ECLI:NL:RBMNE:2015:8895
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/2622
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. Veenboer).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser verplicht tot het betalen van een financiële bijdrage ter hoogte van € 832,- ter dekking van de kosten van de Nederlandse orde van advocaten.
Bij besluit van 9 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en daarna zijn gronden aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2015. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het geschil gaat hierover dat eiser als advocaat op het tableau is ingeschreven geweest voor (slechts) de periode 1 januari tot 5 februari 2015, terwijl hem toch voor het hele jaar de bijdrage in de kosten van de Nederlandse orde van advocaten in rekening is gebracht.
In artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet is de bevoegdheid van het college van afgevaardigden neergelegd om jaarlijks bedragen vast te stellen die de leden (dus de advocaten) moeten bijdragen ter dekking van de kosten van de Nederlandse orde van advocaten. In artikel 28, eerste en tweede lid, van die wet is bepaald dat het college van afgevaardigden verordeningen vaststelt voor een aantal zaken, waaronder (tweede lid, aanhef en onder e): regels betreffende de huishouding en de organisatie van de Nederlandse orde van advocaten. Verordeningen zijn op grond van artikel 29, eerste lid, van die wet verbindend voor onder meer advocaten die zijn ingeschreven op het tableau.
Op grond van onder meer artikel 28, eerste en tweede lid, van de Advocatenwet heeft het college van afgevaardigden de Verordening op de advocatuur (Voda) vastgesteld. Artikel 2.26 van de Voda luidt: "De advocaat die op 1 januari van enig jaar op het tableau staat ingeschreven, is voor dat jaar de financiële bijdrage ten volle verschuldigd ter dekking van de door de Nederlandse orde van advocaten te maken kosten, bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet."
2. Het college van afgevaardigden heeft de financiële bijdrage voor 2015 vastgesteld op € 832,- voor categorie 1, de categorie waaronder eiser valt. Eiser heeft dit laatste niet bestreden.
3. Eiser voert in de eerste plaats aan dat de Voda geen algemeen verbindend voorschrift maar een interne regel is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Voda wel een algemeen verbindend voorschrift is. In feite loopt eiser op tegen artikel 2.26 van de Voda, dus de hierna volgende bespreking concentreert zich op dat artikel.
4. Wil een regel een algemeen verbindend voorschrift zijn, moet deze voldoen aan de volgende criteria. Het moet gaan om:
a) een naar buiten werkende regel,
b) die algemeen is naar plaats, tijd en persoon en dus voor herhaalde toepassing vatbaar is,
c) een zelfstandige norm(stelling) bevat,
d) de geadresseerde burgers bindt en
e) die is vastgesteld op grond van een daartoe strekkende bevoegdheid die direct of indirect is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin.
5. Het vereiste onder (a) lijkt op het eerste gezicht problematisch. Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Advocatenwet vormen immers alle op het tableau ingeschreven advocaten gezamenlijk de Nederlandse orde van advocaten. De Voda richt zich tot die advocaten, dus op het eerste gezicht lijkt het dat er geen sprake is van externe werking. Dat het publiekrechtelijk lichaam de Nederlandse orde van advocaten wordt gevormd door alle advocaten tezamen neemt echter niet weg dat hier het orgaan van dat lichaam als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Advocatenwet, het college van afgevaardigden, regels stelt die werken buiten dat college. Het is dus meer dan zelfbinding van het college (zoals bij beleidsregels het geval is), maar binding van anderen, te weten de advocaten. In ieder geval kan niet het standpunt van eiser worden gevolgd dat artikel 2.26 van de Voda alleen betrekking heeft op het college van afgevaardigden. De hiermee verwante problematiek van de "open groep" krijgt bespreking bij het vereiste onder (d).
6. Het vereiste onder (b) houdt in dat de norm zich moet lenen voor herhaalde toepassing. Dat is bij artikel 2.26 van de Voda het geval: voor iedere advocaat geldt dat kort gezegd inschrijving op het tableau op 1 januari van enig jaar leidt tot een verplichting het hele jaar de bijdrage te betalen, daargelaten de duur van de inschrijving gedurende het jaar.
7. Het vereiste onder (c) dient ter onderscheiding van een algemeen verbindend voorschrift enerzijds en een concretiserend besluit van algemene strekking of een beschikking naar plaats anderzijds. Ook daaraan is in artikel 2.26 van de Voda voldaan. Het is als zodanig geen concretisering van de in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet geregelde vaststelling van het jaarlijkse bedrag. Dat artikellid gaat puur om het jaarbedrag. Artikel 2.26 van de Voda formuleert een norm die kort gezegd "los" van een daarboven liggende norm is bepaald.
8. Het vereiste onder (d) hangt zoals gezegd samen met het vereiste onder (a). Dat gaat om de externe werking, maar hier specifiek om de bindende werking. Die doet zich hier voor. Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Advocatenwet zijn de ingeschreven advocaten gebonden aan de verordeningen, zoals de Voda. Dat het moet gaan om een "open groep" zoals eiser, gebaseerd op Bestuursrecht 1 van L.J.A. Damen e.a., stelt, betekent niet dat in dit geval geen sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Zoals ook in dat handboek besproken moet het gaan om iedereen die onder de normcondities valt, in dit geval dus iedereen die advocaat is. Dat men niet zo maar kan toetreden tot die beroepsgroep betekent niet dat daarom een regel die geldt voor advocaten geen algemeen verbindend voorschrift kan zijn. Waar het bij dit vereiste om gaat is dat een algemeen verbindend voorschrift moet worden onderscheiden van een beschikking die zich richt tot één of een specifiek te bepalen groep personen. Artikel 2.26 van de Voda richt zich tot iedereen die voorgaande jaren, dit jaar en toekomstige jaren advocaat is en dat is geen specifiek te bepalen groep. Dat is niet anders dan bij algemeen verbindende voorschriften voor inwoners van een gemeente, automobilisten, etc. Dat zijn alle regels die zich op enig moment richten tot een afgebakende groep mensen, maar op een ander moment zich richten tot een weer anders samengestelde groep. Dat maakt dat het ook hier gaat om een "open groep" zoals eiser bedoelt.
9. Het vereiste onder (e) vindt zijn beantwoording in artikel 28, eerste en tweede lid, van de Advocatenwet.
10. Dit alles bij elkaar wil zeggen dat artikel 2.26 van de Voda een algemeen verbindend voorschrift is. Eisers beroepsgrond slaagt niet.
11. Eiser voert vervolgens aan dat de Voda ruimte biedt om af te wijken als de uitkomst onevenredig is. Verweerder wijst erop dat de Voda geen hardheidsclausule kent.
12. Dat laatste is in ieder geval juist: de Voda kent op dit punt geen hardheidsclausule. Eiser meent in dit verband dat artikel 2.27 van de Voda wel ruimte biedt om te differentiëren naar de duur van inschrijving gedurende het jaar. In de eerste plaats gaat artikel 2.27 niet over de vastgestelde bedragen door het college van afgevaardigden, maar over het voorstel om die bedragen vast te stellen door de algemene raad. Uit de besluitvorming volgt dat op dit punt noch een voorstel is gedaan, noch een besluit is genomen. Dit artikel biedt eiser dus geen soelaas. Bovendien gaat artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Voda, over de duur van de inschrijving niet over de gedeelten van het jaar, maar over de duur van het aantal jaren waarvoor advocaatstagiaires worden ingedeeld in categorie 2 (dus het lagere tarief). Deze lezing van artikel 2.27 van de Voda is weliswaar niet direct zichtbaar, maar past gelet op de uitleg van verweerder, wel in de systematiek waarvoor hij heeft gekozen. Conclusie is dat binnen de Voda geen ruimte bestaat om af te wijken van het jaarbedrag op grond van kortere inschrijving dan een heel jaar.
13. Eiser voert in dit verband weliswaar strikt genomen alleen aan dat de Voda zelf meer ruimte biedt om af te wijken van artikel 2.26 van de Voda dan verweerder aanneemt en dat standpunt is hiervoor onjuist geoordeeld, maar de verplichting van de bestuursrechter om beroepsgronden ruim naar hun strekking uit te leggen, brengt mee dat de rechtbank ook moet bezien of de Voda op dit punt onverbindend is, wat ook de door eiser op dit punt bepleite uitkomst zou bewerkstelligen.
14. In dat kader is eerst de vraag aan de orde of artikel 2.26 van de Voda in strijd is met hogere regelgeving, in het bijzonder de Advocatenwet. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Artikel 32, tweede lid, van die wet gaat alleen over de vaststelling van het jaarbedrag als zodanig en artikel 28, eerste en tweede lid, van de Advocatenwet biedt de ruimte voor het vaststellen van verordeningen, onder andere ter regeling van de huishouding van de Nederlandse orde van advocaten. Artikel 2.26 van de Voda blijft binnen de hier gestelde grenzen.
15. Vervolgens is de vraag of de lagere regelgeving evident onredelijk is. Dit gaat om wat wel wordt aangeduid als het Landbouwvliegerscriterium. Als lagere regelgeving evident onredelijk is of in strijd is met een ander algemeen rechtsbeginsel, kan de rechter die regelgeving onverbindend achten. Het is daarbij niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Ook overigens moet de rechter hiermee terughoudend omgaan. De rechtbank verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (AB 1986/574) en voor een toepassing in het bestuursrecht naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3722).
16. Eiser heeft in dit verband gewezen op de manier waarop het besluit voor hem uitpakt. Het kantoor waarvoor hij werkte is per 1 januari 2015 ontbonden door ernstige ziekte van één van de partners. Eiser heeft echter zijn inschrijving aanvankelijk enige tijd gecontinueerd, omdat hij wilde bezien of hij elders als advocaat aan de slag kon. Toen hij inzag dat hem dat niet binnen drie maanden zou lukken, heeft hij zich laten uitschrijven van het tableau per 5 februari 2015.
Verweerder wijst er op dat de regel van artikel 2.26 van de Voda ertoe strekt dat eenduidig is welke bedragen per jaar moeten worden betaald, zodat de organisatie ook weet van welk bedrag kan worden uitgegaan ter dekking van de te maken kosten. Bovendien biedt deze regel sommigen, zoals eiser, een nadeel, maar anderen een voordeel: als je je gedurende het jaar inschrijft ben je ook pas over het volgende jaar de financiële bijdrage verschuldigd.
17. Al bij al ziet de rechtbank zeker in dat de uitkomst van deze zaak voor eiser ongunstig is, in die zin dat hij voor het hele jaar moet betalen, terwijl hij formeel maar een ruime maand als advocaat was ingeschreven en feitelijk het hele jaar niet als advocaat heeft gewerkt. Dat hierbij van belang zou zijn dat eiser geen "diensten" van de Nederlandse orde van advocaten heeft afgenomen, is daarbij niet van belang. De bijdrage gaat niet over concrete diensten van de Nederlandse orde van advocaten aan één advocaat, maar om een vergoeding voor de algemene kosten. De "plussen en minnen" voor de inschrijvende en de uitschrijvende advocaat, de hoogte van het bedrag waarom het gaat en het belang van de Nederlandse orde van advocaten om voorzienbaar te kunnen budgetteren bij elkaar genomen, leiden de rechtbank tot het oordeel dat artikel 2.26 van de Voda niet getuigt van willekeur of strijd met enig ander algemeen rechtsbeginsel op grond waarvan dit artikel onverbindend zou moeten worden geoordeeld.
18. Inhoudelijk (het vaststellen van een lager bedrag voor eiser) kan de rechtbank eiser dus geen gelijk geven. Formeel kleeft er echter wel een gebrek aan het bestreden besluit. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit waarbij hem de verplichting is opgelegd om voor 2015 de bijdrage te betalen. Als een belanghebbende zoals eiser tijdig bezwaar maakt tegen zo'n besluit, specifieker een beschikking, waartegen inderdaad ook bezwaar openstaat, is het bezwaar in ieder geval gericht tegen dat besluit. Dat verweerder op zichzelf terecht van mening is dat het bezwaar zich feitelijk richt tegen de Voda, in het bijzonder tegen artikel 2.26 daarvan, betekent niet dat het primaire besluit, het besluit van 26 januari 2015, niet langer object van geschil in bezwaar is. In het kader van de beoordeling van het bezwaar tegen dat besluit moet verweerder dan beoordelen of artikel 2.26 van de Voda wel of niet moet worden toegepast. Dat is de zogeheten exceptieve toetsing. Als hij in het kader van die exceptieve toetsing tot het oordeel komt dat artikel 2.26 van de Voda wel moet worden toegepast, is het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond. Verweerder heeft dus de juiste redenering gevolgd, maar is tot de verkeerde conclusie over de uitkomst van het bezwaar gekomen. Overigens is ook strijdig met verweerders redenering dat het bestreden besluit is genomen door de algemene raad (degene die het primaire besluit heeft vastgesteld); als hij meent dat het bezwaar ook formeel is gericht tegen artikel 2.26 van de Voda, had hij het bezwaarschrift moeten doorsturen naar het college van afgevaardigden (degene die de Voda heeft vastgesteld). Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in bezwaar over het algemeen het dictum van de beslissing op bezwaar niet zo van belang. Toch hecht de rechtbank er in dit geval aan. In artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag van het bezwaar heroverweging plaatsvindt. Die ontvankelijkheid is dus, zoals ook eiser terecht zegt, een toegangseis. Verweerder heeft hier ten onrechte die toegangseis gehanteerd en het bezwaar (kennelijk) niet-ontvankelijk geacht. Hij had echter het bezwaar wel ontvankelijk moeten achten, vervolgens met een vrijwel gelijke redenering als hij heeft gehanteerd de exceptieve toetsing moeten toepassen en in dat kader tot de conclusie moeten komen dat het primaire besluit niet op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb behoefde te worden herroepen en te worden vervangen door een ander besluit.
19. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het bezwaar alsnog ongegrond te verklaren. Verweerder wordt opgedragen het door eiser betaalde griffierecht te betalen. Omdat geen sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende kosten, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Eiser heeft zich niet laten bijstaan door een derde beroepsmatige rechtsbijstandverlener en ook overigens is niet gebleken van kosten als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;
- voorziet zelf in deze zaak door het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.