting en leeswijzer
1. De B.V.’s hebben beide verzocht om vergoeding van (of althans een tegemoetkoming in) de schade die zij hebben geleden als gevolg van, kort gezegd, de revitalisering van het winkelgebied in het centrum van Valkenburg die is uitgevoerd door [eiseres ROE 21/1428] (en waarvoor de gemeente en [eiseres ROE 21/1428] een planschadeverhaalsovereenkomst hebben gesloten). Verweerder heeft op basis van adviezen van SAOZ de tegemoetkoming vastgesteld, waarbij 60% van de schade wordt gezien als planschade (schade als gevolg van – uitvoering van – het bestemmingsplan dat de revitalisering mogelijk heeft gemaakt) en 40% als nadeelcompensatie (schade als gevolg van andere besluiten en feitelijke werkzaamheden die voor vergoeding in aanmerking komt op grond van een nadeelcompensatieregeling). Van die 60% planschade komt 50% voor tegemoetkoming in aanmerking volgens verweerder.
2. Het belangrijkste geschilpunt gaat over de vraag of sprake is van (60%) planschade. De B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] betogen primair dat alle schade onder de nadeelcompensatieregeling valt en dus, na aftrek van het normale maatschappelijke risico, volledig (want niet met 50% gekort) voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Subsidiair wordt betoogd dat de verdeling 60-40% niet klopt.
3. De rechtbank is het met de B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] eens wat betreft dit belangrijkste geschilpunt: van planschade is geen sprake en de schade moet dus volledig beoordeeld worden op basis van de nadeelcompensatieregeling. Dat betekent dat de 50%-aftrek van tafel moet. De rechtbank verklaart daarom de beroepen gegrond en voorziet zelf in de zaak door zelf – op basis van de gegevens waarover alle partijen het eens zijn – de hoogte van de schadevergoeding te bepalen.
4. Het betreft al lang lopende zaken waarin alle partijen hun standpunten heel uitgebreid hebben verwoord en onderbouwd en waarin sprake is van meerdere adviezen van SAOZ. Dat maakt de samenvatting van die standpunten in deze uitspraak ook heel uitgebreid. Deze uitspraak begint (onder 5 tot en met 9) met het juridisch kader. Daarna worden onder 10 tot en met 42 de voorgeschiedenis, de adviezen van SAOZ en de standpunten van partijen weergegeven. Onder 43 tot en met 49.3 staan de overwegingen van de rechtbank die tot het oordeel leiden zoals hiervoor onder 3 samengevat en onder 50 en verder uitgebreid weergegeven.
Het juridische kader
5. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is op 1 januari 2024 ingetrokken. Op die datum zijn de Omgevingswet (met hoofdstuk 15 over schade en afdeling 15.1 over nadeelcompensatie), de Invoeringswet Omgevingswet en de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2021, 135) in werking getreden.
6. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van onder meer een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro. Het oude recht blijft op grond van het derde lid van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, waaronder de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op het verzoek om planschade van toepassing blijft.
7. Uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten volgt dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak.
In artikel IV van deze wet is het volgende bepaald:
“1. Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
2. Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
3. Indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip ook van toepassing op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit”.
8. Uit het voorgaande volgt dat het vóór 1 januari 2024 geldende recht van toepassing is gebleven.
9. Het aldus toepasselijke wettelijk kader en relevante jurisprudentie is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De verzoeken om vergoeding van / tegemoetkoming in schade
10. De gemeente Valkenburg heeft met [eiseres ROE 21/1428] op 9 juni 2010 de Samenwerkingsovereenkomst Ontwikkeling en realisatie Centrumplan “Hart voor Valkenburg” gesloten. In dat kader is overeengekomen dat [eiseres ROE 21/1428] een parkeergarage in combinatie met winkels (o.a. een supermarkt) en woningen in het winkelgebied, gelegen tussen de Reinaldstraat, Louis van der Maesenstraat en de Dr. Erensstraat, zal ontwikkelen en realiseren. De raad van de gemeente Valkenburg zal om realisatie van het project planologisch mogelijk te maken een nieuw bestemmingsplan (het bestemmingsplan Centrum Valkenburg) vaststellen en de gemeente zal de exploitatiekosten dragen. Onderdeel van de afspraken is een planschadeverhaal-overeenkomst van 14 februari 2012. Op grond daarvan komt de ten gevolge van de realisatie van het project van [eiseres ROE 21/1428] aan derden uit te keren planschade voor zover die voortvloeit uit genoemde planologische maatregel voor rekening van [eiseres ROE 21/1428] . De werkzaamheden van [eiseres ROE 21/1428] in verband met de sloop van het oude winkelcentrum en de realisering van het nieuwe winkelcentrum Aan de Kei hebben gefaseerd plaatsgevonden over de periode van mei 2014 tot en met 7 september 2016. De totale werkzaamheden in de openbare ruimte in verband met de revitalisering van het centrum hebben plaatsgevonden vanaf januari 2012 tot 1 juli 2016.
11. Op 8 december 2014 hebben de B.V.’s afzonderlijk een verzoek om nadeelcompensatie (fase 2) ingediend tot vergoeding van schade die vanaf oktober 2013 is geleden, als gevolg van de in het verzoek genoemde plannen en besluiten, feitelijk handelen dan wel getroffen maatregelen. Daarbij is vermeld dat het om nadeelcompensatie op grond van de door verweerder van toepassing verklaarde Regeling Nadeelcompensatie Provincie Limburg gaat.
12. De B.V.’s stellen dat zij als gevolg van diverse besluiten van de raad van de gemeente Valkenburg en van verweerder, alsmede door de uitvoering van feitelijke werkzaamheden ten behoeve van de herinrichting van het centrum van Valkenburg, waaronder de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan Centrum Valkenburg, schade hebben geleden door een forse terugloop van klanten. Dat vertaalt zich voor de slagerij in lagere omzet en winst (omzetschade) en voor de beheersmaatschappij in lagere huuropbrengsten (inkomensschade) in de periode vanaf 2012. De slagerij en de overige winkels zijn afhankelijk van een goede bereikbaarheid en ruime parkeergelegenheid. De negatieve omzetontwikkeling vanaf 2012 en met name 2013 loopt parallel aan het vertrek van AH, Blokker e.a. in verband met sloop van het oude winkelcentrum en de verminderde bereikbaarheid van het winkelgebied als gevolg van de gefaseerde uitvoering van de riolerings- en bestratingswerkzaamheden, de afsluiting van de Lindenlaan, het gefaseerd autoluw maken van het centrum en het sterk verminderde aantal voor potentiële klanten beschikbare parkeerplaatsen. De B.V.’s wijzen onder andere op het besluit van 20 maart 2012, waarbij een groot aantal verkeersmaatregelen zijn genomen ter uitvoering van het Centrumplan Hart voor Valkenburg, waaronder het opheffen van alle openbare parkeerplaatsen op maaiveld in onder meer de Louis van der Maesenstraat ten behoeve van een vervangende ondergrondse parkeergarage. Daarnaast hebben zij onder meer gewezen op de hinder en overlast door de gefaseerde aanleg van nieuwe riolering en bestrating, de sloop van het oude winkelcentrum en de bouw van het nieuwe winkelcentrum.
13. Naar aanleiding van een verzoek van verweerder om aanvullende gegevens hebben de B.V.’s op 26 januari 2015 gereageerd en zich op het standpunt gesteld dat de op grond van artikel 4 van de geldende nadeelcompensatieregeling vereiste gegevens voor het in behandeling nemen van de aanvragen zijn ingediend. Daarnaast hebben zij (nogmaals) een opsomming gegeven van de besluiten en feitelijke handelingen ter uitvoering van onder meer het bestemmingsplan Centrum Valkenburg die omzet- en inkomensschade hebben veroorzaakt vanaf 2012.
Het advies van SAOZ
14. Verweerder heeft de verzoeken van de B.V.’s voor advies voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) die op 12 oktober 2017 een concept advies heeft uitgebracht waarop de B.V.’s, [eiseres ROE 21/1428] en verweerder hebben gereageerd. SAOZ heeft vervolgens in juli 2018 een definitief advies nadeelcompensatie & planschade met betrekking tot de boekjaren 2013 tot en met 2016 voor de slagerij en in september 2018 voor de beheersmaatschappij uitgebracht.
15. SAOZ heeft de door de B.V.’s in de aanvragen van 8 december 2014 gestelde schade over de periode vanaf oktober 2013 tot en met maart 2017 zowel binnen het stelsel van planschade als het stelsel van nadeelcompensatie beoordeeld. SAOZ heeft daartoe in het advies toegelicht dat uit de wetssystematiek van de Wro en vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het toepassingsbereik van de stelsels van planschade en nadeelcompensatie wordt bepaald door de primaire schadeoorzaak. Daarbij is volgens SAOZ van belang dat het toepassingsbereik van het planschaderecht ex artikel 6.1 Wro dwingend wordt beperkt tot de limitatieve opsomming van genoemd artikel. Daaruit volgt dat, indien en voor zover de beweerdelijke schade is toe te rekenen aan één van die schadeoorzaken, een verzoek tot tegemoetkoming uitsluitend kan worden beoordeeld overeenkomstig het toetsingskader van het planschaderecht. Pas indien sprake is van meerdere schadeoorzaken buiten het op de Wro gebaseerde bestuursoptreden, kunnen de nadelige gevolgen daarvan worden beoordeeld op basis van een ander bestuursrechtelijk schadevergoedingsstelsel zoals nadeelcompensatie.
16. Uit de jurisprudentie van de Afdeling concludeert SAOZ dat aan de hand van een planologische vergelijking dient te worden onderzocht of de gestelde schade wel of niet had kunnen ontstaan onder de realisering van het oude planologische regime. Bij een dergelijke vergelijking dient te worden onderzocht of de maximale invulling van de nieuwe planologie kan leiden tot extra hinder en overlast ten opzichte van de hinder en overlast die ondervonden kon worden bij de verwezenlijking van de voorheen toegestane bebouwingsmogelijkheden (bouwmassa-vergelijking). Slechts indien de hinder en overlast onder het nieuwe regime (merkbaar) groter is dan die onder het oude regime had kunnen worden ervaren, is een (gedeeltelijke) tegemoetkoming in planschade aan de orde, aldus SAOZ. SAOZ heeft daarom onderzocht of het bestemmingsplan “Centrum Valkenburg” dat op 25 oktober 2010 door de raad is vastgesteld en op 20 januari 2011 in werking is getreden (peildatum), een planologische wijziging ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan “Kern Valkenburg” uit 1996 mogelijk heeft gemaakt.
17. SAOZ concludeert op basis van de uitgevoerde planologische vergelijking dat de gronden onder het oude regime al de bestemming “Centrumdoeleinden” hadden, in het bijzonder gericht op “detailhandel”. Bestaande bebouwing mocht niet worden uitgebreid met uitzondering van een eenmalige uitbreiding van 25% van het hoofdgebouw. De maximale goothoogte bedroeg 11 meter en de maximale bouwhoogte 16,5 meter. Verder was het niet toegestaan een overdekte parkeervoorziening voor meer dan drie auto’s te realiseren en ten slotte mocht het maximale bebouwingspercentage 75% bedragen.
Ingevolge het nieuwe planologische regime bedraagt het maximale bebouwingspercentage 95% en is een ondergrondse parkeergarage toegestaan. De maximale goothoogte bedraagt nu 12 meter en de bouwhoogte is niet begrensd.
SAOZ is op grond daarvan van mening dat het nieuwe bestemmingsplan een planologische ontwikkeling mogelijk heeft gemaakt die eerder niet mogelijk was. Dat betekent volgens SAOZ dat in ieder geval een deel van de gestelde schade over de periode mei 2014 (aanvang werkzaamheden [eiseres ROE 21/1428] ) tot en met september 2016 (afronding werkzaamheden [eiseres ROE 21/1428] ) beoordeeld moet worden binnen het stelsel van planschade en, voor zover aan de orde, aan de verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan toegerekend dient te worden.
18. Ten aanzien van de schadeberekeningsperiode heeft SAOZ bij beide B.V.’s geconcludeerd dat de gestelde schadeveroorzakende werkzaamheden vanaf 1 oktober 2013 tot 1 juli 2016 (in de openbare ruimte) respectievelijk tot 7 september 2016 (afronding bouw) hebben plaatsgevonden. Met inachtneming van een zogenoemde naijlperiode strekt de schadeberekeningsperiode zich uit over de periode van oktober 2013 tot en met maart 2017.
Op basis van een vergelijking van de periodes waarin de werkzaamheden ter verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan (29 maanden, te weten van mei 2014 tot en met september 2016) en de werkzaamheden in de openbare ruimte (14 maanden, te weten van oktober 2013 tot en met mei 2014 en van januari 2016 tot en met begin juli 2016), heeft SAOZ een verdeling gemaakt over de van toepassing zijnde schadevergoedingsstelsels. Op basis daarvan heeft SAOZ geadviseerd om 60% van de schade toe te rekenen aan de uitvoering van het bestemmingsplan Centrum Valkenburg en 40% toe te rekenen aan de uitvoering van de feitelijke werkzaamheden in de openbare ruimte, inclusief het ingestelde éénrichtingsverkeer. Rekening houdend met de vastgestelde toename van bouwmogelijkheden, waaronder in het bijzonder de mogelijkheid om een ondergrondse parkeergarage te realiseren, heeft SAOZ geadviseerd om 50% van de binnen het stelsel van planschade vallende schade toe te rekenen aan de feitelijke verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan.
De vaststelling van de aan de slagerij toe te kennen schadevergoeding
19. De schade (omzetverlies) van de slagerij heeft SAOZ beoordeeld door de werkelijke omzet in de schadeperiode te vergelijken met een berekende normomzet. Als referentieomzet (normomzet) van de slagerij heeft SAOZ de gemiddelde omzet over 2009, 2010 en 2011 genomen. SAOZ heeft de gerealiseerde omzetten met toepassing van de Consumentenprijzen index van het Centraal Bureau van de Statistiek (CPI) berekend naar het schadejaar. De totale, aldus gecorrigeerde omzet bedraagt € 3.505.786. Omdat er volgens SAOZ onvoldoende aanleiding bestaat om in dit geval de referentieomzetten positief of negatief te corrigeren is dat bedrag de omzet die de slagerij had kunnen realiseren indien de (gevolgen van de) schadeoorzaak worden weggedacht. De omzet in de schadeberekeningsperiode is ten opzichte daarvan met € 1.138.332 gedaald. Daarna is nagegaan of schadebeperkende maatregelen mogelijk waren en zijn uitgevoerd, zoals besparingen op huisvestingskosten, personeelskosten en verkoopkosten, waarmee bij de toekenning van de tegemoetkoming rekening kan worden gehouden. Op basis van de hiervóór vermelde toerekeningspercentages (60% planschade, waarvan 50% toerekenbaar aan verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan, en 40% nadeelcompensatie) heeft SAOZ de toerekenbare schades, verminderd met de toerekenbare besparingen, over de jaren 2013 tot en met 2017, berekend. Daarbij is voor de besparingen dezelfde systematiek van toerekening toegepast. Ten aanzien van het te hanteren normaal maatschappelijk risico (NMR) heeft SAOZ in dit specifiek geval geadviseerd om bij de toepassing van het NMR binnen het stelsel van planschade en nadeelcompensatie dezelfde glijdende schaal te hanteren door over de boekjaren 2013 en 2014 een drempel van 5%, over het boekjaar 2015 3% en over de boekjaren 2016 en 2017 een drempel van 2% toe te passen. Na aftrek van de aldus vastgestelde drempels berekent SAOZ de totale nadeelcompensatie voor de slagerij op € 124.918,00 en de tegemoetkoming in planschade op € 93.689,00.
De vaststelling van de aan de beheersmaatschappij toe te kennen schadevergoeding
20. Ten aanzien van de beheersmaatschappij heeft SAOZ vastgesteld dat het verzoek om schadevergoeding betrekking heeft op de gestelde gederfde huurinkomsten vanaf oktober 2013. Doordat de ondernemingen van de huurders verminderd bereikbaar en verslechterd zichtbaar zijn geweest, hebben zij aan de werkzaamheden toerekenbare schade geleden in de vorm van omzetdaling en brutowinstderving. Deze huurders hebben vervolgens verzocht om een korting op de huursom, waaraan de beheersmaatschappij vanaf 2013 gevolg heeft gegeven. SAOZ heeft de toerekenbare schade op jaarbasis (van 2013 tot en met 2017) berekend en op basis van de hierboven vermelde toerekening en glijdende schaal voor het NMR de totale in nadeelcompensatie berekend op € 4.964,00 en tegemoetkoming planschade op € 3.723,00.
De besluitvorming (primaire besluit en beslissing op de bezwaren)
21. Bij primaire besluiten van 7 november 2018 heeft verweerder conform de adviezen van SAOZ aan de slagerij een tegemoetkoming in planschade en nadeelcompensatie, vermeerderd met wettelijke rente en deskundigenkosten tot een bedrag van in totaal
€ 237.090,00 toegekend en aan de beheersmaatschappij een bedrag van in totaal
€ 10.061,00.
22. De B.V.’s hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten en aangevoerd dat de door SAOZ gemaakte 60/40-verdeling onjuist is omdat het aandeel daarin van de aan nadeelcompensatie toe te rekenen schade is onderschat, en dat ook de toerekening van 50% van de schade aan de uitvoering van het bestemmingsplan te laag is. Volgens de B.V.’s is er ten onrechte geen dan wel te weinig rekening gehouden met de gevolgen van de getroffen verkeersmaatregelen voor de bedrijfsvoering. Ten slotte is aangevoerd dat de kosten van de accountant ten onrechte niet zijn vergoed.
23. [eiseres ROE 21/1428] heeft eveneens bezwaar gemaakt en aangevoerd dat alleen om nadeelcompensatie wegens gederfde inkomsten is verzocht en dat reeds daarom van planschade geen sprake kan zijn. Verder voert zij aan dat SAOZ ten onrechte uit de jurisprudentie van de Afdeling heeft afgeleid dat bij tijdelijke inkomensschade als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden planschade kan worden toegekend.
Meer subsidiair wordt aangevoerd dat SAOZ ten onrechte aanneemt dat sprake is van een substantiële verruiming van de bouwmogelijkheden. Volgens [eiseres ROE 21/1428] zijn er geen merkbaar grotere bouwmogelijkheden omdat de bouw van een parkeergarage onder het oude regime niet was uitgesloten. De conclusie van SAOZ dat de bouwmogelijkheden met 20% zijn toegenomen valt volgens haar niet te rijmen met de toerekening van 50% van de schade aan het bestemmingsplan. [eiseres ROE 21/1428] kan zich (subsidiair) niet verenigen met de gehanteerde verdeling nadeelcompensatie en planschade. Volgens haar zou een toerekening van 75% aan nadeelcompensatie en 25% aan planschade een meer realistische verdeling zijn. Ten slotte is aangevoerd dat het gehanteerde NMR te laag is omdat dat voor de planschade in het eerste schadejaar, waarin die is opgetreden, minimaal 8% zou moeten zijn, dat de schadeberekening per schadejaar zou moeten gebeuren, dat er mogelijk voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen en dat de naijlperiode in dit geval te lang is.
24. De bezwaren zijn op een hoorzitting van 15 maart 2019 behandeld door de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Valkenburg aan de Geul (de commissie). Omdat daar namens [eiseres ROE 21/1428] onder meer is betwist dat het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Kern Valkenburg’ ondergronds bouwen (van bijvoorbeeld een parkeergarage) verbood, is dienaangaande aan SAOZ nader advies gevraagd.
25. SAOZ heeft in een rapport van 17 juli 2019 aangegeven dat het ondergronds bouwen van een parkeergarage onder het oude regime weliswaar mogelijk was, maar dat dat niet afdoet aan haar conclusie. SAOZ heeft daarvoor een nadere onderbouwing gegeven. Onder het oude plan was een eenmalige uitbreiding 25% van de inhoud van de feitelijk aanwezige hoofdbebouwing toegestaan zowel op/boven maaiveld als ondergronds. Tevens bedroeg het maximale bebouwingspercentage 75%, inclusief genoemde uitbreidingen. In het vigerend bestemmingsplan is het ‘uitbreidingsverbod’ vervallen en het maximale bebouwingspercentage met 20% toegenomen en is geen maximale bouwhoogte (was voorheen 16,5 meter) meer geregeld. Waar voorheen de mogelijkheid van ondergronds bouwen was gelimiteerd door de maximale uitbreidingsregel van 25% van de inhoud van de per de peildatum feitelijk aanwezige hoofdbebouwing, is onder het nieuwe regime een ondergrondse parkeergarage, bestaande uit twee bouwlagen ten behoeve van 250 parkeerplaatsen, rechtstreeks toegestaan. SAOZ handhaaft haar advies dat onder het oude planologisch kader de (bouw)hinder en overlast beperkter zou zijn geweest dan nu wordt ondervonden. SAOZ heeft op basis van de hoeveelheid sloopafval nader onderbouwd dat er sprake is van meer dan een verdubbeling van het planologisch bouwmassa-volume en dat daarnaast nog de ondergrondse parkeergarage is gebouwd. Verder ziet SAOZ ook geen aanleiding de berekende schadebedragen, de verdeling over het stelsel van nadeelcompensatie en planschade en de toerekening van het planschadegedeelte aan het bestemmingsplan ‘Centrum Valkenburg’ te herzien.
26. [eiseres ROE 21/1428] heeft op het nader advies van SAOZ gereageerd en haar standpunt herhaald dat schade als gevolg van de feitelijke (bouw- en sloop)werkzaamheden niet voor planschade in aanmerking komt. Verder heeft zij gemotiveerd bestreden dat onder het nieuwe regime sprake is van een relevante toename van de bouwmogelijkheden, althans betoogd dat SAOZ dat nog steeds ontoereikend heeft onderbouwd. Volgens [eiseres ROE 21/1428] moet de door de ondernemers geleden schade in zijn geheel worden beoordeeld binnen het stelsel van nadeelcompensatie.
27. De bezwaren zijn ten overstaan van de commissie behandeld op een tweede hoorzitting op 22 november 2019. Daar is met partijen afgesproken dat SAOZ zal worden verzocht om ook op dit onderdeel (is de schade deels planschade of valt die volledig onder het stelsel nadeelcompensatie) aanvullend te adviseren.
28. SAOZ heeft op 11 februari 2020 een aanvullend advies uitgebracht, waarin allereerst wordt aangegeven dat forumkeuze niet is toegestaan en dat pas indien in juridische zin sprake is van meerdere schadeoorzaken, buiten het op de Wro gebaseerde bestuursoptreden, de nadelige gevolgen van die overige schadeoorzaken kunnen worden beoordeeld op basis van nadeelcompensatie. Verder geeft SAOZ aan dat overweging 3.1 in de overzichtsuitspraak niet ziet op tijdelijke inkomensschade maar op tijdelijke schade in het kader van gederfd woongenot, hetgeen eveneens het geval was in de onderliggende uitspraak van 15 oktober 2014. Tijdelijke schade in de vorm van tijdelijke derving van woongenot kan niet via planschade worden vergoed omdat dat niet leidt tot een permanente waardevermindering van de woning en ook niet kan worden aangemerkt als inkomensschade. Voor die schade kan om die reden geen aanspraak worden gemaakt op een tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 van de Wro en uit de genoemde uitspraken kan dus niet worden afgeleid dat tijdelijke inkomensschade niet binnen het stelsel van planschade kan worden beoordeeld, aldus SAOZ. SAOZ wijst verder op een aantal uitspraken van de Afdeling waar het ging om tijdelijke inkomensschade die op de voet van artikel 6.1 van de Wro is vergoed. In die zaken is een planologische vergelijking gemaakt, ook wel bouwmassa-vergelijking genoemd, die tot een tegemoetkoming in planschade heeft geleid. Op basis daarvan handhaaft SAOZ haar advies.
29. De B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] hebben op het nader advies gereageerd en zijn ook bij hun standpunt gebleven dat de geclaimde schade geen direct gevolg is van de planologische wijziging maar van de getroffen verkeersmaatregelen, het verdwijnen van parkeren op maaiveldniveau, de gewijzigde verkeerssituatie en feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het bestemmingsplan ‘Centrum Valkenburg’. [eiseres ROE 21/1428] voert onder meer aan dat de overzichtsuitspraak duidelijk is en uitgaat van schade zonder onderscheid te maken naar soort schade. Verder wijzen beide partijen nogmaals op de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, als meest recente uitspraak, waarin de Afdeling (opnieuw) overweegt dat tijdelijke hinder als gevolg van feitelijke werkzaamheden niet als een rechtstreeks gevolg van de planologische wijziging kan worden aangemerkt en niet binnen het bereik van artikel 6.1 van de Wro valt. [eiseres ROE 21/1428] wijst er daarbij op dat het in die casus eveneens ging om schade als gevolg van (uitvoerings)besluiten en uitvoeringshandelingen en dat verweerder in het onderhavige geval (wel) een nadeelcompensatieregeling heeft die daarop ziet.
30. Op 23 februari 2021 heeft de commissie verweerder geadviseerd om de bezwaren ongegrond te verklaren en de gevraagde proceskostenvergoedingen af te wijzen. Volgens de commissie geeft hetgeen tegen de primaire besluiten is aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies en de aanvullingen daarop van SAOZ.
31. Bij de bestreden besluiten van 31 maart 2021, verzonden op 7 april 2021, heeft verweerder de bezwaren onder verwijzing naar het advies van de commissie ongegrond verklaard.
De standpunten van partijen in beroep
Geen nadeelcompensatie maar enkel planschade (beroepsgrond van de B.V.’s)
32. De B.V.’s hebben in beroep herhaald dat de ondernemingen voor hun omzet sterk afhankelijk waren van de bereikbaarheid en parkeermogelijkheden bij de winkels. Hun omzet is vanaf 2012 structureel gekelderd vanaf de (gefaseerde) uitvoering van de riolerings- en bestratingswerkzaamheden, de gewijzigde verkeerssituatie en het verdwijnen van de (kort)parkeerplaatsen. De feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het bestemmingsplan zijn pas later, namelijk in mei 2014, gestart. Ter zitting hebben zij verklaard dat de bouw van het nieuwe winkelcentrum niet van invloed is geweest op het reeds ingetreden omzetverlies omdat de bouwplaats was afgeschermd. Dat zij niet meer goed bereikbaar waren en er niet meer bij hun winkels kon worden geparkeerd, heeft het omzetverlies bepaald.
De B.V.’s betogen daarom dat de aan hen toegekende schadevergoeding volledig op de voet van nadeelcompensatie dient te worden vergoed. Volgens de B.V.’s heeft verweerder SAOZ ten onrechte gevolgd in diens advies, inhoudende dat de (tijdelijke) inkomensschade, die wordt veroorzaakt door de feitelijke uitvoeringswerkzaamheden ter verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan, binnen het stelsel van planschade dient te worden beoordeeld. De B.V.’s stellen dat niet in geschil is dat de door SAOZ vastgestelde schade een gevolg is van genoemde (uitvoerings)werkzaamheden, de herinrichting van de openbare ruimte en het verkeersbesluit zodat die schade op basis van het stelsel van nadeelcompensatie moet worden vergoed.
Onjuiste verdeling over de stelsels (beroepsgrond van de B.V.’s)
33. Subsidiair voeren de B.V.’s aan dat de verhouding tussen planschade en nadeelcompensatie niet juist is vastgesteld. SAOZ heeft de verdeling van de schade over beide stelsels gebaseerd op de tijdsduur van de betreffende werkzaamheden en daarmee miskend dat de omzet direct na het verkeersbesluit van 20 maart 2012, namelijk vanaf mei 2012 een daling laat zien die niet meer is hersteld. De jaarlijkse omzetdalingen in de schadeperiode waren relatief gelijkmatig en de uitvoering van het bestemmingsplan vanaf mei 2014 heeft niet tot een grotere omzetdaling geleid. Daaruit moet worden afgeleid dat de ongewijzigd gebleven verkeersmaatregelen het grootste aandeel hebben gehad in de vastgestelde gelijkmatige jaarlijkse omzetdalingen in de schadeperiode. Het aandeel planschade is zeer gering geweest en door het aandeel op 60% van de schade te stellen, wordt ten onrechte een groot deel (50% van die 60%) niet vergoed.
Geen verzoek om tegemoetkoming in planschade ingediend (beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] )
34. [eiseres ROE 21/1428] heeft in beroep haar stellingen, zoals verwoord in de zienswijze en in bezwaar, gehandhaafd en aangevoerd dat er geen verzoek om planschade is ingediend en dat de B.V.’s dat ook niet hebben beoogd, zoals volgens [eiseres ROE 21/1428] uit de formulering van de aanvraag blijkt. Uit de ontvangstbevestiging blijkt dat ook de gemeente de aanvraag als een verzoek om nadeelcompensatie heeft aangemerkt. Na de vraag van de gemeente om concrete schadeoorzaken te benoemen, hebben de B.V.’s in hun aanvullend verzoek het bestemmingsplan niet als concrete schadeoorzaak genoemd, maar wel onder ‘feitelijke handelingen’ de uitvoerende werkzaamheden ter uitvoering van het bestemmingsplan vermeld. Op de tweede hoorzitting is door de gemachtigde van de B.V.’s desgevraagd verklaard dat zij niet door het bestemmingsplan in een nadeliger positie zijn komen te verkeren maar door de getroffen verkeersmaatregelen. [eiseres ROE 21/1428] concludeert dat nooit een schriftelijk verzoek als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro is ingediend en dat die mogelijkheid ten tijde van het conceptadvies van SAOZ al was verjaard. Verweerder was dus niet bevoegd daarop te beslissen, aldus [eiseres ROE 21/1428] .
De geleden tijdelijke inkomensschade is geen planschade (beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] )
35. [eiseres ROE 21/1428] handhaaft in beroep haar standpunt dat de tijdelijke inkomensschade die door de B.V.’s is geleden, niet als planschade kan worden aangemerkt. Tijdelijke inkomensschade als gevolg van bouwhinder - ook als het gaat om de verwezenlijking van extra planologische mogelijkheden - kan alleen als nadeelcompensatie worden beoordeeld, zoals blijkt uit de overzichtsuitspraak. Nadeelcompensatie is ook geclaimd in dit geval en daarvoor geldt een nadeelcompensatieregeling. Dat door de Afdeling wordt verwezen naar de uitspraak van 15 oktober 2014 over tijdelijke derving van woongenot betekent niet dat de in algemene bewoordingen geformuleerde passage uit de overzichtsuitspraak daartoe is beperkt. Deze overweging is zelfstandig leesbaar en als daarmee iets anders zou worden bedoeld dan zou de Afdeling dat wel hebben vermeld. De overzichtsuitspraak pretendeert niet volledig te zijn maar is wel bedoeld om ten aanzien van de aangegeven thema’s duidelijkheid te geven, aldus [eiseres ROE 21/1428] . De Afdeling verwijst daarom regelmatig naar de overwegingen in de overzichtsuitspraak. Bovendien is de bewuste overweging daarna herhaald in de uitspraak van 26 juni 2019. [eiseres ROE 21/1428] betoogt dat verweerder zich in navolging van de commissie ten onrechte volledig aansluit bij de uitleg die SAOZ geeft aan een aantal oudere, van vóór de overzichtsuitspraak daterende, uitspraken. In bezwaar is op die uitleg gereageerd en gemotiveerd weersproken dat daaruit kan worden afgeleid dat schade als gevolg van tijdelijke hinder door werkzaamheden ter uitvoering van een bestemmingsplan als planschade in aanmerking kan komen. Naar aanleiding van een door de commissie in haar advies genoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, waartegen geen hoger beroep is ingesteld, wijst [eiseres ROE 21/1428] op een vervolgzaak, die tot de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 heeft geleid. Daarin wordt door de Afdeling onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak herhaald dat “alleen aanspraak bestaat op een tegemoetkoming in planschade, indien tussen de wijziging van het planologisch regime en de schade een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat en dat die aanspraak niet bestaat bij schade als gevolg van feitelijke uitvoering”.
Bouwmassa-vergelijking niet correct uitgevoerd en toerekening is niet juist (beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] )
36. [eiseres ROE 21/1428] heeft in beroep (subsidiair) aangevoerd dat de gehanteerde bouwmassa-vergelijking en de toerekening van de schade aan het bestemmingsplan onjuist is. Zij wijst erop dat SAOZ bij de conclusie dat de bouwhinder onder het nieuwe regime merkbaar groter is dan onder het oude regime mogelijk was, ervan uitging dat onder het oude regime geen ondergrondse parkeerplaats kon worden gerealiseerd. Met name de hinder voor de omgeving door onder meer het slaan van damwanden bij het realiseren van de ondergrondse parkeerplaats was voor SAOZ reden om tot voormelde conclusie te komen. Nadat SAOZ tot het inzicht kwam dat een ondergrondse parkeergarage onder het oude regime niet verboden was, leidde dat echter niet tot bijstelling van haar advies maar tot een andere onderbouwing om de conclusie te kunnen handhaven dat de bouwmogelijkheden merkbaar zijn toegenomen. [eiseres ROE 21/1428] voert in de eerste plaats tegen de redenering in het aanvullend advies van 17 juli 2019 aan dat daarbij ten onrechte is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden omdat dit geen planologische vergelijking betreft en die mogelijkheden feitelijk niet zijn benut. Het gaat in de redenering van SAOZ om de merkbare extra hinder die de ondernemers feitelijk hebben ondervonden en de daardoor geleden schade en niet wat zij maximaal hadden kunnen ondervinden. Ter zitting is daaraan toegevoegd dat hieruit blijkt dat de redenering van SAOZ mank gaat en dat het om nadeelcompensatie gaat. Verder voert [eiseres ROE 21/1428] aan dat de stelling van de commissie dat onder het oude plan “geen dan wel een aanzienlijk kleinere parkeergarage kon worden gerealiseerd” geen stand kan houden. Die stelling is erop gebaseerd dat het oude plan slechts toestond dat de bestaande bebouwing met 25% mocht worden uitgebreid. Waar die 25% de facto op neerkomt, wordt niet toegelicht. [eiseres ROE 21/1428] stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding bij een maximale invulling ook onder het oude regime geheel ondergronds kon worden gerealiseerd en dat de ondergrondse bouwmogelijkheden juist zijn afgenomen onder het nieuwe plan. Er is dus geen sprake van een merkbaar grotere (bouw)hinder onder het nieuwe regime die voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking zou kunnen komen, aldus [eiseres ROE 21/1428] .
Daar komt volgens [eiseres ROE 21/1428] nog bij dat SAOZ in haar advies vaststelt dat het maximaal toegestane bouwvolume onder het nieuwe regime met 20% is toegenomen. [eiseres ROE 21/1428] is van mening dat ten onrechte, althans zonder toereikende, controleerbare onderbouwing, door SAOZ is geconcludeerd dat het maximaal toegestane bouwvolume (ruimschoots) is verdubbeld. Als de redeneringen van SAOZ al zouden worden gevolgd, dan zou daarbij volgens [eiseres ROE 21/1428] veeleer van 20% toegenomen bouwvolume in plaats van 50% moeten worden uitgegaan.
Het normale maatschappelijke risico (NMR) is onjuist vastgesteld (beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] )
37. [eiseres ROE 21/1428] kan zich er niet mee verenigen dat verweerder in navolging van het advies van de commissie die SAOZ volgt, zowel voor de tegemoetkoming in planschade als voor de nadeelcompensatie, voor het eerste schadejaar 2012 is uitgegaan van een korting van 8%, voor de jaren 2013 en 2014 van 5%, voor het schadejaar 2015 van 3% en voor de schadejaren 2016 en 2017 van 2%. Zij betoogt dat in de jurisprudentie een kortingspercentage van 8% algemeen aanvaardbaar wordt geacht bij tijdelijke inkomensschade als gevolg van binnenstedelijke ontwikkelingen en dat bij afwijking van dat uitgangspunt moet worden onderbouwd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking rechtvaardigen. SAOZ heeft met name als bijzondere omstandigheden de duur van het project in aanmerking genomen. Daarin zag SAOZ aanleiding een aflopend percentage te adviseren. [eiseres ROE 21/1428] erkent dat de lengte van de werkzaamheden in het kader van de centrumrenovatie die van januari 2012 tot juli 2016, dus viereneenhalf jaar, hebben geduurd een aflopend percentage kunnen rechtvaardigen. Omdat de realisatie van het project ‘winkelcentrum de Kei’ slechts ruim twee jaren heeft geduurd (van mei 2014 tot in september 2016) rechtvaardigt deze duur echter niet zonder meer dit in tijd aflopend kortingspercentage en zou dus een onderscheid gemaakt moeten worden tussen de korting bij de nadeelcompensatie en de korting op de planschade. Deze reeds in bezwaar aangevoerde grond, heeft verweerder in navolging van de commissie, zonder daarop in te gaan, ten onrechte gepasseerd. Dat geldt volgens [eiseres ROE 21/1428] ook voor de grond dat verweerder in andere, vergelijkbare zaken waar het gaat om tijdelijke inkomensschade een kortingspercentage van 15 heeft gehanteerd.
Het standpunt van verweerder in reactie op de beroepsgronden
38. Naar aanleiding van het betoog van [eiseres ROE 21/1428] dat er geen aanvraag om planschade ter beoordeling heeft voorgelegen, stelt verweerder zich op het standpunt dat de B.V.’s in hun aanvraag en toelichting het nieuwe bestemmingsplan als relevant besluit hebben genoemd. Dat de verzoeken als verzoeken om nadeelcompensatie zijn ingediend doet er niet aan af dat de verzoeken feitelijk ook op planschade betrekking hebben temeer nu in artikel 6.1 van de Wro een uitputtende regeling is opgenomen en verweerder ingevolge artikel 6.1.2.2, eerste lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) moet nagaan of ook andere dan de door de aanvrager vermelde schadeoorzaken en andere schadefactoren aanwezig zijn die bij de aanvraag redelijkerwijs moeten worden betrokken. Verweerder voert aan dat de schadeoorzaak bepalend is voor de vraag welk regime omtrent tegemoetkoming in schade toegepast moet worden en niet de naam die de aanvrager eraan geeft. Het verzoek is volgens verweerder terecht mede als een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade behandeld gelet op de daarin genoemde schadeoorzaak die onder artikel 6.1 van de Wro valt en van verjaring kan geen sprake zijn.
39. Naar aanleiding van de beroepsgronden van de B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] dat tijdelijke inkomensschade niet als planschade kan worden vergoed, heeft verweerder in de kern het navolgende verweer gevoerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de schadeoorzaak bepalend is voor het toe te passen stelsel. Naar aanleiding van het betoog dat uit onder meer de overzichtsuitspraak zou volgen dat de schade door hinder als gevolg van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van een bestemmingsplan geen rechtstreeks gevolg is van de planologische wijziging en daarom niet als planschade kan worden vergoed, wijst verweerder eveneens op de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020. In die zaak had SAOZ vastgesteld dat er geen sprake was van hinder die merkbaar uitsteeg boven de hinder die onder het oude bestemmingsplan al mogelijk was, zodat SAOZ concludeerde dat geen sprake was van inkomensschade die voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking kwam. Volgens verweerder bevestigde de Afdeling de uitspraak van de rechtbank, waarin werd verwezen naar de passage uit de overzichtsuitspraak niet, en liet de Afdeling de mogelijkheid van vergoeding van tijdelijke inkomensschade via planschade bewust open. Omdat ook de Afdeling van oordeel was dat er geen sprake was van een planologische verslechtering kwam de Afdeling niet toe aan een concrete beoordeling van de inkomensschade via planschade, aldus verweerder. Anders dan in voormelde casus, heeft SAOZ in de onderhavige zaken vastgesteld dat wel sprake is van bijzondere omstandigheden in die zin dat in planologische zin sprake is van hinder die merkbaar uitstijgt boven de hinder die onder het oude bestemmingsplan al mogelijk was. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat hij de onafhankelijke deskundige hierin mag volgen en dat er geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van dat standpunt zijn aangevoerd. Daarbij rust de bewijslast op degene die het advies betwist en volgens verweerder hebben de eisende partijen niet aan hun bewijslast voldaan. Zij hebben in beroep niet aannemelijk gemaakt waarom onjuist is dat hetgeen onder het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is tot extra hinder en schade leidt ten opzichte van hetgeen onder het voorgaande plan mogelijk was. Verweerder vindt eveneens steun voor zijn standpunt in een uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016. Uit de in het verweerschrift geciteerde passage uit deze uitspraak volgt volgens verweerder dat de Afdeling het mogelijk acht dat sprake is van planschade indien door een wijziging van de bebouwingsmogelijkheden in een bestemmingsplan meer hinder en overlast wordt ondervonden dan onder het oude planologische regime mogelijk was.
40. Ten aanzien van de verdeling over de schadevergoedingsstelsels die in de subsidiaire beroepsgrond door de B.V.’s ter discussie is gesteld, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in het advies van SAOZ op basis van de beschikbare feiten en omstandigheden, waarbij aansluiting is gezocht bij objectieve gegevens zoals de duur en fasering van de verschillende werkzaamheden in relatie tot de ligging van de bedrijven, een raming is gemaakt van de verdeling over de stelsels. Dat ging niet anders omdat het onmogelijk is de schade in objectieve zin toe te rekenen aan één of meer van de gelijktijdig aanwezige schadeoorzaken, aldus verweerder. Het betoog van de B.V.’s dat de omzetschade met name het gevolg is van het verkeersbesluit en niet zozeer van de uitvoeringswerkzaamheden ter verwezenlijking van het bestemminsplan, slaagt daarom volgens verweerder niet.
41. Naar aanleiding van de beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] gericht tegen de inzichtelijkheid van de bouwmassa-vergelijking en de toerekening van schade aan het bestemmingsplan, weerspreekt verweerder allereerst dat hij kritiekloos de commissie heeft gevolgd die kritiekloos SAOZ zou hebben gevolgd. Volgens verweerder is aan de vergewisplicht voldaan en rust op [eiseres ROE 21/1428] de bewijslast om aannemelijk te maken dat het advies van de deskundige onjuist of onvolledig is. SAOZ is bij haar standpunt gebleven dat het nieuwe bestemmingsplan een planologische ontwikkeling mogelijk heeft gemaakt die op basis van het voorheen geldende plan niet mogelijk was. Daartoe heeft SAOZ erop gewezen dat het bebouwingspercentage met 20% is toegenomen, dat de maximale goothoogte met één meter is toegenomen en daar waar voorheen een maximale bouwhoogte gold van 16,5 meter geen maximale bouwhoogte meer is geregeld. Tevens heeft SAOZ vastgesteld dat de ondergrondse bouwmogelijkheden aanzienlijk zijn toegenomen omdat voorheen voor (ondergronds) bouwen moest worden voldaan aan de maximale uitbreidingsregel van 25% van de inhoud van de per de peildatum feitelijk aanwezige hoofdbebouwing. Op basis van het volume van de gesloopte bebouwing (21.655 m³) en rekening houdend met genoemde 25% was onder het oude regime in planologische zin sprake van een bouwmassa-volume van circa 27.069 m³. Op basis van de oppervlakte van het bouwvlak volgens het nieuwe bestemmingsplan van circa 6.190 m² en een maximaal bebouwingspercentage van 95% met een maximale (goot)hoogte van 12 meter, berekent SAOZ dat het planologisch bouwmassa-volume onder het nieuwe regime circa 70.572 bedraagt. Daarbij komt dat ook een ondergrondse parkeergarage planologisch mogelijk is gemaakt. Er is dus sprake van meer dan een verdubbeling en SAOZ acht een toerekenbaarheid van 50% van de binnen het stelsel van planschade vallende schade aan de feitelijke verwezenlijking van het nieuwe bestemmingsplan redelijk en billijk.
42. Naar aanleiding van de beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] dat te lage kortingspercentages zijn gehanteerd, stelt verweerder zich op het standpunt dat hem bij de vaststelling van het NMR beoordelingsruimte toekomt. Verweerder betoogt dat hij geen vaste kortingspercentages hanteert en dat hij geen vaste gedragslijn volgt. Het feit dat er in twee of drie andere gevallen met een percentage van 15 is gerekend, betekent volgens verweerder niet dat van een vaste gedragslijn kan worden gesproken. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat de keuze voor de gehanteerde glijdende schaal met het advies van SAOZ voldoende is gemotiveerd en dat verweerder deze kortingspercentages heeft mogen toepassen. Indien de rechtbank daar anders over zou oordelen dan verzoekt verweerder de rechtbank om met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en de omvang van het NMR zelf vast te stellen.
Het oordeel van de rechtbank
De aanvraag
43. De rechtbank beoordeelt allereerst de beroepsgrond van [eiseres ROE 21/1428] dat de B.V.’s geen vergoeding van planschade hebben gevraagd en dat verweerder hun verzoeken ten onrechte deels als zodanig heeft opgevat.
44. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, uit een oogpunt van zorgvuldigheid, zelfstandig moet onderzoeken waardoor de door de B.V’s geclaimde schade wordt veroorzaakt en dus of deze geheel of gedeeltelijk kan of moet worden toegerekend aan het bestemmingsplan Centrum Valkenburg. Verweerder is daarbij niet gehouden aan of beperkt tot de schadeoorzaken die de aanvrager om de tegemoetkoming in schade zelf noemt, althans deze zijn niet doorslaggevend. Bij een bevestigende beantwoording van voornoemde vraag is verweerder namelijk, op grond van de wettelijke regeling over planschade in de Wro en het exclusieve karakter daarvan, verplicht om de aanvraag te beoordelen overeenkomstig het bepaalde in artikel 6.1 van de Wro en de uit deze bepaling voortvloeiende normen. Het achterwege blijven van een onderzoek in de zojuist bedoelde zin zou de B.V.’s financieel kunnen benadelen, aangezien planschade niet via de band van nadeelcompensatie overeenkomstig de Regeling nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul mag worden vergoed. De beroepsgrond slaagt reeds daarom niet.
Planschade of nadeelcompensatie?
45. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of een deel van de inkomensschade die aan de uitvoering van de bouw van het nieuwe winkelcentrum dient te worden toegerekend, via het stelsel van planschade dient te worden beoordeeld. Volgens de B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] gaat het om uitvoeringsschade die niet voor vergoeding op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking komt omdat, zo vult de rechtbank aan, het direct causaal verband met de planologische wijziging ontbreekt. De inkomensschade moet volgens hen daarom op grond van de nadeelcompensatieregeling worden vergoed. Verweerder stelt zich in navolging van SAOZ op het standpunt dat sprake is van een bijzonder geval, namelijk een planologische verslechtering in de zin van een planologische verdubbeling van het bouwmassa-volume, waardoor de inkomensschade als gevolg van uitvoering van die mogelijkheden via het stelsel van planschade moet worden beoordeeld. Als die beoordeling niet tot een tegemoetkoming leidt dan kan die schade volgens verweerder niet meer via het stelsel van nadeelcompensatie voor een tegemoetkoming in aanmerking komen.
46. De rechtbank overweegt allereerst dat zij het antwoord op deze vraag zonder terughoudendheid moet toetsen nu het een causaliteitsvraag en een kwestie van uitleg van artikel 6.1 van de Wro en de daarover gevormde jurisprudentie van de Afdeling betreft. Voor het geven van een antwoord op deze vraag is geen specifieke deskundigheid, zoals die van SAOZ, vereist.
47. De rechtbank stelt vast dat, gelet op de aanvraag en de overige relevante dossierstukken, de schade bestaat uit, kort samengevat, inkomensderving (omzetverlies en verminderde huurinkomsten) als gevolg van 1) een tijdelijk slechtere bereikbaarheid door werkzaamheden in openbaar gebied, 2) een slechtere bereikbaarheid door wijzigingen in de verkeersstructuur, 3) het feitelijk vervallen van straatparkeren en 4) het tijdelijk verplaatsen van ‘trekkers’ (winkels met grote publieksaantrekking) naar elders. Deze aard van de schade, de schadeposten en de hoogte daarvan zijn niet in geschil. Partijen zijn het erover eens dat het omzetverlies dat is geleden, is toe te schrijven aan de handelingen en maatregelen waardoor de ondernemingen gedurende een reeks van jaren niet meer goed bereikbaar waren en er niet meer voor de deur kon worden geparkeerd. Daardoor en door de sloop van het oude winkelcentrum waardoor de ‘trekkers’ van klanten tijdelijk moesten verhuizen en sprake was van een bouwput en werkzaamheden in het openbaar gebied, hebben de B.V.’s klanten verloren.
48. Zoals onder 44 geoordeeld, is het aan verweerder om te onderzoeken waardoor de onder 47 genoemde schade is veroorzaakt en het is aan de rechtbank om dit te toetsen. Verweerder merkt, op basis van het advies van SOAZ, het nieuwe bestemmingsplan aan als oorzaak van 60% van de schade (inkomensderving) en de uitvoering van feitelijke werkzaamheden in de openbare ruimte als oorzaak van de overige 40%. De rechtbank volgt verweerder niet in de conclusie dat de schade deels (rechtstreeks) door het bestemmingsplan wordt veroorzaakt en overweegt daartoe als volgt. Van het wegbestemmen van wegen of parkeerplaatsen is geen sprake. De wijzigingen in wegenstructuur en het verwijderen van parkeerplaatsen konden bovendien ook onder het oude planologische regime plaatsvinden. De wijzigingen in de verkeersstructuur en het vervallen van parkeerplaatsen worden daarmee niet (rechtstreeks) door het bestemmingsplan veroorzaakt. Daaraan liggen wel expliciet andere besluiten aan ten grondslag, namelijk diverse verkeersbesluiten. Werkzaamheden die zorgen voor tijdelijk verminderde bereikbaarheid en tijdelijk elders gevestigd zijn van diverse winkels (en voor de bouwput) houden wel verband met de uitvoering van (de mogelijkheden van) het nieuwe bestemmingsplan, maar worden daardoor niet veroorzaakt. Van een direct oorzakelijk verband is daarom geen sprake. In dit verband is tevens van belang dat een revitalisering onder het voorgaande planologische regime ook mogelijk was en dat ook zonder nieuw bestemmingsplan trekkers tijdelijk uit het gebied verplaatst konden worden. Kortom: ook zonder nieuw bestemmingsplan had de schade zich kunnen voordoen. Reeds dit maakt dat het causale verband ontbreekt. Ook (de bouw van) de ondergrondse parkeergarage – los van de vraag in hoeverre dit reeds onder het voorgaande planologische regime mogelijk was en los van de vraag of dergelijke uitvoeringsschade planschade is – veroorzaakt niet de geclaimde schade.
49. De rechtbank is dus met de B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] van oordeel dat de schade niet (deels) kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de planologische wijziging. De schade, geleden als gevolg van de tijdelijke hinder door de bouwwerkzaamheden ter uitvoering van het nieuwe bestemmingsplan en door de diverse verkeersbesluiten en maatregelen en overige feitelijke werkzaamheden valt dus niet binnen het bereik van artikel 6.1 van de Wro. Ter verdere onderbouwing daarvan overweegt de rechtbank, ook naar aanleiding van de argumenten die verweerder en SAOZ aanvoeren, als volgt.
49.1. Niet alleen in de meergenoemde r.o. 3.1 van de overzichtsuitspraak maar ook in andere uitspraken van latere datum, zoals bijvoorbeeld de eveneens eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, is consequent overwogen dat schade als gevolg van feitelijke handelingen ter uitvoering van een bestemmingsplan niet een rechtstreeks gevolg is van dat bestemmingsplan. Dat geldt voor alle schade die wordt gerelateerd aan handelingen ter uitvoering van een bestemmingsplan. Het betekent overigens niet, zoals verweerder stelt, dat (tijdelijke) inkomensschade dan nooit meer voor vergoeding als planschade in aanmerking kan komen, terwijl die vorm van schade expliciet in artikel 6.1 van de Wro wordt genoemd. Bij directe planschade, waardoor gebruiksmogelijkheden vervallen, kan inkomensderving in een direct oorzakelijk verband met een nieuw bestemmingsplan staan. Overigens kan dat ook bij indirecte schade het geval zijn, maar dan gaat het niet om feitelijke uitvoeringswerkzaamheden, maar om een wijziging van het bestemmingsplan die direct voor omzetderving zorgt (bijvoorbeeld het wegbestemmen van een weg of van parkeerplaatsen, het mogelijk maken van een grotere bouwhoogte die zorgt voor schaduwwerking op bijvoorbeeld een horecaterras en dergelijke). Wezenlijk verschil met die situaties waarin de planologische (on)mogelijkheden direct tot de schade in de vorm van inkomensderving leiden, is dat in onderhavige situatie de feitelijke uitvoeringswerkzaamheden tot de inkomensderving leiden.
49.2. De rechtbank kan in dit licht de gemaakte bouwmassa-vergelijking niet goed volgen in relatie tot de schadeposten (die niet in geschil zijn). Duidelijk is dat de grotere bouwmassa in dit geval niet direct voor de geclaimde schade zorgt: er is geen sprake van vermindering van uitzicht, schaduw, privacy en dergelijke waarvoor om schadevergoeding wordt verzocht. Op zich kan worden gevolgd dat als gevolg van een grotere toegestane bouwmassa, de periode waarin kan worden gebouwd (en dus ook de periode van overlast en inkomensderving) langer kan worden, hoewel de correlatie tussen die twee volgens de rechtbank geen vast gegeven hoeft te zijn. Maar los daarvan, leidt deze methode tot een lastig navolgbare vermenging van planologische maximalisatie en feitelijke realisatie. Bij planschade is sprake van een abstracte beoordeling waarbij de planologische mogelijkheden direct voor en direct na de peildatum op basis van maximalisatie daarvan met elkaar worden vergeleken. Dat verstaat zich niet goed met een concrete beoordeling van feitelijke schade in een bepaalde periode als gevolg van feitelijke werkzaamheden door feitelijke realisatie van (al dan niet maximaal benutte) planologische mogelijkheden, nadat deze schade is geleden. Juist dit is mede de reden waarom schade als gevolg van feitelijke uitvoering niet over de band van planschade kan worden beoordeeld. Daar komt bij, zoals al eerder overwogen, dat er directe schadeoorzaken aan te wijzen zijn (verkeersbesluiten en feitelijke werkzaamheden) met een veel duidelijker causaal verband. En dat er een bestuursrechtelijke grondslag bestaat voor compensatie van schade als gevolg van die oorzaken, namelijk de nadeelcompensatieregeling. Juist ook gelet op het onder 38 vermelde standpunt van verweerder dat geen sprake is van vrije forumkeuze, had in dit geval de keuze voor de nadeelcompensatieregeling moeten worden gemaakt in plaats van de planschaderegeling toe te passen op grond van een constructie die in de jurisprudentie slechts is aanvaard wanneer deze in het voordeel van de gelaedeerde uitpakt.
49.3. Naar aanleiding van de door partijen vermelde uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 overweegt de rechtbank nog het volgende. In die uitspraak heeft de Afdeling in overweging 31 eerst de omvang van het geschil in hoger beroep vastgesteld. Het geschil was beperkt tot de vraag of het verzoek om planschade terecht was afgewezen en zag met name niet op de vraag of een recht op nadeelcompensatie bestond. In die zaak was er overigens ook geen nadeelcompensatieregeling op grond waarvan de schade langs bestuursrechtelijke weg kon worden vergoed. De Afdeling overweegt in die uitspraak onder 32 en 32.1 dat het college de beleidsmatige keuze heeft gemaakt om bij bijzondere omstandigheden over te gaan tot een tegemoetkoming in schade als gevolg van de uitvoeringswerkzaamheden ten behoeve van het nieuwe bestemmingsplan. Omdat het om een exceptie gaat, overweegt de Afdeling dat de uitspraak van 28 september 2016 daar niet aan af doet. Gemeentelijk beleid kan immers meer ruimte bieden dan de jurisprudentie te meer nu de Wro vergoeding van tijdelijke inkomensschade niet uitsluit, aldus de Afdeling. De Afdeling beoordeelt vervolgens het punt van geschil, namelijk of er bijzondere omstandigheden zijn voor een exceptie. De Afdeling bevestigt vervolgens het oordeel van de rechtbank dat er - daargelaten of onder bijzondere omstandigheden schade als gevolg van feitelijk handelen ter uitvoering van een bestemmingsplan voor tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking kan komen - de gestelde schade niet een rechtstreeks gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan. De door de appellant gestelde lange en onvoorzienbare duur van de overlast, ernst van de schade, rigoureuze impact op de bedrijfsvoering en significante toename van bouwmassa – daargelaten de betekenis van deze omstandigheden voor de toepassing van artikel 6.1 van de Wro – hadden zich immers onder het oude bestemmingsplan in vergelijkbare mate kunnen voordoen, aldus de Afdeling.
De rechtbank leidt uit deze uitspraak niet af, zoals verweerder betoogt, dat de Afdeling schade als gevolg van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van een bestemmingsplan, indien sprake is van merkbaar toegenomen planologische bouwmogelijkheden, onder planschade schaart. De rechtbank leidt er wel uit af dat het bevoegd gezag onder omstandigheden in het voordeel van de aanvrager (en bij ontbreken van een derde-partij met een tegengesteld belang) een ruimhartiger beleid kan voeren op grond waarvan schade als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden op de voet van planschade wordt vergoed. In dat licht is de bouwmassa-vergelijking als methode geaccepteerd, als exceptie in het voordeel van degene die schade leidt. In het onderhavige geval is van een ruimhartiger beleid en voordeel voor de gelaedeerde echter juist geen sprake. Verweerder stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de schade onder het bereik van planschade valt en deze beslissing is niet in het voordeel van de eisende partijen. De rechtbank volgt verweerder namelijk ook niet in diens standpunt dat de schade als gevolg van de bouwwerkzaamheden niet meer voor nadeelcompensatie via de Regeling nadeelcompensatie in aanmerking kan komen als wordt vastgesteld dat die schade niet als planschade kan worden vergoed. Verweerder wijst in dit verband terecht op de door SAOZ in haar advies vermelde uitspraak van 13 november 2019, waarin de Afdeling onder meer het volgende heeft overwogen: “Als geen recht op tegemoetkoming in schade als gevolg van een van die planologische maatregelen bestaat op grond van artikel 6.1 van de Wro, omdat aan de daarvoor geldende voorwaarden niet wordt voldaan, kan de aanvrager niet op een andere grondslag alsnog aanspraak maken op vergoeding van schade als gevolg van diezelfde planologische maatregelen. Op dit uitgangspunt behoort een uitzondering te worden gemaakt in die gevallen waarin de gestelde schade niet of niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het besluit, maar wel aan daaruit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen”. Uit deze uitspraak volgt inderdaad dat schade die in een planschadeprocedure is geclaimd en niet voor vergoeding in aanmerking is gekomen, bijvoorbeeld omdat deze binnen het normaal maatschappelijk risico valt, niet alsnog via het stelsel van nadeelcompensatie kan worden geclaimd. Het is altijd óf planschade óf nadeelcompensatie. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van schade die niet binnen het bereik van artikel 6.1 van de Wro valt. Voor die schade is de nadeelcompensatieregeling bedoeld en verweerder heeft dat deel van de schade ten onrechte als planschade en niet als nadeelcompensatie beoordeeld. Dit klemt te meer nu de B.V.’s niet expliciet om een tegemoetkoming in planschade hebben gevraagd en zij door de beslissing van verweerder als gevolg van de gehanteerde bouwmassa-vergelijking slechts de helft van de aan (de uitvoering) van het bestemmingsplan toegerekende schade krijgen vergoed. Bij nadeelcompensatie wordt - anders dan bij planschade, waarbij de feitelijke situatie niet relevant is - alleen naar de feitelijke situatie gekeken.
Conclusie
50. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van de B.V.’s en van [eiseres ROE 21/1428] gegrond zijn. Omdat de rechtbank van oordeel is dat de aanvragen ten onrechte niet volledig als aanvragen om nadeelcompensatie zijn beoordeeld en de vastgestelde schade ten onrechte niet volledig op die basis is vergoed, dienen de bestreden besluiten in zoverre te worden vernietigd.
51. De overige (subsidiaire) beroepsgronden behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking. De rechtbank heeft immers geoordeeld dat de schade volledig onder de nadeelcompensatieregeling valt, waarmee de primaire beroepsgrond van de B.V.’s slaagt. De beroepsgronden van [eiseres ROE 21/1428] zien alleen op de vaststelling van de hoogte van de tegemoetkoming in planschade (na aftrek van het NMR) en nu de rechtbank heeft geoordeeld dat van planschade geen sprake is, hoeven deze gronden geen bespreking. Het materiële belang van [eiseres ROE 21/1428] is gelet op de planschadeverhaalsovereenkomst ook beperkt tot (de hoogte van de) planschade en strekt zich niet ook uit over nadeelcompensatie. Dat laatste is een aangelegenheid enkel tussen verweerder en de B.V.’s, die over het onderdeel nadeelcompensatie geen beroepsgronden hebben ingebracht.
52. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaken te voorzien, in die zin dat de tegemoetkoming in planschade op nihil wordt gesteld en dat de toegekende nadeelcompensatie wordt verhoogd. De rechtbank ziet daartoe voldoende aanknopingspunten nu de geleden schade qua aard (inkomensderving bestaande uit omzetverlies en vermindering huurinkomsten) en omvang (de bedragen) niet in geschil is en omdat daarvoor als directe oorzaken uitsluitend de verkeersbesluiten en de feitelijke werkzaamheden zijn aan te wijzen. SAOZ negeert deze verkeersbesluiten, maar gaat wel uit van de diverse feitelijke werkzaamheden als veroorzaker van de schade. Waar het fout gaat, is dat vervolgens de toegenomen bouwmassa (dan wel de maximale planologische bouwmogelijkheden) voor 60% als oorzaak van die feitelijke werkzaamheden c.a. wordt gezien, terwijl de werkzaamheden zélf juist de directe schadeoorzaak zijn waarvoor een bestuursrechtelijke schadevergoedingsweg openstaat via de nadeelcompensatieregeling.
53. De mogelijkheid van zelf in de zaak voorzien is ter zitting met partijen besproken. De B.V.’s konden zich daarin vinden. Zij hebben de vaststelling van de totale schade door SAOZ en het gehanteerde normaal maatschappelijk risico niet bestreden. De jaarlijkse schade is voor de slagerij vermeld in de tabel op bladzijde 50 van het SAOZ-advies. De jaarlijkse aftrek in verband met het normaal maatschappelijk (ondernemers)risico is vermeld in de tabel op bladzijde 59 van dat advies. Voor de beheersmaatschappij is de jaarlijkse, het normaal maatschappelijk (ondernemers)risico overstijgende schade vermeld in de tabel op bladzijde 54 van het advies. In de daar vermelde bedragen kunnen de B.V.’s zich vinden. Dat is de totale schade die in de schadeperiode is geleden als gevolg van alle (uitvoeringshandelingen), maatregelen en verkeersbesluiten die op hun omzet, respectievelijk huurinkomsten van invloed zijn geweest. Zoals hiervoor vermeld, is het beroep van [eiseres ROE 21/1428] alleen gericht tegen de hoogte van de tegemoetkoming in planschade, zodat haar positie niet wordt geraakt wanneer de rechtbank zelf in de zaak voorziet. Verweerders gemachtigde heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat finale geschilbeslechting kan, maar dat die dan zou moeten inhouden dat, als de rechtbank oordeelt dat er geen recht op een tegemoetkoming in planschade bestaat, die schade niet meer op grond van nadeelcompensatie kan worden vergoed. Dat standpunt heeft de rechtbank hiervoor onder 49.3 verworpen.
54. Uitgaande van de bedragen waarvan SAOZ en verweerder zijn uitgegaan, betekent dit het volgende. De brutowinstderving van de slagerij bedraagt € 371.362,00. Daarop worden de besparingen genoemd in het advies in mindering gebracht. Ook wordt daarop in mindering gebracht het NMR van respectievelijk 5%, 5%, 3%, 2% en 2% voor elk van de jaren 2013 tot en met 2017, met daarbij toepassing van de brutowinstmarge van 50% die in het advies van SAOZ is vermeld. De nadeelcompensatie voor de slagerij had aldus € 312.296,00 moeten bedragen. In het geval van de beheersmaatschappij wordt op het bedrag van gederfde huurinkomsten van € 29.865,00 eveneens het hiervoor genoemde NMR toegepast. De nadeelcompensatie voor de beheersmaatschappij had aldus € 12.410,00 moeten bedragen.
55. Gezien de lange duur van de procedure, de omstandigheden dat nader onderzoek geen ander licht op de zaak kan werpen, dat de omvang van de schade en de daarop toe te passen korting met het NMR vast staat, verweerder bij zijn standpunt is gebleven, en met name omdat naar het oordeel van de rechtbank rechtens nog maar één beslissing mogelijk is, zal de rechtbank zelf in de zaken voorzien door:
De tegemoetkoming in planschade voor de slagerij op nihil te stellen en de nadeelcompensatie op € 312.296,00. Dat betekent een recht op nabetaling van € 93.689,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 december 2014.
De tegemoetkoming in planschade voor de beheersmaatschappij op nihil te stellen en de nadeelcompensatie op € 12.410,00. Dat betekent een recht op nabetaling van € 3.723,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 december 2014.
56. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan de B.V.’s en aan [eiseres ROE 21/1428] het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
57. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door de B.V.’s en [eiseres ROE 21/1428] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel de beide B.V.’s gezamenlijk – waarbij de rechtbank uitgaat van samenhangende zaken als bedoeld in het Bpb – als voor [eiseres ROE 21/1428] vast op € 3.310,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1,5 punt voor het verschijnen bij de twee hoorzittingen in de bezwaarfase met een waarde per punt van € 624,00, plus 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten;
- stelt de hoogte van de nadeelcompensatie ten aanzien van [eiseres 1 ROE 21/1393] vast op € 312.296,00;
- stelt de hoogte van de nadeelcompensatie ten aanzien van [eiseres 2 ROE 21/1393] vast op € 12.410,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van elk € 360,00 aan de B.V.’s
en aan [eiseres ROE 21/1428] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de B.V.’s en van [eiseres ROE 21/1428] tot een
bedrag van elk € 3.310,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mr. M.B.L. van der Weele en mr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2024
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 3 september 2024
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE: Het juridisch kader
Planschade
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kent het bestuursorgaan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Indien aan de vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade is voldaan, dient bij de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag te worden nagegaan of de gestelde schadeoorzaak een oorzaak is als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Voor tegemoetkoming in schade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, buiten de in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro limitatief opgesomde gevallen, is geen plaats (uitspraak van 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3111). Als geen recht op tegemoetkoming in schade als gevolg van een van die planologische maatregelen bestaat op grond van artikel 6.1 van de Wro, omdat aan de daarvoor geldende voorwaarden niet wordt voldaan, kan de aanvrager niet op een andere grondslag alsnog aanspraak maken op vergoeding van schade als gevolg van diezelfde planologische maatregelen. Op dit uitgangspunt behoort een uitzondering te worden gemaakt in die gevallen waarin de gestelde schade niet of niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het besluit, maar wel aan daaruit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen (uitspraak van 13 november 2019, ECLINL:RVS:2019:384, r.o. 4.1).
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden (uitspraak van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254). Een in een bestemmingsplan opgenomen, niet gebruikte wijzigingsbevoegdheid moet bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing worden gelaten (uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3441).
Vereist is een rechtstreeks oorzakelijk verband met het nieuwe planologische regime (uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2462). Tijdelijke hinder als gevolg van werkzaamheden ter uitvoering van een bestemmingsplan is niet het rechtstreekse gevolg van een planologische wijziging, maar van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van de planologische mogelijkheden die het bestemmingplan bood. De daaruit voortvloeiende schade kan daarom niet als planschade voor een tegemoetkoming in aanmerking komen (uitspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3736). De datum waarop het gestelde schadeveroorzakend besluit in werking is getreden, heeft te gelden als peildatum voor het antwoord op de vraag of ten gevolge van een onherroepelijk geworden besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade is geleden (uitspraak van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2434).
De bestuursrechter dient het antwoord op de vraag of een oorzakelijk verband bestaat tussen de planologische verandering en de gestelde schade zonder terughoudendheid te toetsen. Voor het geven van een antwoord op deze vraag, is geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt (uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2462).
De vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668).
Nadeelcompensatie
Artikel 8, tweede lid, van de Verordening nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul luidt:
“De Regeling nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul wordt tegelijk met de inwerkingtreding van de Verordening nadeelcompensatie Valkenburg aan de Geul 2022 ingetrokken. Aanvragen die zijn ingediend op basis van de Regeling nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul worden op basis van laatstgenoemde regeling afgehandeld”.
Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul de ‘Regeling nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul’ vastgesteld. Die regeling is van toepassing op schade in de rechtmatige uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid of taak die uitgaat boven het normaal maatschappelijke risico of het normaal ondernemersrisico (onevenredig nadeel) en die de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Het gaat daarbij om die feitelijke werkzaamheden of (uitvoerings)besluiten waarop niet het stelsel van planschade op grond van artikel 6.1 Wro van toepassing is.
De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om nadeelcompensatie stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt als gevolg een rechtmatige gedraging van een bestuursorgaan de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk maakt. De bewijslast van het bestaan en de omvang van de schade en het causaal verband met de gestelde oorzaak van de schade rust dus op de aanvrager. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3018.
Bij het begroten van schade moeten altijd keuzes worden gemaakt. Het gaat erom dat die keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819.
Nadeelcompensatie en planschade
Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van die wet voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
Uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3834.
Uitspraken van 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7576 en 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:731.
Onder meer de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650 over de (maximale) naijlperiode.
Uitspraken van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:236 en 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650.
Uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:253 (inzake toerekenbare kostenbesparingen).
Overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 3.1 (de overzichtsuitspraak) en uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1995, r.o. 23.
Uitspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3736.
Uitspraken van 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY576 en 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:731.
Uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1995, r.o. 23 (Maastricht).
Uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:3560.
Uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1669, r.o. 19.
Uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:731.
Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2040 (r..o. 26) en 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1995 (r.o. 30).
ECLI:NL:RVS:2020:1669