ECLI:NL:RBLIM:2025:2093
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/1376
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2025 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder,
(gemachtigden: mr. L. Ait Sarou en R.A.H.M. van der Steen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: DSG Arbeid & Montage B.V., te Bladel,
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema).
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2022 heeft verweerder aan DSG Arbeid & Montage B.V. (hierna: vergunninghouder) omgevingsvergunning verleend voor een wijziging op de reeds verleende vergunning voor het oprichten van een tuinbouwkas op de locatie Roggelsedijk 11B te Meijel.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder.
Op 21 juni 2023 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar tegen verweerders besluit van 9 december 2022.
Verweerder heeft vervolgens een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 10 juli 2023, verzonden op 12 juli 2023, heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij besluit van 17 juli 2023 heeft verweerder een dwangsombeschikking genomen.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Vergunninghouder heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Vergunninghouder heeft ook nog fotomateriaal ingestuurd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2025. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor vergunninghouder zijn [naam directeur] , directeur Vastgoed en Innovatie, en [naam bedrijfsjurist] , bedrijfsjurist, verschenen, alsmede zijn gemachtigde.
Overwegingen
Toepasselijk recht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
De totstandkoming van het bestreden besluit
2. Bij besluit van 12 november 2009 heeft het toenmalige college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meijel aan Plantenkwekerij Helden B.V. te Panningen een bouwvergunning op grond van artikel 40 van de Woningwet verleend voor het geheel oprichten van een tuinbouwkas op het perceel Roggelsedijk 11B in Meijel. Daarbij is vastgesteld dat dat bouwplan voldeed aan de voorschriften van het destijds vigerende bestemmingsplan Buitengebied 1992. Deze vergunning staat in rechte vast en wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning op grond van de Wabo.
3. Bij besluit van 28 september 2022 heeft verweerder aan (onder andere) vergunninghouder een last onder dwangsom opgelegd wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’ ter plaatse van het perceel Roggelsedijk 11B te Meijel. Verweerder heeft bij controles vastgesteld dat het in aanbouw zijnde bouwwerk op het perceel wordt gebruikt als constructie waarop zonnepanelen zijn bevestigd. Hiermee wordt elektriciteit opgewerkt en teruggeleverd aan de netbeheerder. Van agrarische activiteiten op het perceel is geen sprake. Dit gebruik van het perceel is gelet op de artikel 4.1. van het bestemmingsplan ter plaatse niet toegestaan, aldus verweerder.
4. Op 30 mei 2022 heeft vergunninghouder een aanvraag bij verweerder ingediend strekkende tot ‘wijziging op reeds verleende vergunning voor realisatie tuinbouwproject (12-11-2009)’. Bij de aanvraag is een bedrijfsplan gevoegd, waarin is toegelicht dat het project ziet op het realiseren van tuinbouw 3.0. Door een innovatief concept worden gewassen (kweek van sla en babyleaf) binnen klimaatcellen verticaal geteeld. Voordeel van de teelt binnen klimaatcellen is dat de teelt pesticidevrij is, de gewassen langer houdbaar zijn en meer vitamines behouden blijven, aldus het bedrijfsplan. Voor de klimaatcellen is veel elektriciteit nodig, waarin voor een groot deel kan worden voorzien doordat het kasdek is voorzien van zonnepanelen. In het bedrijfsplan staat verder dat de kweeklijn bestaat uit 5 klimaatcellen wat resulteert in een jaarverbruik van 3.500.000 kWh inclusief intern transport. Middels de geïntegreerde zonnepanelen wordt op jaarbasis 4.250.000 kWh opgewekt. Op jaarbasis wordt daarmee per saldo ca. 750.000 kWh aan het net geleverd, wat een extra opbrengst in het bedrijf genereert. Het volledige kweekproces is daarmee energieneutraal volgens het bedrijfsplan. De grote vraag naar producten buiten het oogstseizoen in combinatie met de steeds grotere vraag naar pesticide vrije producten en gesneden groenten resulteert in hogere prijzen voor deze producten. Naast voedselvoorziening dient verduurzaming nagestreefd te worden. Volgens het bedrijfsplan wordt een innovatieve oplossing geboden om het efficiënte ruimtegebruik te realiseren op een nieuwe en duurzame manier. Naast de aanvraag is op 30 mei 2022 een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het tot 1 januari 2024 geldende Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Volgens de melding gelden voor de inrichting een aantal specifieke milieuregels uit het Abm, te weten toepassen van assimilatiebelichting bij de activiteit telen of kweken van gewassen in een kas en het opslaan van vaste kunstmeststoffen. Daarnaast gaan algemene (milieu)regels gelden voor lozen en energiebesparing.
5. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is het standpunt ingenomen dat de aanvraag in zoverre in strijd is met de regels van het geldend bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’ dat de maximale bouwhoogte van de erfafscheiding wordt overschreden. Hiervoor heeft verweerder een zogenoemde kruimelvrijstelling verleend (artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Bij de toets aan de geldende bestemming ‘Agrarisch – Glastuinbouw’ is in het besluit opgenomen dat de tuinbouwkas en het kantoor te allen tijde in gebruik dienen te zijn ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf. Verder is in het besluit vermeld dat onder andere het bedrijfsplan deel uitmaakt van de vergunning.
6. Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij het bestreden besluit heeft verweerder hun bezwaar in afwijking van het advies van de adviescommissie van de bezwaarschriften (de commissie) ongegrond verklaard.
6.1. De commissie had verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit wegens strijd met de bestemmingsplanregels te herroepen. Volgens de commissie wordt niet voldaan aan de definitie van ‘glastuinbouw’ in artikel 1.76 van het bestemmingsplan omdat de teelt, waarop het bedrijfsplan ziet, ook in een gebouw (dus niet onder glas) op een industrieterrein kan plaatsvinden. De lichtdoorlatendheid van het kasdek en de lichtbenutting zijn hier niet doorslaggevend. Volgens de commissie is het, gelet op het ontbreken van de noodzaak van het oprichten van een glazen kas voor de teelt van de gewassen en de overproductie van zonnestroom, zeer aannemelijk dat het bouwwerk uitsluitend of mede wordt gebruikt voor andere doeleinden (energieopwekking) dan die waarin de bestemming voorziet (agrarisch – glastuinbouw).
6.2. Verweerder heeft dat advies niet opgevolgd. Verweerder overweegt daartoe onder meer dat de planregels duidelijk zijn en dat uit de letterlijke tekst van de definitieomschrijving van glastuinbouw niet volgt dat de gewassen geteeld moeten worden onder glas. Evenmin dat het glas een dienende rol moet hebben aan de teelt. Verder is volgens verweerder van belang dat, als het bouwwerk legaal is gebouwd en wordt gebruikt, de zonnepanelen vergunningvrij zijn. Verweerder wijst erop dat het bedrijfsplan onderdeel van de vergunning uitmaakt. Na het opvragen van aanvullende gegevens bij vergunninghouder om te controleren dat daadwerkelijk aan het bedrijfsplan uitvoering wordt gegeven, concludeert verweerder dat vergunninghouder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwwerk zal worden opgericht ten behoeve van een glastuinbouwbedrijf.
De beroepsgrond
7. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan is verleend omdat het bouwplan niet voorziet in het oprichten van een glastuinbouwbedrijf als bedoeld in artikel 1.76 van de planregels. Het bouwplan ziet op teelt van gewassen in vijf klimaatcellen en de constructie van de tuinbouwkas is enkel bedoeld om de zonnepanelen te kunnen dragen. Voor de teelt van de gewassen heeft de kas geen functie. Om die reden is er volgens eisers geen sprake van teelt in een kas. De teeltmethode, zoals beschreven in het bedrijfsplan, zou ook op een bedrijventerrein kunnen plaatsvinden. Voor de teelt heeft de glazen kas geen enkele functie, omdat het glas niet nodig is. De teelt vindt immers in klimaatcellen plaats. Dan is van glastuinbouw als bedoeld in genoemd artikel 1.76 geen sprake. Daarbij komt dat de teelt in klimaatcellen veel energie kost die op dit moment door middel van een dieselaggregaat wordt opgewekt. Van duurzaam produceren van gewassen, zoals het bedrijfsplan vermeld, is daarom ook geen sprake, aldus eisers.
Het oordeel van de rechtbank
De omgevingsvergunning
8. De rechtbank stelt voorop dat, zoals ter zitting met partijen is besproken, een wijziging van een eerder verleende, onherroepelijke, omgevingsvergunning voor het bouwen niet mogelijk is omdat de Wabo die mogelijkheid niet kent. Er was dus sprake van een nieuwe aanvraag voor een nieuw – ander - bouwplan dan het onder rechtsoverweging 2 vermelde, in 2009 vergunde, bouwplan. Uit de stukken blijkt afdoende, hetgeen door de gemachtigden van verweerder desgevraagd op zitting ook is bevestigd, dat verweerder de aanvraag feitelijk ook als een nieuwe aanvraag heeft beoordeeld. Dat de aanvraag is vergeleken met de aanvraag waarop in 2009 is beslist, betekent niet dat alleen de aangevraagde wijzigingen zijn beoordeeld. Verweerder heeft de nieuwe aanvraag materieel als nieuwe aanvraag behandeld en die aanvraag volledig beoordeeld. Aan de omstandigheid dat de ingediende aanvraag ziet op ‘een wijziging van de reeds verleende vergunning’ en in de besluitvorming ook zo is aangeduid, verbindt de rechtbank daarom geen consequenties.
9. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of opstallen in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, (bouwen) geweigerd indien: de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
10. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’, dat door de gemeenteraad is vastgesteld op 24 december 2014 (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan is aan het perceel, waarop het bouwplan ziet, voor zover hier relevant, de enkelbestemming ‘Agrarisch – Glastuinbouw’ toegekend.
In artikel 4.1 van de planregels is bepaald dat de voor ‘Agrarisch – Glastuinbouw’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch bedrijfsmatig gebruik in de vorm van een glastuinbouwbedrijf , al dan niet met als nevenactiviteit:
een grondgebonden bedrijfstak;
een niet-grondgebonden bedrijfstak;
wonen in een bedrijfswoning;
met daaraan ondergeschikt:
……
In artikel 1.12 van de planregels is ‘glastuinbouw’ gedefinieerd als:
“Een bedrijf met een in hoofdzaak niet grondgebonden agrarische bedrijfsvoering in de vorm van het telen van gewassen, waarbij de productie in glazen (schuur)kassen, kasschuren, bollentrekkassen en/of warenhuizen plaatsvindt”.
In artikel 1.76 van de planregels is ‘agrarisch bedrijfsmatig gebruik’ gedefinieerd als:
“Het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, ten behoeve van een agrarisch bedrijf met een omvang van minimaal 2 NGE”.
11. De rechtbank overweegt dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Verder moet een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607). Als de desbetreffende regel duidelijk is dan dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).
12. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat het bouwplan in overeenstemming is met - de letterlijke tekst van de - planregels. Er is sprake van een volwaardig agrarisch bedrijf en van teelt van gewassen in een tuinbouwkas als bedoeld in artikel 1.76 van de planregels. Dat de teelt in de kas in (gestapelde) klimaatcellen plaatsvindt en de invloed van zonlicht via de wanden van de kas daarbij slechts een beperkte invloed heeft op het groeiproces, kan daaraan niet afdoen. In het bestemmingsplan wordt namelijk niet vereist dat de teelt in de glazen kas afhankelijk moet zijn van zonlichttoetreding. In wezen betogen eisers dat vergunninghouder een klassieke tuinbouwkas zou moeten oprichten, zoals eerder vergund. De onderhavige aanvraag ziet echter op een ander concept om gewassen te telen in een tuinbouwkas. De teelt in klimaatcellen in een kas wordt in het bestemmingsplan niet verboden.
13. Er is verder geen reden om aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan de doeleinden die de bestemming toelaat, te weten de teelt van gewassen in (onder meer) glazen kassen. Vergunninghouder heeft in de schriftelijke uiteenzetting het bedrijfsplan dat onderdeel van de vergunning(aanvraag) uitmaakt, nader toegelicht. Bij de teelt is sprake van open klimaatcellen, waarbij het klimaat in de kas en de lichttoetreding van belang blijft. Daarbij gaat het om bedrijfsmatige teelt van gewassen en niet om een ‘energie-bedrijf’. De glazen wanden zijn van belang om negatieve weersinvloeden op de productie tegen te gaan. Voor het oordeel dat het bouwwerk uitsluitend of ook zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan de doeleinden die de bestemming toelaat, bestaat daarom naar het oordeel van de rechtbank geen grond. Voor de energieopwekking via zonnepanelen is verder geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo nodig omdat aan artikel 2, onderdeel 6, in verbinding met artikel 5, tweede lid, van Bijlage II van het Bor wordt voldaan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Het niet tijdig beslissen
14. Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk omdat eisers daarbij geen procesbelang meer hebben. Zij kunnen zich verenigen met de hoogte van de verbeurde dwangsom die aan hen is vergoed.
Conclusie
15. Het beroep tegen het bestreden reële besluit is ongegrond. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 0,5).
17. Voor vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht bestaat geen grond.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2025
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 7 maart 2025
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 20 augustus 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:5590, is het beroep van vergunninghouder tegen de last onder dwangsom gegrond verklaard omdat hij niet als overtreder was aan te merken. De last onder dwangsom is ten aanzien van (een aantal) andere overtreders wel in stand gelaten.
Eisers gemachtigde heeft de beroepsgrond dat de omgevingsvergunning in strijd met de rechtszekerheid is verleend omdat de vergunning volgens eisers onvoldoende afgebakend is en daaraan ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden om te voorkomen dat zonne- energie wordt opgewekt zonder dat er gewassen worden geteeld, bij de behandeling van het beroep ter zitting ingetrokken.
Onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4156.