ECLI:NL:RBMNE:2022:477
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3039
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2022 in de zaak tussen
mevrouw [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.A.M. Staal),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., het zorgkantoor
(gemachtigden: mr. S. Gezer, mr. D. Uwamahoro, M. de Kleine en mr. H. Arnold).
Verder nemen als partij aan het geding deel:
de heer [A], uit [woonplaats]
(gemachtigde: mr. P.A.M. Staal) en
mr. A.P.G. Gielen, in de hoedanigheid van curator van [zorgverlener] B.V., gevestigd in Utrecht.
Inleiding
1. Deze zaak gaat over iemand die een groot bedrag aan persoonsgebonden budget (pgb) moet terugbetalen. De rechtbank geeft in deze inleiding eerst een korte samenvatting van het systeem van het pgb, van de vraag waarmee zij in deze zaak geconfronteerd werd en van het oordeel dat zij in deze uitspraak geeft.
Over het systeem van het pgb
2. Zorgkantoren verlenen pgb’s zodat mensen zelf zorg kunnen inkopen bij een zorgverlener. Degene aan wie het pgb is toegekend en die dus zorg nodig heeft wordt budgethouder genoemd. Zowel mensen met een lichte (verstandelijke) beperking als mensen met een zware (verstandelijke) beperking kunnen een pgb krijgen. Zij moeten dan wel aan een aantal voorwaarden voldoen. Een van die voorwaarden is dat zij zelf / op eigen kracht een duidelijke en overzichtelijke administratie moeten bijhouden van de zorg die aan hen wordt verleend, zoals bijvoorbeeld het accorderen van de urenbriefjes van de zorgverlener. Een andere voorwaarde is dat zij hun zorgverleners kunnen aansturen, zodat sprake is van verantwoorde zorg.
3. De budgethouder kan als hij dat nodig vindt zelf (administratieve) hulp inschakelen om hem te helpen om deze voorwaarden na te komen. Mensen met een zware (verstandelijke) beperking kunnen in de meeste gevallen niet zelf aan die voorwaarden voldoen, waardoor zij niet in aanmerking kunnen komen voor een pgb. In de Regeling langdurige zorg wordt dit onderscheid tussen mensen die zelf aan die voorwaarden kunnen voldoen en die dat niet kunnen, uitgewerkt. De Regeling langdurige zorg voorziet in de mogelijkheid dat ook budgethouders die een zorgprofiel hebben met een hoge zorgbehoefte aan verpleging en verzorging, verstandelijk gehandicapt zijn of psychische problematiek hebben, een pgb kunnen aanvragen. Voor hen geldt dan de verplichting dat zij de hulp inroepen van een zogenoemde gewaarborgde hulp. Dat is iemand die kan waarborgen dat de budgethouder de pgb-voorwaarden nakomt. In veel gevallen is de gewaarborgde hulp een familielid, vriend of goede kennis van de budgethouder. In het zogenoemde ‘bewustkeuzegesprek’ dat het zorgkantoor voert met degene die een pgb aanvraagt, wordt onder meer duidelijk of het zorgkantoor iemand verplicht om een gewaarborgde hulp in te schakelen. Ook kan in het bewustkeuzegesprek worden besproken dat een gewaarborgde hulp niet verplicht wordt gesteld maar dat door het zorgkantoor wel wordt aangeraden om vrijwillig een gewaarborgde hulp in te schakelen. Degene die aan de budgethouder zorg verleent, de zorgverlener, moet ook zijn administratie op orde hebben. Het is aan de budgethouder om de facturen van de zorgverlener te controleren.
4. Het zorgkantoor controleert achteraf of het pgb is gebruikt voor het doel waarvoor het is verleend, namelijk het inkopen van zorg ten behoeve van de budgethouder. Daarvoor onderzoekt het zorgkantoor de administratie van de zorgverlener, budgethouder en/of gewaarborgde hulp. Als daaruit blijkt dat de zorgverlener (al dan niet opzettelijk) meer zorg in rekening heeft gebracht dan dat hij zorg heeft gegeven aan de budgethouder, wordt het pgb teruggevorderd van de budgethouder. Het zorgkantoor stuurt in die gevallen een terugvorderingsbesluit aan de budgethouder ook als die vanwege zijn hoge zorgbehoefte een gewaarborgde hulp heeft ingeschakeld en bijvoorbeeld een zware (verstandelijke) beperking heeft.
Terugvordering onevenredig in deze zaak
5. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat het zorgkantoor op basis van de fouten in de administratie van zorgverlener [zorgverlener] inderdaad bevoegd was om het pgb van de budgethouder terug te vorderen. De belangrijkste vraag voor de rechtbank was vervolgens of het wel redelijk is dat het zorgkantoor die bevoegdheid vervolgens ook daadwerkelijk heeft toegepast en het pgb heeft teruggevorderd van een budgethouder die een zorgprofiel heeft met een hoge zorgbehoefte, die niet in staat is om haar eigen belangen te behartigen en om die reden een gewaarborgde hulp heeft ingeschakeld. In juridische termen gaat het dan om de vraag of dat besluit voor de budgethouder een evenredige uitkomst heeft. De rechtbank komt tot de conclusie dat dat niet het geval is en dat de vaste lijn in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in pgb-zaken niet meer moet worden gevolgd. De rechtbank concludeert dat bepaalde budgethouders met een gewaarborgde hulp al in een eerder stadium bij de bestuursrechter rechtsbescherming moeten kunnen krijgen. Daarmee wordt voorkomen dat iemand die zelf niets kan worden verweten, de dupe wordt van (frauduleus) handelen van anderen en van complexe wetgeving over de positie van de gewaarborgde hulp.
Leeswijzer
6. De rechtbank zal hierna motiveren op basis van welke overwegingen en oordelen zij tot deze conclusie komt.
Overwegingen 7 tot en met 19 gaan over de verschillende partijen en hun rol in de procedure, over de voorgeschiedenis en de feiten en over de procedure tot en met de rechtbank;
Overwegingen 20 tot met 36 gaan over de beoordeling dat aan de wettelijke criteria is voldaan om het pgb lager vast te stellen en terug te vorderen en dat die bevoegdheid bestaat.
Overwegingen 37 tot en met 53 gaan over de wijze waarop de rechtbank de toepassing van die bevoegdheid moet toetsen en over het oordeel dat dat anders moet dan voorheen.
Overwegingen 54 tot en met 68 gaan over de belangenafweging in deze concrete zaak en over het oordeel dat die in het voordeel van de budgethouder moet uitpakken.
Overwegingen 69 tot en met 71 gaan over de manier waarop de rechtbank de zaak vervolgens (juridisch) afdoet en over de bijkomende beslissingen over de kosten.
In de bijlagen bij de uitspraak staan de relevante wettelijke bepalingen en het complete procesverloop van de zaak.
Overwegingen over de partijen, de feiten en de procedure
De partijen en wat vooraf ging
7. Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. is het zorgkantoor voor de regio Utrecht. Zij voert de regeling voor het pgb uit en wordt in deze uitspraak het zorgkantoor genoemd.
8. Mevrouw [eiseres] is in deze zaak de verzekerde die een pgb ontving. Zij heeft het downsyndroom en kreeg vanaf 29 juni 2015 een pgb op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), op basis van een zorgprofiel voor wonen met begeleiding en verzorging.
Zij wordt in deze uitspraak de budgethouder genoemd.
9. De budgethouder heeft vanaf de start in 2015 van meerdere zorgverleners zorg ontvangen, die via het pgb werd betaald. In 2017 heeft een zorgconsulent van het zorgkantoor een huisbezoek afgelegd bij de budgethouder, in het kader van het beheer en de besteding van haar pgb. Er zijn toen geen bijzonderheden aan het licht gekomen.
10. De heer [A] is de broer van de budgethouder en haar gewaarborgde hulp. Omdat hij als gewaarborgde hulp mogelijk te maken krijgt met de gevolgen van het besluit dat in deze zaak voorligt, doet hij in die hoedanigheid in deze procedure mee als belanghebbende partij. Hij wordt in deze uitspraak de gewaarborgde hulp genoemd.
11. [zorgverlener] B.V. was een van de zorgverleners van de budgethouder bij wie met het pgb zorg werd ingekocht. Zij is in 2019 failliet gegaan en wordt nu door haar curator vertegenwoordigd in deze procedure. Zij wordt in deze uitspraak [zorgverlener] genoemd.
Pgb-fraude bij [zorgverlener]
12. In 2018 is een strafrechtelijk onderzoek gedaan naar pgb-fraude bij [zorgverlener] . Deze fraude kwam er kort gezegd op neer dat [zorgverlener] aan haar cliënten met een pgb niet alle zorg heeft geleverd zoals die in de administratie is verantwoord. Er werden dus meer pgb-gelden ontvangen dan aan zorgkosten voor de cliënten werd besteed. In sommige gevallen hebben de bestuurders van [zorgverlener] afspraken gemaakt met familieleden van cliënten, die soms ook gewaarborgde hulp waren, over de verdeling van pgb-gelden. Vanaf 2019 zijn meerdere verdachten strafrechtelijk veroordeeld voor de pgb-fraude bij [zorgverlener] . Drie hoofdverdachten zijn daarnaast verplicht om de Staat geldbedragen te betalen om hen het met de pgb-fraude wederrechtelijk verkregen voordeel te ontnemen.
13. Het zorgkantoor is zelf vervolgens ook een onderzoek gestart naar [zorgverlener] op basis van de bevindingen van de Inspectie SZW (inmiddels: de Nederlandse Arbeidsinspectie), waarbij ook het beheer en de besteding van het pgb van de budgethouder in deze zaak zijn nagegaan. Volgens het zorgkantoor is daaruit naar voren gekomen dat het ook bij dit pgb niet goed is gegaan: [zorgverlener] heeft meer uren in rekening gebracht en betaald gekregen uit het pgb dan dat zij zorg heeft verleend aan de budgethouder en ook de administratie die door de gewaarborgde hulp is bijgehouden, is niet sluitend.
Deze procedure
14. Het zorgkantoor heeft aanvankelijk het gehele pgb van de budgethouder met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf de toekenning in 2015. Nadat de budgethouder daartegen bezwaar heeft gemaakt is die intrekking komen te vervallen, maar is het pgb over de jaren 2015 tot en met 2018 lager vastgesteld en is het pgb per 1 augustus 2018 beëindigd. Op basis hiervan vordert het zorgkantoor van de budgethouder nu een bedrag terug van € 74.148,36. Dit is vastgelegd in de beslissing op bezwaar van 23 juli 2020, waartegen de budgethouder beroep heeft ingesteld. Dat is het bestreden besluit dat de rechtbank in deze procedure moet beoordelen.
15. Het zorgkantoor is van mening dat dit bedrag ten onrechte aan [zorgverlener] is betaald. Het zorgkantoor wil met deze procedure onder andere bereiken dat de rechtbank vaststelt dat uit het pgb van de budgethouder bedragen zijn betaald aan [zorgverlener] waarvoor geen zorg is verleend. Als de rechtbank het zorgkantoor gelijk geeft, is het de intentie van het zorgkantoor om eventueel een procedure bij de civiele rechter te starten tegen de gewaarborgde hulp. Daarmee kan dan worden bereikt dat uiteindelijk niet de budgethouder, maar de gewaarborgde hulp – omdat hij niet of onvoldoende zijn verplichtingen jegens de budgethouder en/of het zorgkantoor is nagekomen – het bedrag moet betalen aan het zorgkantoor. Het zorgkantoor sluit echter niet uit dat toch de budgethouder het te veel betaalde pgb moet terugbetalen.
16. In dat kader heeft het zorgkantoor in de aanloop naar de zitting bij de rechtbank op 9 november 2021 een brief aan de budgethouder gestuurd. Daarin staat dat de budgethouder, voor zover het zorgkantoor kan nagaan, te goeder trouw heeft gehandeld en dat het zorgkantoor bereid is de vordering niet bij haar te innen, onder de voorwaarde dat een vaststellingsovereenkomst wordt getekend. In het concept van die overeenkomst staat onder meer dat de budgethouder erkent dat zij niet in staat is om te voldoen aan de verplichtingen die bij een pgb horen, dat zij moet meewerken aan een bestuursrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derde-belanghebbenden bij het besluit over het pgb, en aan een civielrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derden. Onder meer vanwege deze voorwaarden heeft de budgethouder deze overeenkomst met het zorgkantoor vooralsnog niet willen aangaan.
17. Het zorgkantoor heeft op 9 november 2021 ook een brief gestuurd aan de gewaarborgde hulp. Daarin staat dat hij zijn verplichtingen als gewaarborgde hulp niet goed heeft uitgevoerd en dat hij daardoor onrechtmatig heeft gehandeld jegens zowel de budgethouder als jegens het zorgkantoor. De schade die het zorgkantoor daardoor zegt te hebben geleden is het bedrag van € 74.148,36 dat in deze procedure van de budgethouder wordt teruggevorderd plus de onderzoekskosten en de wettelijke rente.
18. De rechtbank heeft de zaak over het besluit van 23 juli 2020 eerst behandeld op de zitting van 11 maart 2021. Na verwijzing naar de meervoudige kamer heeft de rechtbank de zaak verder behandeld op de zitting van 16 november 2021.
19. Het volledige procesverloop is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Overwegingen over de bevoegdheid van het zorgkantoor om het pgb lager vast te stellen
Wettelijke bepalingen en bewijslast
20. De rechtbank beoordeelt eerst of het zorgkantoor bevoegd is om het pgb over de jaren 2015 tot en met 2018 lager vast te stellen. Omdat een pgb een subsidie is, gelden voor de besluiten van het zorgkantoor de bepalingen over subsidies uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Subsidies – en pgb’s dus ook – worden altijd eerst toegekend, waarna later een definitieve vaststelling volgt. Die vaststelling kan later onder voorwaarden alsnog wijzigen en lager worden vastgesteld. Dat is wat het zorgkantoor heeft beslist over het pgb over 2015 en 2016, op grond van artikel 4:49 van de Awb. Als het pgb wel al is toegekend, maar nog niet is vastgesteld, kan dit pgb onder voorwaarden ook lager worden vastgesteld dan de aanvankelijke toekenning. Dit is wat het zorgkantoor heeft beslist over het pgb over 2017 en 2018, op grond van artikel 4:48 van de Awb. Deze en andere relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
21. Een besluit om een pgb lager vast te stellen is voor de budgethouder een belastend besluit. Het is dan aan het zorgkantoor om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat het zorgkantoor aannemelijk moet maken dat is voldaan aan de voorwaarden om het pgb over 2015 tot en met 2018 lager vast te stellen dan de aanvankelijke vaststelling (2015 en 2016) of toekenning (2017 en 2018). De bewijslast daarvan rust dus op het zorgkantoor. Als hij daartoe relevante feiten aandraagt, is het vervolgens aan de budgethouder om die te betwisten en om die betwisting te onderbouwen.
De standpunten van partijen over het lager vaststellen van het pgb over 2015 en 2016
22. Het zorgkantoor heeft nadat de pgb-fraude bij [zorgverlener] was ontdekt, het pgb over 2015 en 2016 lager vastgesteld op respectievelijk € 6.103,50 en € 16.787,36. Volgens het zorgkantoor is de administratie van [zorgverlener] die hij in januari 2019 van de Inspectie SZW heeft ontvangen, een feit of omstandigheid waarvan hij ten tijde van de vaststelling van het pgb op 9 augustus 2016 (budgetjaar 2015) en op 20 mei 2017 (budgetjaar 2016) niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan hij het pgb lager zou hebben vastgesteld. Het zorgkantoor heeft verwezen naar het onderzoek van de Inspectie SZW en de uitkomst van het strafproces dat is gevoerd tegen de medewerkers van [zorgverlener] . In dat verband heeft het zorgkantoor erop gewezen dat hem pas uit de administratie van [zorgverlener] duidelijk werd dat de budgethouder niet voorkomt op enig overzicht qua planning van ambulante zorg voor zowel persoonlijke verzorging (PV) als begeleiding individueel (BGind). De budgethouder zou per week ongeveer 13,5 uur in totaal aan PV en BGind van [zorgverlener] ontvangen, maar in de administratie van [zorgverlener] is geen enkele registratie aangetroffen dat deze zorg daadwerkelijk was ingepland en vervolgens is geleverd. Verder heeft de gewaarborgde hulp verklaard dat de zorg vanuit [zorgverlener] altijd door één vaste met naam genoemde begeleider zou zijn geboden, , en dat slechts een enkele keer de zorg is verleend door een invaller. In de weekplanningen van deze begeleider is echter geen ingeplande dan wel geleverde zorg voor de budgethouder aangetroffen. De genoemde begeleider werkte daarbij maar drie of vier dagen per week, zodat zij ook niet vijf, zes of zeven dagen per week zorg aan de budgethouder kan hebben verleend. Ook op de weekplanningen van andere medewerkers van [zorgverlener] is er geen zorg voor de budgethouder aangetroffen.
23. De budgethouder heeft onder meer aangevoerd dat de administratie van [zorgverlener] niet kan worden aangemerkt als nieuw feit of omstandigheid. Een meer intensieve controle zou dat wat het zorgkantoor tegenwerpt in het kader van de administratie van de budgethouder ook al aan het licht hebben gebracht. Omdat het zorgkantoor over de jaren 2015 en 2016 geen intensieve controle heeft verricht, is er volgens de budgethouder geen grondslag voor wijziging van het pgb. De budgethouder heeft daarnaast aangevoerd dat zij niet wist en ook niet kon weten dat de vaststelling van het pgb onjuist was.
Een intensieve controle had niet uitgemaakt
24. De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) hanteert als hoogste bestuursrechter in pgb-zaken een vaste lijn over gevallen waarin het zorgkantoor voorafgaand aan de subsidievaststelling heeft volstaan met een globale controle van de verantwoording van de besteding van het pgb in de administratie van de budgethouder. Die lijn houdt in dat de omstandigheid dat een globale controle is uitgevoerd, er niet aan afdoet dat het zorgkantoor had kunnen overgaan tot een meer intensieve beoordeling van die verantwoording. Voor zover het zorgkantoor daardoor redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van relevante feiten en omstandigheden, staat het naderhand op de hoogte raken van die feiten en omstandigheden in de weg aan het intrekken of wijzigen op grond van die later bekend geworden feiten en omstandigheden. De rechtbank volgt deze lijn van de CRvB ook in deze zaak.
25. Het zorgkantoor heeft er terecht op gewezen dat hij bij de vaststelling van het niet op de hoogte kon zijn van de inhoud van de administratie van [zorgverlener] omdat hij deze administratie pas eind januari 2019 van de Inspectie SZW heeft ontvangen. Meer specifiek gaat het om de planningen van [zorgverlener] (van ambulante zorg), het personeelsrooster en de individuele planningen van de medewerkers van [zorgverlener] . De rechtbank oordeelt daarom dat dit geen feiten en omstandigheden zijn die aan het licht waren gekomen als het zorgkantoor al eerder een intensievere controle had verricht van de administratie van de budgethouder. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
De budgethouder had onjuistheid van [zorgverlener] -administratie beter moeten onderbouwen
26. De rechtbank oordeelt vervolgens dat het zorgkantoor zich vanwege de discrepanties in de administratie van [zorgverlener] op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat de budgethouder (alle) zorg heeft ontvangen die is gedeclareerd en uit het pgb is betaald. Hierbij speelt ook mee dat in een proces-verbaal van de Inspectie SZW staat dat [zorgverlener] over 2014, 2015 en 2016 een personeelskostendruk van slechts 10% van de omzet had terwijl dit bij soortgelijke instanties 71% is. Verder valt uit onderzoek naar de geldstromen van [zorgverlener] op te maken dat ruim 80% van de ontvangen pgbgelden door [zorgverlener] niet aan zorg is uitgegeven. Dit volgt uit het proces-verbaal ‘Schadebeperkende maatregelen zorgfraude’ van 28 juni 2018. Het zorgkantoor heeft hiermee aan zijn bewijslast – zoals bedoeld in overweging 21 – voldaan.
27. Dit betekent niet dat de rechtbank zonder meer uitgaat van de juistheid van deze administratie. In het licht van de discrepanties waarop het zorgkantoor wijst, lag het echter wel op de weg van de budgethouder om de documenten van [zorgverlener] gemotiveerd te betwisten en (met andere stukken) aannemelijk te maken dat zij wel degelijk alle (gedeclareerde) zorg heeft ontvangen en dat dit ook zorg was die onder de Wlz viel. De budgethouder had tegenbewijs moeten leveren, tegenover de [zorgverlener] -administratie waarop het zorgkantoor zich beroept. De enkele stelling dat de zorg wel is verleend, is onvoldoende om daarvan uit te gaan. De budgethouder heeft geen andere verklaring kunnen geven voor de (grote) verschillen tussen de gedeclareerde zorg en de informatie uit de administratie van [zorgverlener] waaruit niet blijkt dat er zorg voor de budgethouder is ingepland en geleverd. Zij heeft ook niet zelf aannemelijk kunnen maken dat de betreffende zorg in afwijking van de administratie van [zorgverlener] wel degelijk is ontvangen. Ook op dit punt slaagt de beroepsgrond daarom niet.
Conclusie over het lager vaststellen van het pgb over 2015 en 2016
28. Uit het voorgaande volgt dat aannemelijk is dat als het zorgkantoor eerder op de hoogte was geweest van de administratie van [zorgverlener] dit een reden was geweest om het pgb lager vast te stellen. Hieruit volgt dat is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Het zorgkantoor is op grond van dit artikelonderdeel bevoegd om het pgb over de jaren 2015 en 2016 lager vast te stellen, uitgaande van de bedragen die aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd en waarvan de hoogte door de budgethouder niet is betwist.
29. Deze grondslag kan het besluit zelfstandig dragen voor wat betreft de bevoegdheid van het zorgkantoor tot het lager vaststellen van het pgb over 2015 en 2016. De rechtbank zal daarom niet beoordelen of het zorgkantoor (ook) bevoegd was om het pgb over 2015 en 2016 lager vast te stellen op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, omdat de budgethouder niet zou hebben voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichtingen.
Het lager vaststellen van het pgb over 2017 en 2018
30. Uit de overwegingen 24 tot en met 27 volgt dat het zorgkantoor aannemelijk heeft gemaakt dat de budgethouder niet alle gedeclareerde pgb-zorg heeft gekregen en dat de budgethouder niet in is geslaagd daarvan tegenbewijs te leveren. Dit oordeel van de rechtbank werkt vervolgens door naar het pgb over 2017 en 2018, omdat het onderzoek naar [zorgverlener] ook op die jaren betrekking heeft. De rechtbank oordeelt in het verlengde van haar overwegingen hiervoor dan ook dat het zorgkantoor het pgb over 2017 en 2018 lager heeft kunnen vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.
31. Het zorgkantoor is op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd om het pgb over het jaar 2017 en 2018 lager vast te stellen, uitgaande van de bedragen die aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd en waarvan de hoogte door de budgethouder niet is betwist.
32. Deze grondslag kan het besluit zelfstandig kan dragen voor wat betreft de bevoegdheid van het zorgkantoor tot het lager vaststellen van het pgb over 2017 en 2018. De rechtbank zal daarom niet beoordelen of het zorgkantoor (ook) bevoegd was om het pgb over die jaren lager vast te stellen op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b en onder c van de Awb.
Beroep op opgewekt vertrouwen door huisbezoek
33. De budgethouder heeft aangevoerd dat het zorgkantoor over 2017 en 2018 het pgb niet lager mocht vaststellen omdat zij erop mocht vertrouwen dat de pgb-administratie in orde was. Naar aanleiding van het huisbezoek op 12 september 2017 heeft het zorgkantoor op 22 september 2017 namelijk laten weten dat het pgb-beheer in orde was.
34. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten op grond van de rechtspraak van de CRvB drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
35. De rechtbank oordeelt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Het opgewekte vertrouwen waar de budgethouder zich onder verwijzing naar het huisbezoek op beroept, ziet op de vraag of zij erop kon en mocht vertrouwen dat het zorgkantoor geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid het pgb lager vast te stellen omdat niet is voldaan aan de daaraan verbonden (administratieve) verplichtingen. De grondslag van die bevoegdheid is artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het vertrouwen dat zou zijn opgewekt ziet dus niet op de uitoefening van de bevoegdheid van het zorgkantoor tot het lager vaststellen van het pgb op een van de andere gronden genoemd in artikel 4:48, van de Awb. Zoals de rechtbank in overweging 32 heeft geoordeeld kan artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb het besluit waarbij het zorgkantoor het pgb lager heeft vastgesteld, zelfstandig dragen. Omdat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet ziet op deze bevoegdheid, komt de rechtbank ook aan de bespreking daarvan verder niet toe.
Conclusie over de bevoegdheid om het pgb lager vast te stellen
36. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het zorgkantoor bevoegd is om het pgb over de jaren 2015 tot en met 2018 lager vast te stellen. De rechtbank zal hierna beoordelen of het zorgkantoor in dit specifieke geval van deze bevoegdheid gebruik kon maken. Waar de rechtbank het hierna heeft over het lager vaststellen van het pgb doelt zij ook op de in 2015 en 2016 op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ten nadele van de budgethouder gewijzigde vaststellingsbesluiten.
Overwegingen over de toetsing door de bestuursrechter
Regelgeving en rechtspraak
37. Bij de uitoefening van de bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen moet een belangenafweging worden gemaakt, die niet mag leiden tot een voor de budgethouder onevenredige uitkomst. Bij die afweging moet worden gekeken naar het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van de verlaging voor de budgethouder, waarbij ook de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Deze verplichting tot een evenredige belangenafweging volgt uit artikel 3:4 van de Awb; de hiervoor genoemde concrete invulling daarvan volgt uit vaste rechtspraak van de CRvB.
38. In dit geval is sprake van een lagere vaststelling van een pgb van een budgethouder met een gewaarborgde hulp. Om de toepassing van de verplichting tot een evenredige belangenafweging in deze situatie te kunnen preciseren, gaat de rechtbank eerst in op de wettelijke systematiek van de gewaarborgde hulp bij een pgb.
39. Op grond van artikel 5.6 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) moet een budgethouder met bepaalde zorgprofielen beschikken over een gewaarborgde hulp voordat een pgb kan worden verstrekt. Ook in andere gevallen mag de budgethouder er echter voor kiezen om, onverplicht, een gewaarborgde hulp in te schakelen. Zowel de verplichte als de onverplichte gewaarborgde hulp moet aan bepaalde voorwaarden voldoen, die zijn neergelegd in artikel 5.11 van de Rlz. Op grond daarvan moet de gewaarborgde hulp voldoende waarborg bieden voor het nakomen van de voor de budgethouder aan het pgb verbonden verplichtingen. Deze bepalingen uit de Rlz vinden hun grondslag in de Wlz en het Besluit langdurige zorg.
40. In de toelichting bij de Rlz staat het volgende over de invoering van de gewaarborgde hulp:
“(…). Het begrip ‘gewaarborgde hulp’ betreft hulp van een derde die door de verzekerde is ingeschakeld en van wie voldoende aannemelijk is gemaakt dat deze kan in staan voor nakoming van de aan het persoonsgebonden budget verbonden verplichtingen. Het gaat dus om bijvoorbeeld een vertegenwoordiger of een andere derde, die de verzekerde helpt om te voldoen aan de voorwaarden van verlening van een persoonsgebonden budget, zoals het voeren van regie over de zorg. Het begrip is ontleend aan de jurisprudentie die mede ten grondslag ligt aan de verleningsvoorwaarden zoals die zijn beschreven in artikel 3.3.3 van de wet.
(…)
Voorop blijft staan dat een verzekerde in staat moet zijn de verplichtingen na te komen die aan het pgb zijn verbonden. Als de verzekerde dat niet zelf kan, dan mag hij hulp inschakelen. Die hulp moet dan gewaarborgd zijn. Dat wil zeggen dat de derde ervoor moet instaan dat de verplichtingen (die formeel gelden en blijven gelden voor de verzekerde als budgethouder) worden nagekomen. Het voorgestelde artikel vult deels in wat géén gewaarborgde hulp is en geeft het zorgkantoor de bevoegdheid om in die situaties een pgb te weigeren. Het gebruik van die bevoegdheid levert een beperking op van de kring van personen die een verzekerde kan helpen om voor een pgb in aanmerking te komen. Als de derde bijvoorbeeld in de schuldsanering zit dan kan worden geweigerd. Maar ook als de derde eerder als vertegenwoordiger optrad voor een budgethouder die zich niet heeft gehouden aan de regels. Het gaat dus nu al over beperkingen aan de kring van vertegenwoordigers.
De verantwoordelijkheid voor de naleving van de verplichtingen omtrent het pgb, evenals de gevolgen bij niet-naleving daarvan, rusten in de eerste plaats nog steeds voor de budgethouder. Die zal ook nog steeds aan alle verplichtingen moeten voldoen die rondom het pgb gelden. De budgethouder die een derde inschakelt, doet er daarom goed aan zich ervan te vergewissen dat een hulppersoon (of organisatie) die hij inschakelt integer is en ook kan waarborgen dat de budgethouder zal voldoen aan verplichtingen rond het pgb die de budgethouder zonder diens hulp mogelijk niet kan nakomen.(…)”.
41. De nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen is de eigen verantwoordelijkheid van de budgethouder. Dit uitgangspunt blijft in beginsel ook overeind als een gewaarborgde hulp is ingeschakeld. Dat volgt uit de rechtspraak van de CRvB.
42. Het gevolg van deze wettelijke systematiek is dat een zorgkantoor een gewaarborgde hulp niet kan aanspreken via de bestuursrechtelijke weg, als diegene niet goed functioneert. De Wlz biedt geen grondslag voor het terugvorderen bij de gewaarborgde hulp na de lagere vaststelling van een pgb, omdat het zorgkantoor immers niet onverschuldigd heeft betaald aan de gewaarborgde hulp. Als een gewaarborgde hulp ten onrechte declareert of de administratie niet goed bijhoudt, kan het zorgkantoor het onverschuldigd betaalde pgb als bestuursorgaan via de lagere vaststelling van het pgb alleen op de budgethouder verhalen. De gewaarborgde hulp zal hij via de civiele rechter moeten aanspreken.
Bescherming budgethouders te goeder trouw: de huidige lijn
43. In de brief van 7 december 2015 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de staatssecretaris, inmiddels: de minister voor Langdurige Zorg en Sport) de Tweede Kamer geïnformeerd over situaties van pgb-fraude waarin budgethouders te goeder trouw hebben gehandeld en een zorgverlener feitelijk de zorg hebben laten regelen en het pgb laten beheren. In de brief staat dat als de budgethouder te goeder trouw heeft gehandeld, het zorgkantoor hier expliciet en zo snel mogelijk over communiceert naar de budgethouder. De vordering van het zorgkantoor op de budgethouder wordt dan stopgezet. Dat neemt niet weg dat de budgethouder een vordering kan hebben op de vermoedelijk frauderende zorgverlener. Het zorgkantoor neemt deze vordering op de zorgverlener (door middel van cessie) over. De zorgkantoren pakken de vermoedelijk frauderende zorgverleners op civielrechtelijke wijze aan.
44. Over deze brief heeft de CRvB overwogen dat het doel en strekking ervan is dat frauderende zorgverleners worden aangepakt en dat budgethouders die te goeder trouw zijn, worden beschermd. De CRvB heeft vervolgens geoordeeld dat uit de brief moet worden afgeleid dat deze bescherming niet moet worden geplaatst in het kader van de beoordeling van het besluit van het zorgkantoor over de vaststelling of de terugvordering van het pgb, maar in het kader van de invordering. Strekking van die bescherming is immers dat het zorgkantoor de budgethouder beschermt door de uit de terugvordering voortvloeiende vordering door middel van cessie over te nemen om deze op de (vermoedelijk) frauderende zorgverlener te verhalen. Daarmee verdraagt zich volgens de CRvB niet dat de vordering als zodanig – lees: de terugvordering – wordt aangetast. Deze lijn in de rechtspraak is in 2017 tot stand gekomen. Vervolgens is in 2019 op dezelfde wijze geoordeeld ten aanzien van een budgethouder met het downsyndroom. Recent is deze lijn in 2021 door de CRvB nog bevestigd, waarbij nog is benadrukt dat de kwetsbaarheid van de budgethouder niet afdoet aan de hiervoor bedoelde aan het pgb verbonden verplichtingen en diens eigen verantwoordelijkheid daarbij.
45. Uit deze lijn in de rechtspraak van de CRvB volgt dat de (rechts)bescherming van budgethouders die te goeder trouw zijn niet plaatsvindt bij de bestuursrechter, maar bij de civiele rechter in het kader van de invordering.
Nieuwe lijn: rechtsbescherming bij de bestuursrechter voor twee groepen kwetsbare budgethouders
46. De rechtbank oordeelt dat er in een procedure over de lagere vaststelling van een pgb bij de bestuursrechter ruimte moet zijn om gewicht toe te kennen aan de kwetsbaarheid en de goede trouw van de budgethouder. Die ruimte moet worden gezocht in de toetsing door de bestuursrechter van de vraag of de belangenafweging door het zorgkantoor die tot een lagere vaststelling van een pgb heeft geleid, een evenredige uitkomst oplevert.
47. De rechtbank onderscheidt de volgende categorieën van kwetsbare budgethouders voor wie deze nieuwe lijn moet gelden. Ten eerste budgethouders die verplicht een gewaarborgde hulp hebben moeten inschakelen om in aanmerking te komen voor een pgb. Ten tweede budgethouders die door de wet niet verplicht worden om een gewaarborgde hulp in te stellen, maar van wie vaststaat dat zij niet in staat zijn om zelf de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen – bijvoorbeeld omdat dat is gebleken tijdens een bewustkeuzegesprek – en die daarom onverplicht en in samenspraak met het zorgkantoor een gewaarborgde hulp hebben ingeschakeld. De rechtbank oordeelt dat de bescherming van deze kwetsbare budgethouders wél kan worden geplaatst in het kader van de lagere vaststelling en de terugvordering van het pgb.
Afwijken van de oude lijn noodzakelijk
48. De rechtbank wijkt voor deze gevallen af van de rechtspraak van de CRvB, omdat het wenselijk is dat kwetsbare budgethouders die op een gewaarborgde hulp vertrouwen, bescherming krijgen tegen vorderingen die zeer ingrijpend kunnen zijn. De rechtbank benoemt in dat kader ook de omstandigheid dat kwetsbare budgethouders vaak een bewindvoerder hebben, wat betekent dat de kantonrechter heeft vastgesteld dat de budgethouder vanwege van zijn lichamelijke of geestelijke toestand niet in staat is om ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen zelf behoorlijk waar te nemen. Bovendien is die bewindvoerder in sommige gevallen tevens aangesteld als gewaarborgde hulp.
49. De problematiek in de relatie tussen kwetsbare budgethouders, de rol van de gewaarborgde hulp en die van een eventuele bewindvoerder is in 2017 al onderkend in het rapport ‘Onderzoek terugvordering bij budgethouders te goeder trouw’, en komt ook naar voren in het recente rapport ‘Pgb-toekenning gebaat bij juridisch borgen gewaarborgde hulp en betere sturingsinformatie’. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (inmiddels: de minister voor Langdurige Zorg en Sport) heeft over dat laatste rapport recent, op 10 november 2021, aan de Tweede Kamer laten weten dat het aan een volgend kabinet is om te bepalen of en op welke wijze invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen. Deze rapporten beschrijven een zwakke plek op het snijvlak van het bestuursrecht en het civiele recht waar het gaat om de regeling voor het pgb, de gewaarborgde hulp en vaak ook bewindvoering.
50. De rechtbank ziet die zwakke plek ook. De wetgever heeft gekozen voor een systeem met een gewaarborgde hulp op basis van de Wlz, zodat ook mensen van wie vast staat dat zij zelf niet in staat zijn om het pgb te beheren, in aanmerking kunnen komen voor een pgb. De wetgever heeft in die wet tegelijkertijd de verantwoordelijkheid om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen bij deze budgethouders gelaten. De budgethouder is en blijft bestuursrechtelijk dus verantwoordelijk voor de aan het pgb verbonden verplichtingen. Het is in dat licht onwenselijk dat kwetsbare budgethouders, die moeten kunnen vertrouwen op het handelen van de door hen daartoe ingeschakelde gewaarborgde hulp, diezelfde gewaarborgde hulp vanwege hun onrechtmatig handelen aansprakelijk moeten stellen voor het door het zorgkantoor teruggevorderde bedrag en daartoe op de civiele rechter aangewezen zijn.
51. De rechtbank betrekt bij dit oordeel bovendien dat de bestuursrechter geen zicht heeft op een eventueel toekomstig invorderingstraject nadat de terugvordering van het pgb komt vast te staan. Het verloop van dit traject is onzeker, waardoor het eventueel moeten terugbetalen van een groot bedrag voor de budgethouder in de lucht blijft hangen met alle onzekerheid en stress die daarmee gepaard kunnen gaan. Een budgethouder zal zich dan in de toekomst bij de civiele rechter op zijn goede trouw moeten beroepen, terwijl die procedure ook aanzienlijke proceskosten met zich mee kan brengen. Daar komt bij dat hij ook in die procedure afhankelijk is van de inzet van derden zoals bijvoorbeeld een bewindvoerder en/of familieleden.
52. De rechtbank vindt dat kwetsbare personen hiervan niet de dupe mogen worden en ziet hierin aanleiding om kritischer te kijken naar de omvang en reikwijdte van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming die zij voor de in overweging 47 omschreven groepen moet bieden in zaken over pgb-fraude. De rechtbank weegt daarbij nadrukkelijk mee dat het in de genoemde situaties gaat om een kwetsbare budgethouder, terwijl de positie van een burger tegenover een bestuursorgaan als het zorgkantoor per definitie ongelijkwaardig is. Het is de taak van de bestuursrechter hierop toe te zien en om deze ongelijkwaardige positie zo nodig in zijn beoordeling te betrekken. Er is nog geen zicht op concrete acties door het nieuwe kabinet en/of de wetgever, gericht op aanpassing van de Wlz. Omdat de wetgever er nu voor kiest (nog) niet te reageren op de geschetste ontwikkelingen, moet de noodzakelijke bescherming in afwachting daarop door de rechter kunnen worden geboden. Het is bovendien de taak van de bestuursrechter om actief te onderzoeken wat de gevolgen van een besluit zijn en of die evenredig zijn. Ook moet de bestuursrechter zich met het oog op de rechtsvorming vrij voelen om van een vaste lijn in de rechtspraak af te wijken als de zaak daarom vraagt. Dit is nogmaals bevestigd door de toeslagenaffaire. De rechtbank voelt zich in het licht hiervan genoodzaakt om in het kader van de procedure over de lagere vaststelling van het pgb, via de evenredigheidstoets rechtsbescherming te bieden bij de bestuursrechter, waarbij de goede trouw van de omschreven groepen kwetsbare budgethouders zal worden betrokken.
Uitwerking evenredigheidsbeginsel Raad van State toegepast
53. Voor de invulling van de evenredigheidstoetsing zoekt de rechtbank aansluiting bij de uitwerking die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daaraan recent heeft gegeven. Die invulling geldt voor gevallen waarbij het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Daarvan is ook in deze zaak sprake bij het lager vaststellen van het pgb door het zorgkantoor, wat bovendien een belastend besluit is. De rechtbank toetst de (uitkomst van de) belangenafweging die het zorgkantoor heeft gemaakt aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij deze toetsing spelen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit een rol, waarbij de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het zorgkantoor, de aard en het gewicht van de met het lager vaststellen van het pgb te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. De toetsing door de rechtbank zal intensiever zijn naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten.
Overwegingen over de belangenafweging in deze zaak
54. Dat de rechtbank onderzoekt of de bescherming van een kwetsbare budgethouder in het bestuursrechtelijke spoor is gewaarborgd, betekent nog niet dat die toets altijd in het voordeel van de budgethouder uitvalt. De rechtbank ziet zich nu dan ook voor de vraag gesteld of het zorgkantoor in deze zaak in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het pgb over de jaren 2015 tot en met 2018 lager vast te stellen.
55. Het zorgkantoor heeft in dit kader gesteld dat het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichtingen zwaarder weegt dan het belang van de budgethouder. Het gaat om gemeenschapsgeld dat achteraf ten onrechte als pgb is verstrekt en dat moet volgens het zorgkantoor terug worden betaald. Het zorgkantoor heeft op de zitting toegelicht dat zijn belangenafweging zo moet worden begrepen dat hij daarbij de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze tekortkoming aan de budgethouder kan worden verweten, heeft betrokken.
56. De budgethouder voert aan dat haar niets te verwijten valt. Een terugvordering zorgt voor onaanvaardbare financiële gevolgen. Het zorgkantoor heeft verder niet beoordeeld of de gewaarborgde hulp wel in staat was om zijn taak goed te vervullen. De budgethouder is als te goeder trouw aangemerkt. De regelgeving rondom het pgb is complex en het gaat in de regel om grote bedragen die moeten worden terugbetaald. Dat legt een bijzondere verantwoordelijkheid bij het zorgkantoor. Het zorgkantoor heeft dit onvoldoende onderkend.
Budgethouder te goeder trouw
57. De rechtbank stelt voorop dat de mate waarin de budgethouder een verwijt kan worden gemaakt een rol kan spelen bij de beoordeling van de vraag of het bestreden besluit voldoende is afgestemd op de concrete situatie. In dit geval oordeelt de rechtbank dat die afstemming onvoldoende is. Daarvoor is bepalend dat het zorgkantoor de budgethouder als te goeder trouw heeft beoordeeld met als gevolg dat het zorgkantoor daarom bereid is om de ten onrechte betaalde pgb-gelden niet bij haar in te vorderen. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
58. Met de kamerbrief van 7 december 2015 heeft de staatssecretaris beoogd bescherming te bieden aan budgethouders die (te goeder trouw) slachtoffer zijn geworden van pgb-fraude en een zorgverlener het pgb hebben laten beheren. De rechtbank oordeelt dat die bescherming ook moet gelden voor deze budgethouder (te goeder trouw) waarvan vast staat dat zij zelf niet in staat is om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen en waarbij de beherende rol door de gewaarborgde hulp werd opgepakt.
59. Het zorgkantoor heeft in de aanloop naar de zitting aan de budgethouder een voorstel gedaan om tot een schikking te komen en heeft de budgethouder als te goeder trouw beoordeeld. Het zorgkantoor verbindt aan het afzien van invordering de voorwaarde dat de budgethouder een vaststellingsovereenkomst tekent, althans dat als de budgethouder dit niet doet, het zorgkantoor zich het recht voorbehoudt om alsnog de onverschuldigd betaalde pgb-gelden bij haar in te vorderen. Hiermee lijkt het zorgkantoor de beoordeling of een budgethouder te goede trouw is afhankelijk te stellen van het al dan niet meewerken aan deze voorwaarde. De rechtbank acht dat in de deze zaak onaanvaardbaar. De rechtbank betrekt daarbij de zware verstandelijke beperking van de budgethouder. De rechtbank stelt daarom nu al zelf vast dat sprake is van goede trouw aan de zijde van de budgethouder.
Handhaving jegens budgethouder zinledig
60. De rechtbank overweegt dat het belang van handhaving in het algemeen zwaar weegt, omdat het gaat om de besteding van gemeenschapsgeld. De rechtbank oordeelt echter dat het doel dat met het bestreden besluit wordt gediend niet kan zijn de handhaving van de Wlz jegens deze budgethouder. Omdat vaststaat dat de budgethouder te goeder trouw is, is aannemelijk dat zij zich bij een eventueel invorderingstraject daarop kan beroepen, overeenkomstig het beleid van het zorgkantoor. Het alleen maar lager vaststellen en terugvorderen is jegens de budgethouder echter zinledig als niet ingevorderd zal of kan worden. Handhaving van de Wlz mag dan een begrijpelijk algemeen uitgangspunt zijn van het zorgkantoor, maar kan jegens deze budgethouder hier niet het met het bestreden besluit te dienen doel zijn.
61. Uit het handelen van het zorgkantoor in deze procedure leidt de rechtbank af dat hij in beginsel de gewaarborgde hulp wil aanspreken en op die manier het ten onrechte uit het pgb betaalde geld wil laten terugbetalen.. De rechtbank vindt dat een redelijk doel dat voortkomt uit de taak van het zorgkantoor om gemeenschapsgeld goed te besteden. Bij de evenredigheidstoetsing die de rechtbank maakt moet vervolgens worden beoordeeld of het jegens de budgethouder genomen besluit om het pgb lager vast testellen noodzakelijk is om dit doel te bereiken, of dat het zorgkantoor met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan.
Gewaarborgde hulp kan zelfstandig worden aangesproken
62. Het zorgkantoor heeft toegelicht dat hij een sterkere positie heeft in een eventuele civielrechtelijke procedure jegens de gewaarborgde hulp, als de lagere vaststelling en de terugvordering van het pgb bij de bestuursrechter in stand blijft. Op de tweede zitting lijkt het zorgkantoor in dit kader het standpunt in te nemen dat de civiele rechter feiten eerder bij zijn beoordeling zal betrekken, als die feiten in de bestuursrechtelijke procedure zijn komen vast te staan.
63. De rechtbank volgt dit niet en oordeelt dat het – volgens het zorgkantoor – onrechtmatige handelen van de gewaarborgde hulp het bestreden besluit niet noodzakelijk maakt. Zoals volgt uit overweging 42 kan het zorgkantoor een gewaarborgde hulp niet aanspreken via de bestuursrechtelijke weg als diegene niet goed functioneert. De grondslag van het bestreden besluit is gelegen in de Awb en de Wlz en is niet gericht op civielrechtelijk onrechtmatig handelen. Zoals het zorgkantoor in antwoord op de vragen van de rechtbank op 5 november 2021 heeft toegelicht, vraagt hij de budgethouder niet langer om diens – gestelde – vorderingen die door de besluitvorming zijn ontstaan aan het zorgkantoor te cederen, omdat het zorgkantoor ook zonder een cessie een zelfstandige civielrechtelijke vordering jegens een zorgverlener of de gewaarborgde hulp kan instellen.
64. De rechtbank begrijpt dat het zorgkantoor zich sterker voelt staan in de aanloop naar een civiele procedure, als eerst jegens de budgethouder het pgb lager wordt vastgesteld en wordt teruggevorderd. Deze besluiten zijn echter in juridische zin niet noodzakelijk voor de beoogde civielrechtelijke vordering. De civiele rechter is ook niet gehouden om de feiten uit de bestuursrechtelijke procedure te volgen. Het gaat om een eventuele vordering op de gewaarborgde hulp, omdat [zorgverlener] failliet is. Voor zover het zorgkantoor vindt dat de gewaarborgde hulp in strijd met de op basis van de Wlz gestelde regels en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld, kan dat aan de civiele rechter worden voorgelegd. Voor zo’n civielrechtelijke procedure is het niet nodig dat een jegens de budgethouder genomen besluit tot het lager vaststellen en terugvorderen van het pgb in rechte komt vast te staan en formele rechtskracht krijgt. De bevoegdheidsverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter en het beginsel van formele rechtskracht brengen met zich mee dat de civiele rechter, als het bestreden besluit in rechte komt vast te staan, zal moeten aannemen dat het pgb bij de budgethouder lager is vastgesteld en is teruggevorderd. Dat is immers het rechtsgevolg van het bestreden besluit. De formele rechtskracht daarvan brengt echter niet mee dat de civiele rechter bij de beoordeling van een geschilpunt dat niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit. Voor zover het handelen dat het zorgkantoor de gewaarborgde hulp verwijt ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit, gaat dat over de motivering of de feitenvaststelling. Die motivering of feitenvaststelling kan dus zonder beperking in volle omvang bij de civiele rechter worden voorgelegd.
65. De conclusie is dus dat het zorgkantoor het bestreden besluit niet nodig heeft voor een procedure tegen de gewaarborgde hulp. Omdat uit het handelen van het zorgkantoor naar voren komt dat hij in beginsel juist de gewaarborgde hulp wil aanspreken is zo’n civiele procedure dan ook een minder ingrijpend middel waarmee het beoogde doel kan worden bereikt.
Grote gevolgen voor de budgethouder
66. De rechtbank overweegt verder dat de gevolgen voor de budgethouder groot zijn. Omdat het zorgkantoor niet nu al expliciet wil toezeggen dat hij van de invordering bij de budgethouder afziet hangt voor de budgethouder dus invordering van een groot bedrag (€ 74.148,36) in de lucht met alle stress en onzekerheid van dien. Verder is van belang dat budgethouder het downsyndroom heeft. Niet in geschil is dat de budgethouder kwetsbaar is, in die zin dat zij niet in staat is om zelf de aan het pgb verbonden taken en verplichtingen na te komen. Het zorgkantoor stelt in zijn brief aan de rechtbank van 5 november 2021 vast dat dit al bleek tijdens het bewustkeuzegesprek op 9 september 2015. Verder is de budgethouder te goeder trouw beoordeeld en daaruit leidt de rechtbank af dat ook het zorgkantoor vindt dat haar niets te verwijten valt. In dit geval is het daarom onwenselijk dat de budgethouder wordt aangesproken voor een pgbschuld enkel omdat zij volgens de wet als budgethouder primair verantwoordelijk is voor alle onderdelen van het pgb-beheer (zorginhoudelijk, administratief en financieel). Het beheer van het pgb lag bij de gewaarborgde hulp, die de budgethouder gelet op het feit dat zij door het zorgkantoor zelf niet in staat werd geacht aan de verplichtingen voor een pgb te kunnen voldoen, moest aanstellen. De budgethouder is dus niet de veroorzaker van deze pgb-schuld. De rechtbank wijst in dit kader ook op een rapport van QConsult waarin de complexiteit van het pgb-systeem wordt benadrukt en waarin oplossingen worden genoemd om onduidelijkheid in de rolverdeling en aansprakelijkheid te voorkomen.
67. De rechtbank komt tot de conclusie dat het belang van het zorgkantoor bij handhaving in dit geval niet duidelijk is vast te stellen. Het doel dat het zorgkantoor met het besluit lijkt na te streven, kan niet worden bereikt. Aan de andere kant heeft de budgethouder er veel belang bij dat haar pgb niet lager wordt vastgesteld. Zij heeft te maken met een hoge terugvordering waarvan het zorgkantoor nu niet expliciet wil afzien, terwijl het zorgkantoor tegelijkertijd van mening is dat haar niets te verwijten valt. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor de belangenafweging in deze zaak in redelijkheid niet in het nadeel van de budgethouder heeft kunnen laten uitvallen. Het lager vaststellen van het pgb is onevenredig in verhouding tot de met dat besluit door het zorgkantoor te dienen doelen. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Terugvordering
68. Gelet op al het voorgaande heeft het zorgkantoor ten onrechte het pgb over de jaren 2015 tot en met 2018 lager vastgesteld. Daarom is er geen sprake van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en kan ook de terugvordering op grond van artikel 4:57, van de Awb geen stand houden.
Conclusie
69. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. Een andere uitkomst is in het licht van deze uitspraak immers niet meer mogelijk.
70. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het zorgkantoor aan de budgethouder het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
71. Omdat het beroep gegrond is, krijgt de budgethouder een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het zorgkantoor moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 5 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 3.359,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 48,- aan de budgethouder te vergoeden;
veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van de budgethouder tot een bedrag van € 3.359,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, voorzitter, en mr. J.G. Nicholson en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk en L.S. Lodder, griffiers. De beslissing is uitgesproken op 11 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage 1
Procesverloop
1. Met het besluit van 21 september 2015 heeft het zorgkantoor aan de budgethouder een pgb toegekend vanaf 29 juni 2015 tot en met 31 december 2015 van € 22.326,11.
2. Met het besluit van 8 december 2015 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 een pgb toegekend van € 43.996,-.
3. Met het besluit van 9 augustus 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over de periode van 29 juni 2015 tot en met 31 december 2015 vastgesteld op € 21.017,50.
4. Met het besluit van 7 december 2016 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 een pgb toegekend van € 44.590,-.
5. Met het besluit van 20 mei 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 het pgb vastgesteld op € 43.549,60.
6. Met het besluit van 7 december 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2018 een pgb toegekend van € 46.160,-
7. Op 20 april 2018 heeft het zorgkantoor de betaling van het pgb voor [zorgverlener] stopgezet.
8. Met het besluit van 19 juli 2018 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor het pgb van de budgethouder ingetrokken met ingang van 29 juni 2015. Het totale pgb dat is betaald over deze periode wordt teruggevorderd (€ 121.609,42).
9. Met het besluit van 23 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De intrekking van het pgb is komen te vervallen en het pgb is met ingang van 1 augustus 2018 beëindigd. Het pgb over de subsidiejaren 2015 tot en met 2018 wordt lager vastgesteld dan in eerste instantie is verleend dan wel is vastgesteld. Over 2015 en 2016 wordt het pgb gewijzigd vastgesteld op € 6.437,50 respectievelijk € 17.437,36. Over 2017 en 2018 stelt het zorgkantoor het pgb lager vast op € 15.807,- respectievelijk € 7.779,20. Op basis hiervan resteert een vordering van € 74.148,36.
10. De budgethouder heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
11. Het beroep is op 11 maart 2021 op de zitting van de enkelvoudige kamer behandeld. Op de zitting heeft de gemachtigde van de budgethouder verklaard dat de gewaarborgde hulp ook wil deelnemen aan de procedure en dat zij ook als zijn gemachtigde optreedt.
12. Op 19 april 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de heer [A] in zijn hoedanigheid van gewaarborgde hulp in de gelegenheid gesteld om als belanghebbende aan het geding deel te nemen. De heer [A] heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Daarnaast neemt de curator als belanghebbende aan het geding deel.
13. Het zorgkantoor heeft een tweede verweerschrift ingediend.
14. De rechtbank heeft de zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
15. De rechtbank heeft op 19 oktober 2021 schriftelijke vragen gesteld aan het zorgkantoor. Het zorgkantoor heeft die vragen op 5 november 2021 schriftelijk beantwoord.
16. Het beroep is op 16 november 2021 op de zitting van de meervoudige kamer behandeld, tegelijk met de beroepen met zaaknummers UTR 19/5325 en UTR 20/1468. De heer [A] was aanwezig, in zijn hoedanigheid van gewaarborgde hulp en derde-belanghebbende, bijgestaan door zijn gemachtigde. De budgethouder en de curator waren niet aanwezig. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
17. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst, om de budgethouder in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op het door het zorgkantoor op de zitting overgelegde vragenformulier en om partijen de gelegenheid te geven om te onderzoeken of er nog schikkingsmogelijkheden zijn. De budgethouder heeft hier meer gereageerd.
18. Op 26 november 2021 heeft het zorgkantoor aan de rechtbank geschreven dat hij na uitvoerig en zorgvuldig intern overleg tot de conclusie is gekomen dat er op dit moment geen aanleiding is om te schikken.
19. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten op 27 januari 2022.
Bijlage 2
Wettelijke bepalingen
Bepalingen over intrekking, wijziging en terugvordering van subsidies
Artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
[…]
Artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]
Artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht:
Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]
Het evenredigheidsbeginsel
Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht:
[…]
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Bepalingen over de gewaarborgde hulp bij een pgb
Artikel 3.3.3 van de Wet langdurige zorg:
[…]
4. Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:
[…]
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de aan een budget verbonden taken en verplichtingen op verantwoorde wijze uit te voeren;
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de door hem verkozen zorgaanbieders en mantelzorgers op zodanige wijze aan te sturen en hun werkzaamheden op elkaar af te stemmen, dat sprake is of zal zijn van verantwoorde zorg;
[…]
5. Het persoonsgebonden budget wordt in ieder geval geweigerd indien:
[…]
de vertegenwoordiger van de verzekerde niet voldoet aan regels inhoudende beperkingen of eisen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan de kring van vertegenwoordigers kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de verzekerde of van het waarborgen van de hulp, bedoeld in de onderdelen b en c van het vierde lid.
Artikel 3.6.2 van het Besluit langdurige zorg:
[…]
3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verlening of weigering van een persoonsgebonden budget.
Artikel 5.6 van de Regeling langdurige zorg:
Tenzij de verzekerde beschikt over gewaarborgde hulp, wordt een persoonsgebonden budget niet verleend aan een verzekerde die:
a. krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:
VV Beschut wonen met intensieve begeleiding en uitgebreide verzorging,
VV Beschermd wonen met intensieve dementiezorg,
VV Beschermd wonen met intensieve verzorging en verpleging,
VV Beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op begeleiding,
VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging,
VG Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging,
VG Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
VG Besloten wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
VG Wonen met begeleiding en volledige verzorging en verpleging, of
GGZ wonen met intensieve begeleiding,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en verzorging,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en gedragsregulering,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en intensieve verpleging en verzorging, of
b. op 31 december 2014 recht had op zorgzwaartepakket 4 VV, 5 VV, 6 VV, 7 VV, 4 VG, 5 VG, 6 VG, 7 VG en 8 VG.
Artikel 5.11 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. De verlening van een persoonsgebonden budget kan worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de door de verzekerde overeenkomstig het eerste lid ingeschakelde hulp:
[…]
5 ° anderszins onvoldoende waarborg zal bieden voor het nakomen van de voor de verzekerde aan het persoonsgebonden budget verbonden verplichtingen.
Artikel 5.20 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
[…]
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; of
[…]
Zorgprofiel 3 VG uit bijlage A bij de Regeling langdurige zorg (Rlz).
Vonnissen van deze rechtbank van 30 juni 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2814, ECLI:NL:RBMNE:2021:2815 en ECLI:NL:RBMNE:2021:2816.
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
Bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:769.
Zie de uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1791, overweging 4.2.
Staatscourant 2014, nr. 36917, p. 67.
Staatscourant 2014, nr. 36917, p. 76.
Bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:525, overweging 5.3.
Brief van 7 december 2015, kenmerk 880304-144941-LZ.
Zie de uitspraken van 14 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2408, overwegingen 4.5.1 en 4.5.2. en 26 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2653, overwegingen 4.3.1. en 4.3.2.
Zie de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4331.
Bijvoorbeeld de uitspraak van 13 januari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:61, overweging 4.5.2.
Op grond van artikel 5.6 van de Rlz.
In de zin van artikel 1:431, eerste lid, aanhef en onder a, van het Burgerlijk Wetboek.
Rapport van de Nederlandse Zorgautoriteit van 19 oktober 2017, te raadplegen op puc.overheid.nl/nza.
Rapport van Berenschot van 1 oktober 2021, bijlage bij het in voetnoot 20 genoemde kamerstuk.
Kamerstukken II 2021/22, 25 657, nr. 338.
De rechtbank verwijst naar het rapport ‘Recht vinden bij de rechtbank, lessen uit kinderopvangtoeslagzaken’ van de Werkgroep reflectie toeslagenaffaire rechtbanken, oktober 2021, te raadplegen op rechtspraak.nl.
Uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
De rechtbank verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1128.
Het rapport “Regie en vertegenwoordiging bij pgb-beheer” van Q-Consult zorg van 19 december 2017.