ECLI:NL:RBMNE:2015:751
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 14/6756 en UTR 14/6755 (vovo) en
UTR 15/544 en UTR 15/543 (vovo)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 februari 2015 op de beroepen en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] V.O.F. en [eiser 2], te [woonplaats 1], eisers
en
de Staatssecretaris van Economische zaken, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, verweerder
(gemachtigde: mr. P. Kooiman).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 28 mei 2014 en afzonderlijke besluiten van 27 juni 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder vergunningen voor de IJsselmeervisserij verleend aan de vennoten van de [eiser 1] V.O.F. (de vof) en aan [eiser 2].
Bij één besluit van 30 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers betreffende de zegenvisserij niet-ontvankelijk verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben afzonderlijke beroepschriften ingediend en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2015. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [A]. Tevens waren aanwezig de vennoten [B] en [C]. Eiser [eiser 2] is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door ir. D.J. van der Stelt, ir. L.A. Bak-Schep, mr. E. Kuijpers en dr. N.S.H. Tien.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Feiten en omstandigheden
3. Het Ministerie van Economische Zaken heeft het Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (Imares) opdracht gegeven vangstadviezen te geven voor snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem (schubvis) in het IJsselmeer en Markermeer omdat de populatie van deze schubvis terugloopt. Imares heeft op 12 september 2013 en op 10 december 2013 haar onderzoeken hierover gepubliceerd. Mede op basis van deze onderzoeken heeft verweerder het visplan van de vissersbond (PO) bij brief van 28 mei 2014 afgewezen en op 28 mei 2014 en op 27 juni 2014 nieuwe vergunningen verleend. De vergunningen van 28 mei 2014 zijn vergunningen voor IJsselmeervisserij inclusief aalhoekwant (exclusief zegen) voor de periode van 1 juni 2014 tot en met 31 mei 2015. De vergunningen van 27 juni 2014 zijn vergunningen voor IJsselmeervisserij met zegen en staand want en zien op de schubvisvisserij op het IJsselmeer voor de periode 1 juli 2014 tot en met 31 mei 2015. Uit de vergunningen en bijlagen blijkt dat de vergunningen van 27 juni 2014 een reductie inhouden van 85% van de geregistreerde merken van de staande netten (staand want) van de vissers. In de bijlagen bij de vergunningen van 27 juni 2014 worden tevens maatregelen aangekondigd die van toepassing zullen worden op de zegenvisserij en in de Uitvoeringsregeling zullen worden geëffectueerd. De besluitvorming heeft plaatsgevonden zoals vermeld onder het procesverloop.
4. Nu de afzonderlijke beroepsgronden nagenoeg gelijk zijn zal de voorzieningenrechter deze gezamenlijk behandelen.
Zegenvisserij
5. Ten aanzien van de zegenvisserij hebben eisers aangevoerd dat de beperking daarvan onevenredig is en ze hebben verzocht om zegenvisserij in de haven toe te laten. In een aanvullend beroep hebben eisers betoogd dat het aantal toegekende dagen om te vissen met de zegen niet overeenkomt met een reductie van 85%.
6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gronden die gericht zijn tegen de beperking van de zegenvisserij niet-ontvankelijk zijn, omdat de maatregelen aangaande de zegenvisserij niet zijn opgenomen in de vergunning van 27 juni 2014.
7. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 6:4, eerste lid, van de Awb geschiedt het maken van bezwaar door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.
Ingevolge artikel 6:10, eerste lid, van de Awb blijft ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening wel reeds tot stand was gekomen, of nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
8. Een besluit ten aanzien van de zegenvisserij was in de vergunningen van 28 mei 2014 en 27 juni 2014 nog niet genomen. Ter zitting hebben eisers desgevraagd toegelicht dat zij, vooruitlopend op de af te geven vergunningen en de inwerkingtreding van de aangekondigde maatregelen op 15 november 2014, alvast bezwaar hebben gemaakt. Eisers wisten aldus dat de beperkingen voor de zegenvisserij niet eerder dan met ingang van november 2014 zouden gelden. Dit betekent, gelet op voornoemd artikel 6:10, eerste lid, van de Awb dat eisers te vroeg bezwaar hebben gemaakt, terwijl zij niet redelijkerwijs konden menen dat er al een besluit genomen was. Verweerder heeft het bezwaar van eisers betreffende de zegenvisserij aldus terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepsgrond van eisers faalt. Het beroep van eisers betrekking hebbende op de zegenvisserij is ongegrond.
Staande netten
9. Eisers hebben tevens aangevoerd dat eiser [eiser 2] ten tijde van de nieuwe vergunningverlening niet aangesloten was bij de Vissersbond. Dit betekent dat verweerder zijn inkomsten reduceert met 85% zonder enige compensatie uit het Transitiefonds, hetgeen het onmogelijk maakt zijn onderneming uit te oefenen. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat de visserij met aangepaste netten op de wolhandkrab economisch steeds belangrijker voor hun is geworden. Eisers gebruiken aangepaste staande netten, die normaliter gebruikt worden voor de schubvisserij, ook voor de wolhandkrabvisserij. Nu eisers nog maar 15% van hun merken van staande netten mogen gebruiken, kunnen zij minder wolhandkrab vangen. Wolhandkrab is duur. De gederfde inkomsten uit de wolhandkrabvisserij worden niet vergoed vanuit het voor de schubvisserij op te richten Transitiefonds. Eisers wensen gecompenseerd te worden voor de nettenreductie van 85% en voor het geleden verlies op wolhandkrab. Daarnaast wensen eisers met aangepaste netten te mogen vissen op wolhandkrab.
10. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de reductie van de vangst is ingezet met het oog op een verbetering van het visbestand, hetgeen op termijn meer perspectieven voor de visserij biedt, waardoor de reductie in het eigen belang is van de vissers. In de verleende vergunningen staan maatregelen die recht doen aan de gegeven vangstadviezen in de Imares rapporten en deze zullen ertoe leiden dat verdere achteruitgang van het visbestand wordt voorkomen. Het nadeel van deze regeling is gelijkelijk verdeeld over alle vissers, waardoor verweerder niet gehouden is om nadeelcompensatie te betalen. Wel wordt er een tegemoetkoming verstrekt om een gedeelte van het inkomensverlies op te vangen. Die tegemoetkoming zal via een nog op te richten Transitiefonds worden verdeeld over de getroffen schubvisvissers. Het totaalbedrag in het fonds zal € 340.000,- bedragen voor het komende visseizoen. Dit Transitiefonds wordt opgericht om de overgang naar duurzame visserij te bewerkstelligen. De reductie van de visvangst kan gezien worden als een maatregel ter bevordering van duurzame visserij. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat er bij de totstandkoming van het bedrag weliswaar geen rekening is gehouden met de schubvisvissers die tevens op wolhandkrab vissen, maar dat zij ook uit de gelden van het Transitiefonds tegemoet gekomen kunnen worden door bij de verdeling van het bedrag een andere verdeelsleutel toe te passen.
11. Op grond van artikel 16 van de Visserijwet 1963 kunnen bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur regelen worden gesteld voor het vissen op binnenwateren, waaronder het IJsselmeer. Die regels worden gesteld in het belang van de visserij, de doelmatigheid daaronder begrepen, of ter voorkoming van schade voor de volksgezondheid bij consumptie van in het IJsselmeer voorkomende vis als gevolg van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden.
Die regels zijn neergelegd in de Uitvoeringsregeling visserij (Uitvoeringsregeling) en het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (het Reglement).
In artikel 8, eerste lid, van het Reglement, is geregeld dat het verboden is te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van Onze Minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
In de Uitvoeringsregeling is in artikel 67 eerste lid, aanhef en onder c, geregeld dat ieder jaar aan de hand van een door de Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond – IJsselmeer U.A. (P.O.) opgesteld visplan, na goedkeuring door de Minister vergunning wordt verleend aan de IJsselmeervissers. Deze vergunning is een vrijstelling van het verbod om in het IJsselmeer te vissen als bedoeld in artikel 32 van de Uitvoeringsregeling.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling kan de Minister, als hij het visplan niet heeft goedgekeurd, de vrijstelling intrekken en vervangen door een nieuwe vergunning.
12. De voorzieningenrechter heeft hetgeen door eisers is aangevoerd opgevat als dat zij de doorgevoerde reductie ten aanzien van het vissen met de staande netten onrechtmatig vinden omdat er tot op heden geen tegemoetkoming voor is verstrekt en tevens omdat zij daarnaast niet gecompenseerd worden voor hun verlies van wolhandkrabvangst, welke visserij ook niet nader onderzocht is in de aan de besluitvorming ten grondslag liggende rapporten.
13. Op basis van de artikelen voornoemd geeft verweerder, indien het visplan niet is goedgekeurd, nieuwe vergunningen af aan de IJsselmeervissers. Bij deze vergunningen wordt conform artikel 16 de Visserijwet 1963 de doelmatigheid van de visvangst betrokken en daaronder kan mede begrepen zijn duurzaam vissen. Dit blijkt ook uit de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Visserijwet 1963 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 436, nr 3) waarin staat ”(…) Zo houdt doelmatige bevissing in dat er gevist wordt op een wijze die bevissing van het betreffende water ook in de toekomst mogelijk maakt. Dit wil zeggen dat het leegvissen van bepaalde wateren of het niet voeren van beheer van de visstand tot de beslissing kan leiden dat sprake is van ondoelmatige bevissing. (…)”. Uit de rapporten van Imares blijkt onder meer dat er een teruggang is in de schubvispopulatie en dat om verdere teruggang te voorkomen, reductie van de vangst noodzakelijk is.
Gelet op het voorgaande met in achtneming van de aan de reductie ten grondslag liggende rapporten van Imares was verweerder aldus in beginsel bevoegd om, in het kader van de doelmatige bevissing de betreffende vergunningen met daarin de opgenomen reductie te verlenen. Dat eisers tot op heden, of in het geheel (nog) geen tegemoetkoming uit het nog op te richten Transitiefonds hebben verkregen maakt dat niet anders. Dit omdat verweerder gelet op de wettelijke bepalingen voornoemd niet verplicht is tot het verstrekken van de toegezegde tegemoetkoming. De vraag of en op welke termijn verweerder gehouden kan worden aan nakoming van de toezegging valt buiten het bestek van deze procedure.
14. Ten aanzien van het betoog van eisers dat zij als wolhandkrabvissers nader gecompenseerd dienen te worden, waarmee met andere woorden de stelling van verweerder - dat er geen ruimte is voor nadeelcompensatie omdat alle schubvissers door de doorgevoerde reductie gelijkelijk worden getroffen - niet deugt, heeft verweerder ter zitting gesteld dat zij geen rekening heeft kunnen houden met het feit dat de wolhandkrabvisserij dezelfde netten gebruikt als de schubvissers, omdat dit nooit ter sprake is gebracht door de PO. Daarom kan het zijn dat de schubvissers die tevens op wolhandkrab vissen door de reductiemaatregel van 85% zwaarder worden getroffen dan schubvissers die niet op wolhandkrab vissen. Ter zitting is desgevraagd verklaard dat daar geen onderzoek naar is gedaan en dat thans aan de PO is gevraagd de aanlandgegevens te monitoren zodat een duidelijker beeld wordt gevormd over welke netten worden gebruikt en welke vissen met welke netten gevangen worden. Het is de voorzieningenrechter ook gebleken dat uit het Imares rapport een vangstadvies ten aanzien van de schubvis is afgegeven ter voorkoming van verdere teruggang van die populatie. Uit dit rapport blijkt niet dat rekening is gehouden met voornoemd omschreven omstandigheid dat er met de netten waarop de reductie wordt toegepast ook op andere soorten dan schubvis, waaronder de wolhandkrab, wordt gevist, noch met de omstandigheid dat er mogelijk vissers zijn die met de betreffende netten enkel op schubvis vissen. Tevens bestaat de mogelijkheid dat alle schubvissers op wolhandkrab vissen op grond waarvan de schubvissers mogelijk gelijkelijk getroffen worden, echter dit is niet onderzocht. Evenmin is onderzocht wat vervolgens de gevolgen van dergelijke bevindingen zouden moeten zijn, in die zin dat nader bekeken is of voor de vissers die met de betreffende netten ook op andere soorten vissen dezelfde generieke beperking dient te gelden als voor de andere vissers, dan wel of het deze groep vissers bijvoorbeeld kan worden toegestaan met laag opgestelde staande netten op wolhandkrab te vissen. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder in het bestreden besluit de betrokken belangen van de vissers die vissen met staande netten, waaronder de wolhandkrabvissers, onvoldoende heeft geïnventariseerd. Immers, dat er door eisers met de staande netten ook op wolhandkrab wordt gevist was in ieder geval bekend in de bezwaarfase. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet kan volstaan, na het doorvoeren van dergelijke reductie op basis van een rapport waarin wordt erkend dat essentiële gegevens over de visserij ontbreken, met de ter zitting gedane mededeling dat eisers nadere onderzoeksgegevens dienen te overleggen betreffende de mogelijkheid om te vissen met aangepaste netten op wolhandkrab waarna eventueel ontheffing daarvoor kan worden verleend. Het is immers verweerder die dergelijk vergaande maatregel treft en zich vervolgens op het standpunt stelt dat er geen ruimte is voor nadeelcompensatie omdat alle schubvis vissers gelijkelijk getroffen worden. De ter zitting door verweerder gegeven toelichting dat deze wolhandkrabvissers uit het bedrag van het Transitiefonds nader gecompenseerd kunnen worden acht de voorzieningenrechter in dit kader niet relevant. Die tegemoetkoming ziet immers op de overgang naar duurzame visserij. Bovendien is bij de bepaling van de hoogte van het bedrag van het Transitiefonds ook geen rekening gehouden met deze extra tegemoetkoming. Wat daar verder ook van zij, het voorgaande betekent dat de motivering van verweerder, dat alle schubvissers gelijkelijk worden getroffen door de reductie waardoor er geen ruimte is voor nadeelcompensatie, geen stand kan houden. Verweerder heeft onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen om een dergelijk standpunt in te nemen. Verweerder heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
15. Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit, voor zover het geen betrekking heeft op de zegenvisserij.
16. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder eerst nader onderzoek zal moeten doen naar alle bij het bestreden besluit betrokken belangen. De voorzieningenrechter draagt verweerder aldus met inachtneming van artikel 8:72, vierde lid, onder b, van de Awb op dat zij onderzoek doet naar de mate waarin de wolhandkrabvissers worden getroffen door de reductie van 85% van de staande nettencapaciteit. Verweerder zal daarbij het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten of het égalitébeginsel moeten betrekken. Het beginsel dat degene die in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen door rechtmatig overheidshandelen daarvoor een vergoeding dient te ontvangen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Indien uit dat onderzoek zal blijken dat eisers onevenredig worden getroffen door de toegepaste reductie ten opzichte van andere vissers zullen zij aan verweerder gegevens dienen te overleggen die hun schade onderbouwen en waaruit kan worden opgemaakt dat deze het gevolg is daarvan.
17. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt het verzoek van eisers betreffende schadevergoeding wegens onevenredige benadeling ten opzichte van andere vissers op dit moment niet voor toewijzing in aanmerking. De door eisers verzochte vergoeding van gederfde inkomsten in de schubvisvangst vanwege de in de vergunningen opgenomen reductie ten behoeve van de schubvisvangst, wijst de voorzieningenrechter gelet op hetgeen onder 13 is overwogen af.
18. Omdat het beroep gegrond is bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
19. De voorzieningenrechter is niet gebleken van voor vergoeding vatbare proceskosten.
20. De voorzieningenrechter ziet tevens met in achtneming van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb en gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder punt 14, 15 en 16 aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
21. De voorzieningenrechter bepaalt dat verweerder eveneens het aan eisers door hun betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
Ten aanzien van het beroep:
verklaart het beroep ongegrond voor zover het betrekking heeft op de zegenvisserij;
verklaart het beroep voor het overige gegrond;
vernietigt het bestreden besluit met uitzondering van dat deel dat betrekking heeft op de zegenvisserij;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de ingediende bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding betreffende gederfde inkomsten af zoals overwogen onder 17;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- voor de bodemprocedure aan eisers te vergoeden.
Ten aanzien van het verzoek:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe in die zin dat het eisers met de vergunningen met nummers 65041, 65014, 65011, 65010 wordt toegestaan om in de huidige resterende vergunde periode die loopt tot en met 31 mei 2015, te vissen met laag opgestelde staande netten met de reductie op het totaal aantal staande netten en totaal aantal merken die geldend was in de vorige vergunde periode, totdat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht voor de voorlopige voorziening van € 328,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.