ECLI:NL:RBMNE:2014:3992
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/6405
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2014 in de zaak tussen
Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. M.R.J. Baneke),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. van Heukelom-Verhage).
Procesverloop
Bij brief van 12 december 2012 heeft verweerder eiseres bericht dat de bestaande subsidierelatie per 1 januari 2015 wordt beëindigd. Bij brief van 26 april 2013 heeft verweerder eiseres bericht dat, ondanks de ingediende zienswijze, het standpunt ten aanzien van de beëindiging van de subsidierelatie per 1 januari 2015 gehandhaafd wordt.
Bij besluit van 29 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 26 april 2013 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2014. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde en [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B].
Overwegingen
1. In het regeerakkoord van 30 september 2010 van het vorige kabinet is bepaald dat alle taken op het gebied van de jeugdzorg naar de gemeenten zullen worden overgeheveld. In het regeerakkoord van 29 oktober 2012 heeft het huidige kabinet bevestigd alle onderdelen van de jeugdzorg in 2015 te decentraliseren. De concept-Jeugdwet waarin is voorzien in deze stelselherziening ingaande 1 januari 2015, is op 17 oktober 2013 aangenomen door de Tweede Kamer. Op 18 februari 2014 is de concept-Jeugdwet aangenomen door de Eerste Kamer. De regie voor het inrichten van het nieuwe stelsel ligt bij het Rijk. De gemeenten worden verantwoordelijk voor de planning en financiering van alle vormen van jeugdzorg. De provincie waarborgt de kwaliteit en continuïteit van de zorg zolang de provincie op grond van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) verantwoordelijk is voor de jeugdzorg in de provincie. De landelijke ontwikkelingen zijn op provinciaal niveau vertaald in het beleidskader Jeugdzorg 2013-2014, vastgesteld op 12 november 2012.
2. De rechtbank overweegt ambtshalve dat verweerder de brief van 12 december 2012 ten onrechte niet als primair besluit heeft aangemerkt, nu er door deze aankondiging een verandering optreedt in de bestaande rechten, verplichtingen of bevoegdheden, waarbij het rechtsgevolg is gelegen in het feit dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een aanvang neemt (zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2002, ECLI:NL:RVS: 2002:AE1842). Er is om die reden sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Nu eiseres tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen dat besluit heeft dit geen gevolgen voor de ontvankelijkheid van het bezwaar. Dat verweerder ten onrechte de brief van 12 december 2012 niet als besluit heeft aangemerkt leidt dan ook niet tot een gebrek in het bestreden besluit.
3. Verweerder heeft als gevolg van de voorgenomen intrekking van de Wjz en de inwerkingtreding van de Jeugdwet met toepassing van artikel 4:51 van de Awb de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres aangekondigd met ingang van 1 januari 2015. Ingevolge dit artikel geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. Niet in geschil is in dat verband dat door verweerder aan eiseres meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten. Derhalve dient de rechtbank te beoordelen of bij de beëindiging is voldaan aan de eisen die dit artikel stelt.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat het beëindigen van de subsidierelatie in strijd is met de wettelijke plichten van verweerder. Behalve dat verweerder verplicht is om ervoor zorg te dragen dat er passende jeugdzorg aanwezig is, is hij verplicht om erop toe te zien dat er een Bureau Jeugdzorg in stand wordt gehouden (artikel 3, eerste en tweede lid, en artikel 4 van de Wjz). Of een subsidie mag worden geweigerd hangt in de eerste plaats af van de vraag of het bestuursorgaan daartoe de vrijheid heeft blijkens de wet of een toepasselijke subsidieregeling. Zolang de Wjz niet is ingetrokken staat het verweerder niet vrij om de subsidie te beëindigen. Hij schendt daarmee zijn wettelijke taken op grond van de Wjz. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de ABRvS van 10 juni 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI7248) is onjuist omdat in die zaak geen wettelijke plicht bestond tot het verschaffen van subsidie en tot het uitvoeren van bepaalde taken.
De verwijzing is ook onjuist omdat in dat geval al sprake was van een besluit van de Stadsdeelraad om een subsidie te beëindigen. In het onderhavige geval is er nog slechts maar een voornemen van een ander bestuursorgaan om de jeugdzorg te decentraliseren.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat wel tot beëindiging van de subsidierelatie kan worden overgegaan wanneer de wettelijke taken nog bestaan. Voorts is terecht verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 10 juni 2009, nu daaruit volgt dat het nieuwe beleid (op grond van de gewijzigde inzichten) nog niet was vastgesteld, en er toch voldoende grondslag bestond voor de beëindiging. Verweerder verwijst ook naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:1486). Daarin is in een procedure tussen Stichting Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland en Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland terecht geoordeeld dat sprake is van gewijzigde inzichten, waardoor de subsidierelaties niet kunnen worden voortgezet. Uit die uitspraak volgt eveneens dat het in het kader van artikel 4:51 van de Awb niet hoeft te gaan om wijziging van eigen beleid, aldus verweerder.
6. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat een bestuursorgaan bij een besluit tot beëindiging van een subsidierelatie een ruime beleidsvrijheid toekomst (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9478). Voldoende is dat sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten die zich tegen een ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten. Een nadere (wettelijke) grondslag is niet vereist, nu het geen weigering van een subsidieaanvraag betreft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7627). De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in het standpunt dat het, zolang de Wjz nog van toepassing is, in strijd is met de wettelijke plicht van verweerder om tot beëindiging van de subsidierelatie over te gaan. Dit laat uiteraard onverlet dat verweerder gehouden is om zijn wettelijke taken uit te voeren zolang de Wjz nog van kracht is.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in het standpunt dat verweerder in dit kader ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 10 juni 2009 (ECLI:NL:RVS:2009: BI7248). Het bestuursorgaan had in die procedure ten tijde van de aankondiging van de beëindiging van de subsidierelatie al een besluit genomen over het nieuwe beleid en de daarmee verband houdende afbouw van subsidie. Het besluit was echter nog niet uitgewerkt in beleid dat ook in werking was getreden. Dit vormde voor de ABRvS geen belemmering voor het oordeel dat verweerder er terecht vanuit ging dat sprake was van gewijzigde inzichten die zich tegen voortzetting van de subsidie verzetten. In deze situatie is het besluit tot het doorvoeren van een stelselwijziging genomen, echter dat is nog niet definitief in een wet uitgewerkt en in werking getreden. Dit betekent niet dat geen sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten die zich tegen ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten. Ten tijde van het bestreden besluit waren de hoofdlijnen van de stelselwijziging, te weten de verschuiving van de verantwoordelijkheid voor planning en financiering van de jeugdzorg van de provincies naar de gemeenten, al langere tijd bekend. Bovendien was het wetsvoorstel ten tijde van het bestreden besluit al aangenomen door de Tweede Kamer. Het proces van de invoering van de stelselwijziging bevond zich ten tijde van de besluitvorming dan ook in een vergevorderd stadium. De stelling dat slechts sprake was van een voornemen wordt dan ook niet gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht tot uitgangspunt heeft genomen dat sprake was van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten die zich tegen voortzetting van de subsidierelatie verzetten.
7. Voorts is aangevoerd dat verweerder er bij de bepaling van de redelijke termijn onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat eiseres tot de dag van de intrekking van de Wjz verplicht is om haar wettelijke taken volledig uit te voeren. Van enige afbouw van werkzaamheden en verplichtingen kan dus geen sprake zijn. Die afbouw zal na de inwerkintreding van de nieuwe wet moeten plaatsvinden.
8. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres een termijn van meer dan twee jaar in acht heeft genomen. De rechtbank acht dit een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft er begrip voor dat eiseres door het bestreden besluit in een onzekere periode terecht is gekomen, nu zij als gevolg van de aanvang van de redelijke termijn maatregelen diende te nemen in het kader van de beëindiging van de subsidierelatie en zich moest voorbereiden op de nieuwe situatie na 1 januari 2015, terwijl zij ook aan de lopende verplichtingen moet voldoen. De redelijke termijn ziet echter alleen op de afbouw van verplichtingen jegens derden in het kader van de bestaande subsidierelatie en niet op de voorbereiding van de overheveling van de verantwoordelijkheden van de provincie naar gemeenten. De beëindiging van de bestaande subsidierelatie met verweerder en de invulling van de subsidierelatie tussen eiseres en gemeenten vanaf 1 januari 2015 zijn twee afzonderlijke processen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRvS van 9 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ7186). De door verweerder geboden termijn acht de rechtbank op zichzelf voldoende om langlopende verplichtingen te beëindigen. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat dit niet het geval is (zie de uitspraak van de ABRvS van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1237). Hierin is eiseres niet geslaagd. Het betoog slaagt niet.
9. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verweerder, onder meer gelet op de memorie van toelichting bij de nieuwe Jeugdwet, een verantwoordelijkheid heeft voor een zorgvuldige overgang van de jeugdzorg van de provincie naar gemeenten. Blijkens het bestreden besluit gaat verweerder er echter vanuit dat hij na 1 januari 2015 geen enkele verantwoordelijkheid meer heeft. Dat acht eiseres in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (transitiecommissie) heeft in haar laatste verslag uitdrukkelijk haar zorg uitgesproken over de voortgang van het proces, en in haar verslag opgenomen dat als in het voorjaar 2014 niet aan een aantal concrete randvoorwaarden wordt voldaan er sprake is van een no go situatie. De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft bovendien bij brief van 20 december 2013 aangegeven dat er nog onvoldoende duidelijkheid was over de situatie na 1 januari 2015. Daarbij is aangekondigd dat wanneer partijen eind februari 2014 nog geen overeenstemming zouden hebben over de te verlenen jeugdzorg na 1 januari 2015, er een overgangsregeling zou worden opgesteld die erin voorziet dat de gemeenten de Bureaus Jeugdzorg voor 2015 een budgetgarantie zal moeten verstrekken van 80% van het budget van 2014.
Uit verschillende aan de transitiecommissie geleverde transitiearrangementen blijkt verder dat noch gemeenten noch verweerder verantwoordelijkheid willen nemen voor frictiekosten. De mededeling van vertegenwoordigers van verweerder dat zij willen meedenken biedt geen enkel soelaas. Eiseres verwijst in dit kader ook naar het (door eiseres overgelegde) advies van de adviescommissie bezwaarschriften van het ministerie van VWS aan de staatssecretaris in een procedure omtrent beëindiging van de subsidierelatie per 1 januari 2015 met een aantal “jeugdzorg plus” instellingen. De adviescommissie bezwaarschriften adviseert de staatssecretaris om de bezwaren gegrond te verklaren omdat de situatie waarin de instellingen komen te verkeren nog zeer onduidelijk is. De situatie waarin eiseres verkeert is dezelfde als waarin de die instellingen verkeerden, zodat ook in deze zaak niet is voldaan aan het vereiste van voldoende duidelijkheid.
10. Verweerder heeft in de stukken en ter zitting gewezen op de wederzijdse afspraken waarbij de provincie de kwaliteit en continuïteit van de zorg waarborgt zolang zij op grond van de Wjz verantwoordelijk is voor de jeugdzorg in de provincie en vanuit die verantwoordelijkheid de partijen die bij het transitieproces zijn betrokken faciliteert. Voor het verlenen van subsidie na 1 januari 2015 bestaat echter, gelet op de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het verstrekken van subsidies naar de gemeenten, geen basis meer, aldus verweerder.
11. De rechtbank volgt eiseres niet in het standpunt dat verweerder zijn rol in het overgangsproces niet op zorgvuldige wijze invult. In de gemaakte afspraken omtrent de transitie vindt de rechtbank geen aanknopingspunten op grond waarvan verweerder gehouden is om na 1 januari 2015 nog subsidie te verstrekken. Verweerder heeft verder toegelicht dat binnen de bestaande mogelijkheden alles in het werk wordt gesteld om een zorgvuldige transitie mogelijk te maken. Zo worden in het Kennisnetwerk, waar inhoudelijke en procesmatige kennis over de jeugdzorg wordt gedeeld, de gemeenten en alle zorgaanbieders betrokken. Ook wordt de experimenteerruimte die de Wjz laat gebruikt om subsidie te verstrekken voor nieuwe initiatieven in de jeugdzorg, waarbij ook de gemeenten en de zorgaanbieders worden betrokken. Voorts zet verweerder zijn eigen budget in om de transitie te faciliteren in zogeheten proeftuinen, en is de provincie ook betrokken bij het proces rondom de regionale transitiearrangementen. Ook is door de gemeenten en de provincie gezamenlijk een routekaart opgesteld die inzicht geeft in de stappen om te komen tot een zorgvuldige en tijdige transitie. Gelet op de vele maatregelen die verweerder heeft getroffen heeft de rechtbank geen redenen om aan te nemen dat verweerder zijn rol in het overgangsproces op onzorgvuldige wijze heeft ingevuld. De door de staatssecretaris gegeven budgetgarantie is daarbij juist een maatregel die de continuïteit van de werkzaamheden van eiseres waarborgt. Nu er een redelijke termijn in de zin van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht is genomen heeft verweerder bovendien terecht geen aanleiding gezien om aan eiseres een vergoeding voor frictiekosten toe te kennen (zie ook de uitspraak van de ABRvS van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8502). Dit betekent niet dat aan eiseres in het geheel geen vergoeding voor frictiekosten zal worden toegekend. Ter zitting is gebleken dat er landelijk overleg wordt gevoerd over vergoedingen voor frictiekosten als gevolg van de stelselwijziging in de jeugdzorg. Verweerder neemt deel aan dit overleg, maar de regie wordt gevoerd door het rijk. Dit ligt naar het oordeel van de rechtbank ook in de rede, nu op dat niveau is besloten tot een stelselherziening in de jeugdzorg. Dat ten tijde van het bestreden besluit over de vergoeding van de frictiekosten nog geen duidelijkheid bestond – hoe vervelend ook voor eiseres – maakt gelet op het voorgaande niet dat verweerder in het bestreden besluit een voorziening had dienen te treffen. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. M. ter Brugge, leden, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.