ECLI:NL:RBMNE:2022:3609
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3946
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2022 in de zaak tussen
Stichting Laat Woerden Niet Zakken, uit Woerden, eiseres
(gemachtigden: E. Bom en L. Sonneveld),
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat (verweerder)
(gemachtigden: mr. M.A.G. Stolker en drs. J.L.M. Oomers).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vermilion Energy Netherlands B.V. uit Amsterdam (Vermilion)
(gemachtigde: mr. M. Israëls).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van 11 augustus 2021 waarin het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is verklaard.
2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vermilion heeft ook schriftelijk gereageerd.
3. De rechtbank heeft het beroep op 2 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigde van Vermilion. Namens verweerder zijn verder mr. [A] en [B] verschenen.
Totstandkoming van het besluit
4. Verweerder heeft aan Vermilion op 7 juni 2006 een winningsvergunning voor koolwaterstoffen verleend als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet voor het winningsgebied Papekop. Vermilion heeft op 26 oktober 2020 een aanvraag bij verweerder ingediend waarin is verzocht om wijziging van deze winningsvergunning, namelijk om verkleining van het vergunningsgebied. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 29 december 2020 toegewezen. Hiermee is het vergunningsgebied verkleind van 68,89 km² tot een oppervlakte van 35,3 km².
5. Eiseres heeft tegen het besluit van 29 december 2020 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres volgens hem geen belanghebbende is bij het besluit.
Beoordeling door de rechtbank
6. Eiseres voert in beroep aan dat zij gelet op haar statuten belanghebbende is bij het besluit van 29 december 2020 waarbij het winningsgebied wordt verkleind. Het belang van de stichting staat haaks op de winningsvergunning. De winningsvergunning heeft het doel om in een later stadium schadelijke koolwaterstoffen te winnen. Dit is een opmaat naar extra uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2 en methaan, die aantoonbaar slecht zijn voor het klimaat en waarbij sprake is van een onomkeerbaar proces. Het besluit tot verlening van de winningsvergunning is dus één van de besluiten waarmee een volgende stap wordt gezet in het proces naar winning. Datzelfde geldt daarom ook voor een wijziging van die vergunning, ook als die wijziging een verkleining van het winningsgebied inhoudt. Daar komt bij dat eiseres belang heeft om bij de wijziging opnieuw en accuraat de risico’s voor de winningsvergunning te laten beoordelen. Een wijziging vereist namelijk dat de vergunning getoetst moet worden aan de huidige wetgeving. De nieuwe Mijnbouwwet die geldt per 1 januari 2017 stelt meer eisen aan veiligheid en risico’s. Eiseres wijst daarbij specifiek op artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Mijnbouwwet. Verweerder moet hieraan toetsen. Dat betekent dat verweerder - voordat een besluit tot wijziging van de vergunning kan worden gekomen - locatiespecifieke risico’s moet inventariseren en kwantificeren, waarbij rekening moet worden gehouden met de kwetsbare context van het veenweidegebied. Eiseres wijst erop dat in de herziene vergunning sprake is van overlap met drinkwaterwinningsgebieden. Dit is ten onrechte niet bij het besluit tot verkleining betrokken.
7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van eiseres niet rechtstreeks betrokken is bij het besluit van 29 december 2020, waarin het verzoek om verkleining van het winningsgebied is ingewilligd. Een winningsvergunning biedt de vergunninghouder slechts het alleenrecht om in een bepaald gebied delfstoffen zoals koolwaterstoffen te mogen winnen en op te sporen en bepaalt dus voor wie en welk gebied de vergunning geldt. Een winningsvergunning biedt de houder geen recht om handelingen te verrichten die kunnen leiden tot effecten op de fysieke leefomgeving, zoals proefboren of het onttrekken van delfstoffen aan de bodem. Het belang van eiseres wordt met de onderhavige vergunning en de verkleining van het gebied niet rechtstreeks geraakt, omdat het nog steeds niet vaststaat of, en zo ja, waar, wanneer en hoe fysiek ingrijpen is voorzien. Dit is een beoordeling die pas plaatsvindt als er een actueel winningsplan zou komen waarmee wordt ingestemd en als er wordt besloten om een omgevingsvergunning te verlenen. Dat gaat dus om een onzekere toekomstige ontwikkeling, die eraan in de weg staat eiseres aan te kunnen merken als belanghebbende bij het besluit waarin het verzoek om verkleining van het winningsgebied is ingewilligd.
8. Vermilion stelt zich op het standpunt dat een winningsvergunning slechts een marktordeningsinstrument is en verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 november 2021. Na verkrijging van een winningsvergunning dient verweerder nog in te stemmen met een winningsplan voordat tot winning kan worden overgegaan. Daarnaast is daarvoor ook een aantal omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig, zoals een omgevingsvergunning. Eiseres richt zich gelet op de statuten op fysieke activiteiten in haar werkgebied. De winningsvergunning, laat staan de verkleining van het gebied, geeft geen recht om fysieke activiteiten uit te voeren. Daarom is het bezwaar van eiseres volgens Vermilion terecht niet-ontvankelijk verklaard.
9. De rechtbank stelt voorop dat volgens artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onder belanghebbende wordt verstaan: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Artikel 1:2, derde lid, van de Awb luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen." Het is vaste jurisprudentie dat alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en (rechts)persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
10. Eiseres heeft, voor zover van belang, op grond van haar statuten ten doel een evenwichtig en gezond, schoon, natuurlijk en landschappelijk leef- en woonmilieu te behouden en bevorderen in de gemeente Woerden en aangrenzende gemeenten. Verder heeft eiseres ten doel het tegengaan en voorkomen van rechts- en feitelijke handelingen die aan de natuur, het milieu of het landschap, bodem of ondergrond, onroerend goed, wegen of andere weren in het gebied, materiële dan wel immateriële aantasting, directe dan wel indirecte schade, inklinking, verzakking, trilling, vervuiling, straling, hinder, gebruiksbeperking of waardedaling toebrengen of zouden kunnen toebrengen. Eiseres probeert onder meer met alle wettelijke middelen rechts- en feitelijke handelingen tegen te gaan en te voorkomen die een risico zouden kunnen opleveren voor de hiervoor genoemde doelen.
11. De rechtbank overweegt als volgt. Een winningsvergunning is een vergunning voor het winnen en opsporen van delfstoffen en is een eerste stap om tot daadwerkelijke ontplooiing van activiteiten te komen. De houder van een vergunning heeft de zekerheid dat anderen deze activiteit niet mogen uitvoeren in het desbetreffende gebied. De winningsvergunning heeft dan ook het karakter van een concessie.
12. Het gaat in deze zaak om de wijziging van de winningsvergunning, namelijk de verkleining van het gebied waarvoor de vergunning is verleend. Dit is een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 18 van de Mijnbouwwet. Op grond van dit artikel kan verweerder een vergunning wijzigen op verzoek van de houder van de vergunning of als sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. Een aanvraag om verkleining van het gebied van een winningsvergunning kan verweerder op grond van artikel 18, vierde lid, van de Mijnbouwwet alleen inwilligen met inachtneming van het bepaalde in artikel 11, derde en vierde lid, van de Mijnbouwwet. Daaruit volgt dat voor de afbakening van het gebied de begrenzing aan de oppervlakte wordt aangegeven en dat deze afbakening zodanig moet gebeuren dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden. Als aan deze voorwaarde is voldaan, is verweerder bevoegd om aan het wijzigingsverzoek tegemoet te komen. Dit betekent echter niet dat verweerder, als aan deze voorwaarde is voldaan, onder alle omstandigheden gehouden is tot toewijzing van het verzoek. Verweerder heeft in dit verband een zekere ruimte om op grond van een belangenafweging van verkleining af te zien. De ruimte die deze belangenafweging biedt kan niet groter zijn dan de ruimte die verweerder op basis van hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet heeft bij de beslissing over verlening of weigering van een winningsvergunning.
13. De rechtbank trekt voorgaande conclusie naar aanleiding van de uitspraak van de ABRvS van 14 maart 2018. Deze zaak zag weliswaar op de verlenging van een opsporingsvergunning op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet, maar de rechtbank ziet aanleiding dezelfde lijn te volgen bij de verkleining van het vergunningsgebied van een winningsvergunning. Een verzoek om een verkleining is, net als een verzoek om een verlenging van een opsporingsvergunning, een wijziging van een vergunning op grond van artikel 18 van de Mijnbouwwet.
14. De vraag is vervolgens welke belangen verweerder bij zijn afweging in ieder geval moet betrekken. Dat zijn in de eerste plaats de belangen van Vermilion als houder van de winningsvergunning. Daarnaast spelen de belangen een rol die in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet worden genoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om natuur- en milieubelangen, de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van (kort gezegd) schade. Deze belangen volgen namelijk uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Mijnbouwwet, wat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet.
15. Dat deze belangen een rol spelen bij de te maken belangenafweging in het kader van een wijzigingsbesluit van de winningsvergunning, blijkt niet alleen uit bovenstaande rechtspraak en wetssystematiek, maar bevestiging daarvoor kan ook worden gevonden in de wetsgeschiedenis. Zo blijkt uit de wetswijziging van de Mijnbouwwet van 1 januari 2017 dat uitdrukkelijk is beoogd om te bewerkstelligen dat (in ieder geval) de belangen van milieu en natuur bij de beoordeling van een vergunningaanvraag als weigeringsgrond dienen. Daarbij is voorzien dat het amendement Van Tongeren c.s. zal bewerkstelligen dat in elk van de drie fasen – (i) opsporings- en winningsvergunning; (ii) winningsplan; (iii) Wabo-vergunning – getoetst zal worden aan de belangen van voorkoming van schade en negatieve gevolgen voor milieu en natuur. Daarbij is in de wetsgeschiedenis een en andermaal over de natuur- en milieubelangen toegelicht dat in de fase van de winningsvergunning nog geen sprake is van daadwerkelijke winningsactiviteiten zodat er bij de verlening van een winningsvergunning, en ook bij de wijziging daarvan, beperkt zicht is op de gevolgen van die vergunning voor natuur en milieu. Er is dus aandacht geweest voor het punt dat er nog geen sprake is van daadwerkelijke winningsactiviteiten, maar dat heeft niet tot een andere keuze van de wetgever geleid.
16. Dit betekent dat verweerder onder meer de natuur- en milieubelangen en de belangen van de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van schade bij de beoordeling van het verzoek van Vermilion om verkleining van de winningsvergunning had moeten betrekken. Omdat eiseres die belangen op grond van haar statuten en feitelijke werkzaamheden behartigt, is haar belang rechtstreeks bij de wijzigingsvergunning betrokken. Eiseres zet zich immers in voor milieu- en natuurbelangen, de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van (kort gezegd) schade. Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit eiseres ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Verweerder heeft daarom het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten. Op grond van artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen voor vergoeding in aanmerking de reiskosten en de verletkosten van de gemachtigde E. Bom. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 8,20 voor reiskosten en € 176,- voor verletkosten voor het bijwonen van de zitting. De gevraagde verletkosten voor de hoorzitting in bezwaar komen niet voor vergoeding in aanmerking. Verweerder dient daarover een beslissing te nemen in de nieuwe beslissing op bezwaar. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 184,20.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, mr. A.A.M. Elzakkers en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Zwijnenberg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
ECLI:NL:RVS:2021:2634.
Artikel 2, eerste lid, van de statuten.
Artikel 2, tweede lid, van de statuten.
Artikel 1, aanhef en onder k, van de Mijnbouwwet.
Memorie van Toelichting 2015-2016, 34 348, nr. 3, p. 5.
ECLI:NL:RVS:2018:869, rechtsoverweging 6.
Nader gewijzigd amendement van het lid Van Tongeren c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 23, 2015-2016, 34 348, nr. 41.
Memorie van Toelichting 34 348, nr. 3, p. 7-9 en 33-34; Eerste Kamer, 34 041 (en 34 348), E, pagina 10.