ECLI:NL:RBMNE:2021:5622

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/2747

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2021 in de zaak tussen

[eiser 1] , uit [woonplaats] , eiser, en

[eiser 2] BV,

[eiser 3] BV, en

[eiser 4] BV, alle gevestigd te [vestigingsplaats] ,

gezamenlijk: eisers

(gemachtigde: mr. W. van Galen),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. E. Ossel).

Inleiding

Deze zaak gaat over de weigering van een vergunning tot splitsing van een pand aan de [adres] in [woonplaats] in appartementsrechten op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob).

Eiser en [medeigenaar] (mede-eigenaar, gezamenlijk: de eigenaren) zijn gezamenlijk eigenaar van het pand aan de [straat 1] , en van twee panden aan de [straat 2] en de [straat 3] in [plaats] .

Op 25 juni 2019 heeft verweerder aan elk van de eigenaren een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.500,-, omdat zij met betrekking tot de panden aan de [straat 2] en de [straat 3] zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning zouden hebben onttrokken. De eigenaren hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Dit is bij besluit van 28 januari 2020 ongegrond verklaard. Vervolgens zijn de eigenaren in beroep gegaan.

Op 1 mei 2020 is namens mede-eigenaar een aanvraag ingediend om het pand aan de [straat 1] kadastraal te splitsen in vier appartementsrechten.

Ter beoordeling van de aanvraag heeft verweerder advies gevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob (Lbb). Het Lbb heeft op 25 september 2020 advies uitgebracht, waarin is geconcludeerd dat er vanwege de eerdere overtredingen aan de [straat 2] en de [straat 3] , gepleegd door de eigenaren, ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde splitsingsvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder de aanvraag op 11 november 2020 afgewezen. Mede-eigenaar en eisers zijn hiertegen in bezwaar gegaan.

Op 10 december 2020 heeft de rechtbank uitspraak gedaan op het beroep van de eigenaren tegen de bestuurlijke boetes. De rechtbank heeft geoordeeld dat de eigenaren hebben gehandeld in strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) en de Huisvestingsverordening regio Utrecht 2015 (Huisvestingsverordening), maar dat die overtredingen de eigenaren niet kunnen worden verweten. Daarom zijn de boetes door de rechtbank op nihil gesteld. Het college is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan, waarop nog geen uitspraak is gedaan.

Op 14 mei 2021 heeft verweerder het bezwaar tegen de weigering tot het verlenen van een splitsingsvergunning ongegrond verklaard (het bestreden besluit).

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook mede-eigenaar en [bedrijf] BV hebben beroep tegen het bestreden besluit ingesteld. Zij hebben het beroep echter voor de zitting ingetrokken.

De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A] .

Overwegingen

Zijn eisers belanghebbende bij de geweigerde splitsingsvergunning?

1. De aanvraag voor een splitsingsvergunning is ingediend namens mede-eigenaar, en niet namens eisers. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of eisers belanghebbenden zijn bij de beslissing om deze aanvraag te weigeren en daarmee of verweerder hun bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht.

2. Voor wat betreft eiser overweegt de rechtbank dat hij (mede-)eigenaar is van het pand aan de [adres] waarop de aanvraag voor een splitsingsvergunning ziet. Daarnaast wordt hij in het bibob-advies gerelateerd aan het plegen van een strafbaar feit. Eiser heeft ook aangegeven dat hij belang heeft bij het verlenen van de splitsingsvergunning. Hij is er klaarblijkelijk van uitgegaan dat de aanvraag mede voor hem is gedaan. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat eiser belanghebbende is bij het besluit om de gevraagde splitsingsvergunning te weigeren. Verweerder heeft zijn bezwaren in het bestreden besluit terecht ontvankelijk geacht.

3. Verder is er beroep ingesteld door [eiser 2] BV, [eiser 3] BV en [eiser 4] BV, nadat zij eerder ook bezwaar hadden gemaakt tegen de geweigerde splitsingsvergunning. Hoewel [eiser 3] BV en [eiser 4] BV niet worden genoemd in het bestreden besluit, gaat de rechtbank ervan uit dat met dit besluit ook op hun bezwaren is beslist. [eiser 2] BV is een onderneming van eiser, [eiser 3] BV is een onderneming van de eigenaren samen, en van [eiser 4] BV zijn beiden middellijk aandeelhouders. De gemachtigde van eisers heeft op de zitting toegelicht dat gevreesd wordt dat vergunningen die in de toekomst door deze ondernemingen worden aangevraagd, ook geweigerd zullen worden door naar het advies van Lbb te verwijzen. Deze vrees is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende om aan te nemen dat de ondernemingen een rechtstreeks belang hebben bij de weigering van de splitsingsvergunning. In het Lbb-advies worden de ondernemingen zelf niet direct in verband gebracht met strafbare feiten. Er is sprake van een afgeleid belang. De ondernemingen zijn daarom geen belanghebbenden bij het besluit om de aanvraag te weigeren. Verweerder heeft hun bezwaren in het bestreden besluit ten onrechte ontvankelijk geacht. De rechtbank zal het bezwaar van de ondernemingen alsnog niet-ontvankelijk verklaren en beoordeelt hierna alleen het beroep van eiser inhoudelijk.

Wat is het standpunt van verweerder over de bibob-weigering?

4. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen op grond van de Wet bibob. Volgens verweerder bestaat er door de eerdere overtreding ernstig gevaar dat de aangevraagde splitsingsvergunning mede gebruikt zal worden om een strafbaar feit te plegen. Deze overtreding wijst er namelijk op dat de eigenaren in relatie staan tot strafbare feiten. De uitspraak van de rechtbank van 10 december 2020 maakt volgens verweerder niet dat de overtredingen niet meer als strafbare feiten meegenomen kunnen worden in de gevaarsbeoordeling. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is niet vereist dat een boetebesluit onherroepelijk is, voordat het kan worden meegenomen in de beoordeling. Er zijn volgens verweerder feiten en omstandigheden die erop wijzen dat de eigenaren in relatie staan tot strafbare feiten. Er is immers sprake van een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete waartegen beroep is ingesteld en waarop de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. In artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder e van de Wet bibob wordt niet gesproken over verwijtbaarheid. Vervolgens stelt verweerder dat de overtreding met betrekking tot de woningonttrekkingen samenhangt met de activiteiten waarvoor de splitsingsvergunning is aangevraagd, en dat er dus aan het zogenaamde samenhangcriterium uit de Wet bibob wordt voldaan. Tot slot stelt verweerder dat het besluit niet onevenredig is.

Wat is het standpunt van eiser over de bibob-weigering?

5. Eiser betoogt dat verweerder de vergunning ten onrechte heeft geweigerd. Ten eerste omdat er geen feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de eigenaren in relatie staan tot strafbare feiten. Volgens eiser zijn de woningonttrekkingen aan de [straat 2] en [straat 3] geen overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangezien de bestuursrechter in eerste aanleg heeft geoordeeld dat de verwijtbaarheid van de eigenaren ontbreekt. Verder is er ook geen sprake van een situatie als genoemd in artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder e van de Wet bibob. Er is wel sprake van een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete waartegen beroep is ingesteld en waarop de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan in de zin van de wettekst. Het kan echter niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om dit artikel van toepassing te laten zijn als de bestuursrechter in eerste aanleg geen verwijtbaarheid aanneemt. Ten tweede voert eiser aan dat niet aan het samenhangcriterium is voldaan. Tot slot betoogt eiser dat het besluit tot weigering van de vergunning niet evenredig is.

Het toetsingskader uit de Wet bibob

6. De Huisvestingswet bepaalt dat een splitsingsvergunning kan worden geweigerd op grond van de Wet bibob. Een vergunning kan op die grond onder meer worden geweigerd als er ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. De Wet bibob schrijft voor dat de mate van dit ‘ernstige gevaar’ onder andere wordt bepaald op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd. Met betrekking tot feiten en omstandigheden die erop wijzen dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten bepaalt de Wet bibob vervolgens dat daaronder een onherroepelijke beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verstaan, en een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete waartegen beroep is ingesteld, waarop de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.

De woningonttrekkingen zijn strafbare feiten in de zin van de Wet bibob…

7. De rechtbank stelt voorop dat de woningonttrekkingen aan de [straat 2] en de [straat 3] – waarover de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2020 ging – strafbare feiten zijn in de zin van de hiervoor genoemde bepalingen uit de Wet bibob. Daarin is namelijk bepaald dat onder strafbare feiten mede wordt verstaan een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming is een dergelijke overtreding, terwijl uit de rechtbankuitspraak volgt dat deze overtredingen hebben plaatsgevonden. De rechtbank sluit in deze zaak aan bij de eerdere uitspraak, wat betreft de vaststelling van de overtredingen. Dat de rechtbank in die uitspraak heeft geoordeeld dat de overtredingen niet verwijtbaar zijn betekent niet dat ze niet als strafbare feiten in de zin van de Wet bibob moeten worden aangemerkt. De vraag of sprake is van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd moet naar het oordeel van de rechtbank namelijk objectief worden bekeken. Verwijtbaarheid is daarbij niet van belang. De rechtbank volgt op dit punt niet het standpunt van eiser, die vindt dat bepalend is of in een specifiek geval een bestuurlijke boete kan worden opgelegd en dat dit niet kan bij het ontbreken van verwijtbaarheid.

…maar de weigering mocht hierop niet worden gebaseerd

8. De rechtbank is van oordeel dat ondanks dat deze overtreding gelijk kan worden gesteld met een strafbaar feit in de zin van artikel 3 van de Wet bibob, verweerder de mate van gevaar niet had mogen beoordelen op grond van deze overtreding. In artikel 3a, derde lid, van de Wet bibob staat dat wanneer er een rechtelijke uitspraak houdende vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging is, de mate van gevaar bedoeld in artikel 3, tweede en derde lid, niet op grond van dat strafbare feit kan worden vastgesteld. Deze bepaling heeft betrekking op vonnissen van de strafrechter. De rechtbank oordeelt dat de bepaling in dezelfde zin moet worden toegepast op uitspraken van de bestuursrechter waarbij een bestuurlijke boete vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid is vernietigd of op nihil is gesteld. Dat betekent dat de door de eigenaren gepleegde overtredingen door verweerder niet konden worden betrokken bij de beoordeling van de mate van gevaar. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.

9. In de boetezaak heeft de rechter in eerste aanleg geoordeeld dat de verwijtbaarheid ontbreekt en dat om die reden geen bestuurlijke boete had mogen worden opgelegd. Als in het bestuursrecht geen sprake is van verwijtbaarheid, kan geen bestuurlijke boete worden opgelegd. Als in het strafrecht geen sprake is van schuld of verwijtbaarheid, dan komt de rechtbank tot de uitspraak ontslag van alle rechtsvervolging of tot vrijspraak. In dat geval kan de rechter ook geen straf meer opleggen. De rechtbank ziet niet in waarom overtredingen die bestuursrechtelijk kunnen worden gesanctioneerd met een bestuurlijke boete, maar waarbij de verwijtbaarheid ontbreekt wél zouden mogen worden meegenomen in de Wet bibob-beoordeling van de mate van gevaar, maar strafbare feiten waarbij de schuld ontbreekt niet. De rechtbank vindt deze situaties vergelijkbaar, en ziet geen relevant onderscheid tussen de twee gevallen, anders dan de door de wetgever gemaakte keuze om een overtreding bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk te sanctioneren. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat die keuze van de wetgever ook moet doorwerken in de uitkomst van een Wet bibob-beoordeling. De strekking van artikel 3a, derde lid, van de Wet bibob is immers dat een rechter in eerste aanleg zich een oordeel heeft gevormd over de gedraging die wordt meegenomen in de Wet bibob-beoordeling. De rechtbank kan uit de wetsgeschiedenis ook niet afleiden dat de wetgever bij de totstandkoming van deze bepaling bewust een onderscheid heeft willen maken tussen deze twee situaties. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het hier gaat om de codificatie van een in de rechtspraak aanvaarde regel dat in geval van een rechterlijke uitspraak houdende vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging, dat strafbare feit dan niet meer kan meewegen bij de toepassing van de Wet bibob. De rechtbank overweegt dat de wetgever het bestaan van deze situatie, waarbij de bestuursrechter in eerste aanleg heeft geoordeeld dat de verwijtbaarheid bij een bestuurlijk beboetbare overtreding ontbreekt, klaarblijkelijk niet heeft voorzien. De rechtbank oordeelt dat een redelijke wetsuitleg van artikel 3a, derde lid, van de Wet bibob in het licht van het voorgaande meebrengt dat een bestuursorgaan de mate van gevaar in die situatie evenmin op grond van die overtreding mag vaststellen.

De splitsingsvergunning moet worden verleend

10. Uit het voorgaande volgt dat artikel 3a, derde lid, van de Wet bibob en de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2020 al in de weg staan aan het baseren van een Wet bibob-weigering op de illegale woningonttrekkingen aan de [straat 2] en de [straat 3] . Dat betekent dat niet meer hoeft te worden ingegaan op de vraag hoe de beschikking waarbij de bestuurlijke boetes zijn opgelegd zich verhoudt tot de bepaling uit het eerste lid, op grond waarvan een uitspraak in eerste aanleg wordt verstaan als feiten en omstandigheden die erop wijzen dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Verweerder heeft op deze bepaling uit het eerste lid van artikel 3a van de Wet bibob gewezen, maar de rechtbank oordeelt dat het derde lid van die bepaling daaraan in de weg staat, omdat die bepaling in algemene zin ziet op strafbare feiten waarop een Wet bibob-beslissing kan worden gebaseerd. Er hoeft ook niet meer te worden ingegaan op de vraag of de woningonttrekkingen samenhangen met de gevraagde splitsingsvergunning en op de evenredigheid van verweerders besluit.

11. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting verklaard dat er geen andere feiten en omstandigheden zijn die tot afwijzing van de vergunning op grond van artikel 3 van de Wet bibob kunnen leiden. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder ten onrechte de vergunning op grond van artikel 3 van de Wet bibob heeft geweigerd. Verweerder heeft op de zitting verder bevestigd dat er geen andere redenen zijn om de splitsingsvergunning af te wijzen. Aan de beoordeling van de Wet bibob komt verweerder immers pas toe nadat hij alle andere voorwaarden is nagegaan. Daardoor is er nu nog maar één beslissing mogelijk, en dat is het verlenen van de splitsingsvergunning.

De rechtbank kan geen opdracht geven over het bibob-advies

12. Eiser heeft de rechtbank gevraagd te bepalen dat verweerder het Lbb moet informeren over de onjuistheid van het bibob-advies, met de strekking dat het advies geheel wordt ingetrokken. Eiser wil namelijk dat het bibob-advies hem ook in de toekomst niet meer tegengeworpen kan worden. De rechtbank kan dit niet bepalen. De artikelen 8:70 en 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepalen hoe een uitspraak van de bestuursrechter kan luiden en bieden die mogelijkheid niet. De rechtbank overweegt hierbij wel dat toekomstige vergunningen die door eiser worden aangevraagd op basis van deze uitspraak niet kunnen worden geweigerd op grond van dit bibob-advies. In die zin verliest het advies zijn waarde. Zo nodig kan eiser deze uitspraak hiertoe laten zien aan het bestuursorgaan dat een besluit over een vergunning moet nemen. Dit geldt echter alleen als deze uitspraak, en de uitspraak van 10 december 2020 in stand blijven. Van belang is dus wat de ABRvS beslist op het hoger beroep van verweerder tegen de uitspraak van 10 december 2020, en of verweerder in hoger beroep gaat tegen deze uitspraak.

Conclusie

13. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, vanwege strijd met artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1 van de Awb, en met artikel 3a, derde lid, van de Wet bibob.

14. De rechtbank verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover het is ingediend door [eiser 2] BV, [eiser 3] BV en [eiser 4] BV. De rechtbank herroept het besluit van 11 november 2020 waarbij de splitsingsvergunning is geweigerd en bepaalt dat aan mede-eigenaar een vergunning wordt verleend in de zin van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 om het eigendom van het pand aan de [adres] te splitsen in vier appartementsrechten, conform zijn aanvraag van 1 mei 2020.

15. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt: de ondernemingen voor de beroepsfase en eiser ook voor de bezwaarfase. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde van € 534,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.030,-. Daarnaast moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover het is ingediend door [eiser 2] BV, [eiser 3] BV en [eiser 4] BV;

- herroept het besluit van 11 november 2020, bepaalt dat aan mede-eigenaar een vergunning wordt verleend in de zin van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 om het eigendom van het pand aan de [adres] te splitsen in vier appartementsrechten, conform zijn aanvraag van 1 mei 2020;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.030,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. M.E.J. Sprakel en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 19 november 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

ECLI:NL:RBMNE:2020:5597.

Artikel 25, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, van de Huisvestingswet.

Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob.

Artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob.

Artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder d en e van de Wet bibob.

Artikel 3, achtste lid, van de Wet bibob.

Artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet, in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Huisvestingsverordening.

Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht.

Kamerstukken II, 2008-2009, 35 152, nr. 3, p.24.