ECLI:NL:RBMNE:2023:2046
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/143
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.A.M. Staal),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor
(gemachtigde: mr. H.J. Arnold).
Inleiding en leeswijzer
Inleiding
1. Deze zaak gaat over eiser (hierna: de budgethouder) die een groot bedrag aan ontvangen persoonsgebonden budget (pgb) moet terugbetalen aan het zorgkantoor. De budgethouder heeft een verstandelijke beperking en is slachtoffer geworden van (frauduleus) handelen van anderen. Hij is zelf te goeder trouw.
2. De rechtbank heeft op 11 februari 2022 uitspraken gedaan in drie soortelijke zaken. De rechtbank oordeelde in die uitspraken dat budgethouders die te goeder trouw zijn en die een gewaarborgde hulp hebben ingeschakeld niet bij de civiele rechter, maar al in een eerder stadium bij de bestuursrechter rechtsbescherming moeten kunnen krijgen. Met dit oordeel week de rechtbank nadrukkelijk en gemotiveerd af van de vaste lijn van Centrale Raad van Beroep (CRvB). Deze vaste lijn van de CRvB houdt kort gezegd in dat de (rechts)bescherming van budgethouders te goeder trouw dient plaats te vinden bij de civiele rechter in het kader van de invordering. Het zorgkantoor heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van 11 februari 2022. Op 23 november 2022 heeft de CRvB uitspraak gedaan in één van deze drie zaken. De CRvB blijft bij zijn vaste lijn en heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd.
3. De rechtbank heeft deze zaak verwezen naar de meervoudige kamer, om haar lijn uit de uitspraken van 11 februari 2022 opnieuw te kunnen beoordelen in het licht van de uitspraak van de CRvB daarover. De rechtbank oordeelt dat zij haar nieuwe lijn ondanks de vernietiging door de CRvB handhaaft en legt in deze uitspraak uit waarom.
4. In deze zaak oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor inderdaad bevoegd was om het pgb in te trekken. De rechtbank oordeelt vervolgens dat het zorgkantoor in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik kon maken omdat het besluit van het zorgkantoor waarbij het pgb is ingetrokken en teruggevorderd, voor de budgethouder tot een onevenredige uitkomst leidt.
Leeswijzer
5. De rechtbank zal hierna motiveren op basis van welke overwegingen en oordelen zij tot deze conclusie komt.
Overwegingen 8 tot en met 12 gaan over de feiten en de procedure;
Overwegingen 13 en 14 gaan over de (derde) belanghebbende bij deze procedure;
Overwegingen 15 tot en met 24 gaan over de beoordeling of aan de wettelijke criteria is voldaan om het pgb in te trekken en dat die bevoegdheid bestaat;
Overwegingen 25 tot en met 39 gaan over de wijze waarop de rechtbank de toepassing van die bevoegdheid moet toetsen en over het oordeel dat zij blijft bij de lijn zoals ingezet met de uitspraken van 11 februari 2022;
Overwegingen 40 tot en met 54 gaan over de belangenafweging in deze concrete zaak en over het oordeel dat die in het voordeel van de budgethouder moet uitpakken;
Overwegingen 55 en 56 gaan over de manier waarop de rechtbank de zaak vervolgens (juridisch) afdoet en over de bijkomende beslissingen over de kosten.
6. Voor de beschrijving van het systeem van het pgb en over (het onderzoek naar) de pgbfraude bij [zorgverlener] B.V. (hierna: [zorgverlener] ) verwijst de rechtbank naar haar uitspraken van 11 februari 2022.
7. In de bijlagen bij deze uitspraak staan de relevante wettelijke bepalingen en het complete procesverloop in deze zaak.
Overwegingen over de feiten en de procedure
8. De budgethouder in deze zaak heeft een verstandelijke beperking, een IQ van 55 en een motorische beperking aan de linkerhelft van zijn lichaam. Hij ontving vanaf 12 maart 2015 een pgb op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), op basis van zorgprofiel ‘VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging‘. Bij dit zorgprofiel is een gewaarborgde hulp verplicht. De broer van de budgethouder heeft gefunctioneerd als gewaarborgde hulp bij het pgb (hierna: gewaarborgde hulp). De budgethouder heeft vanaf 2015 zorg van [zorgverlener] ontvangen die via het pgb werd betaald.
9. Het zorgkantoor heeft aanvankelijk met het besluit van 19 juli 2018 het gehele pgb van de budgethouder met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf de toekenning in 2015. Met de beslissing op bezwaar van 3 december 2020 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor de intrekking van de subsidievaststelling over de jaren 2015 en 2016 herroepen omdat over die jaren reeds sprake was van een definitieve vaststelling van het pgb. De intrekkingen van het pgb over de jaren 2017 en 2018 blijven van kracht. Op basis hiervan vordert het zorgkantoor van de budgethouder met het bestreden besluit nog een bedrag terug van € 58.876,63. De budgethouder heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
10. Het zorgkantoor is van mening dat dit bedrag ten onrechte aan [zorgverlener] is betaald. Het zorgkantoor wil met deze procedure onder andere bereiken dat de rechtbank vaststelt dat uit het pgb van de budgethouder bedragen zijn betaald aan [zorgverlener] waarvoor geen zorg is verleend. Het zorgkantoor is van plan om de gewaarborgde hulp aansprakelijk te stellen in een civiele procedure op grond van onrechtmatige daad dan wel – althans zo begrijpt de rechtbank – op grond van wanprestatie. Daarmee kan dan worden bereikt dat uiteindelijk niet de budgethouder, maar de gewaarborgde hulp het bedrag moet betalen aan het zorgkantoor, omdat hij zijn verplichtingen jegens de budgethouder en/of het zorgkantoor niet of onvoldoende is nagekomen.
11. In dat kader heeft het zorgkantoor een brief gedateerd 17 december 2020 (naar de rechtbank begrijpt: 2021) aan de budgethouder gestuurd. Daarin staat dat de budgethouder, voor zover het zorgkantoor kan nagaan, te goeder trouw heeft gehandeld en dat het zorgkantoor bereid is de vordering niet bij hem te innen, onder de voorwaarde dat een vaststellingsovereenkomst wordt getekend. Het zorgkantoor behoudt zich het recht voor om de vordering bij de budgethouder te innen zolang geen vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen. De bijlage bij deze brief is een concept vaststellingsovereenkomst waarin onder meer staat dat de budgethouder erkent dat hij niet in staat is om te voldoen aan de verplichtingen die bij een pgb horen, dat hij moet meewerken aan een bestuursrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derde belanghebbenden bij het besluit over het pgb en aan een civielrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derden.
12. Het zorgkantoor heeft op 17 december 2021 ook een brief gestuurd aan de gewaarborgde hulp. Daarin staat dat hij zijn verplichtingen als gewaarborgde hulp niet goed heeft uitgevoerd en hij dus voor de daardoor veroorzaakte schade aansprakelijk is. Daarnaast heeft de gewaarborgde hulp volgens het zorgkantoor onrechtmatig gehandeld jegens zowel de budgethouder als jegens het zorgkantoor. De schade die het zorgkantoor daardoor zegt te hebben geleden is het bedrag van € 58.876,63 dat in deze procedure van de budgethouder wordt teruggevorderd plus de onderzoekskosten en de wettelijke rente.
Overwegingen over de (derde) belanghebbenden bij deze procedure
13. De rechtbank oordeelt dat zij ten onrechte de gewaarborgde hulp als derde belanghebbende bij het besluit van 3 december 2020 heeft aangemerkt. Zijn belang is niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 3 december 2020. De rechtstreekse financiële gevolgen van dat uitsluitend aan de budgethouder gerichte besluit doen zich uitsluitend gevoelen in de relatie tussen de budgethouder en het zorgkantoor. Voor zover de gewaarborgde hulp van dat besluit financiële gevolgen zal ondervinden, vloeien die niet rechtstreeks voort uit dat besluit. Dat het zorgkantoor de vordering op de budgethouder op hem wil verhalen is immers een gegeven dat niet rechtstreeks met het besluit van 3 december 2020 is verbonden. In dat besluit zijn weliswaar overwegingen gewijd aan het standpunt van het zorgkantoor dat de gewaarborgde hulp zijn taak niet naar behoren heeft vervuld, maar dat besluit steunt niet hierop, maar op het standpunt van het zorgkantoor dat de budgethouder zich niet heeft gehouden aan de bij het pgb behorende verplichtingen.
14. Hieruit volgt dat de gewaarborgde hulp geen procespartij is bij deze procedure en dat hij niet (langer) de rechten heeft die daaraan zijn verbonden.
Overwegingen over de bevoegdheid van het zorgkantoor om het pgb lager vast te stellen
Wettelijke bepalingen en bewijslast
15. De rechtbank beoordeelt eerst of het zorgkantoor bevoegd is om het pgb over de jaren 2017 en 2018 in te trekken. Omdat een pgb een subsidie is, gelden voor de besluiten van het zorgkantoor de bepalingen over subsidies uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Subsidies – en pgb’s dus ook – worden altijd eerst toegekend, waarna later een definitieve vaststelling volgt. Als het pgb wel al is toegekend, maar nog niet is vastgesteld, kan dit pgb onder voorwaarden ingetrokken worden of lager worden vastgesteld dan de aanvankelijke toekenning. Dit is wat het zorgkantoor heeft beslist over het pgb over 2017 en 2018 op grond van artikel 4:48 van de Awb.
16. Een besluit om een pgb lager vast te stellen of in te trekken is voor de budgethouder een belastend besluit. Het is dan aan het zorgkantoor om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat het zorgkantoor aannemelijk moet maken dat is voldaan aan de voorwaarden om het pgb over 2017 en 2018 in te trekken. De bewijslast daarvan rust dus op het zorgkantoor. Als hij daartoe relevante feiten aandraagt, is het vervolgens aan de budgethouder om die te betwisten en om die betwisting te onderbouwen.
De standpunten van partijen
17. Het zorgkantoor heeft het pgb over de jaren 2017 en 2018 ingetrokken omdat de budgethouder niet aan de pgb-verplichtingen heeft voldaan. Volgens het zorgkantoor heeft de gewaarborgde hulp onvoldoende waarborg geboden voor de nakoming van de verplichtingen en is hij niet in staat gebleken om het pgb te beheren. Hij heeft namelijk de administratie overgedragen aan [zorgverlener] en er is sprake van onregelmatigheden in de administratie. Zo ontbreekt een groot deel van de facturen, een begeleidingsplan en evaluatieverslagen. Verder is er totaal geen samenhang tussen de zorgovereenkomst, de zorgbeschrijving, de werkbriefjes en het telefoongesprek op 13 juli 2018. In de zorgbeschrijving staat namelijk dat er gedurende één uur per dag persoonlijke verzorging zal worden geleverd en twee uur begeleiding individueel per dag. Terwijl uit de werkbriefjes volgt dat er ook – meerdere dagdelen per week – begeleiding groep zou zijn geleverd, hetgeen de gewaarborgde hulp heeft bevestigd tijdens het telefoongesprek op 13 juli 2018.
18. Verder stelt het zorgkantoor dat is gebleken dat de gedeclareerde zorg (deels) niet daadwerkelijk is geleverd. De budgethouder zou vijf dagen per week (van 8.30 uur tot 17.00 uur) begeleiding groep hebben ontvangen en daarnaast dagbesteding bij [bedrijf] . Niet duidelijk is geworden wanneer de budgethouder waar is geweest. Bovendien is hiermee zorg geleverd die niet in de zorgovereenkomst staat noch in de gewijzigde zorgovereenkomst. Dat de feitelijke zorgverlening afwijkt van het budgetplan, de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving kon het zorgkantoor dan ook niet weten bij de controle van de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving op 4 augustus 2015. De wijziging van de zorgovereenkomst van 3 mei 2017 is bovendien niet ter goedkeuring aan het zorgkantoor voorgelegd. Verder is niet gebleken dat de budgethouder persoonlijke verzorging heeft ontvangen van [zorgverlener] , bestaat er onduidelijkheid over de vraag welke zorgverleners daadwerkelijk zorg hebben verleend en werd de zorg niet geëvalueerd. Verder is tijdens het onderzoek gebleken dat de zorgbeschrijving taalkundig en inhoudelijk overeenkomt met de zorgbeschrijving van andere budgethouders die zorg inkochten bij [zorgverlener] , waardoor het zorgkantoor ernstig twijfelt aan de authenticiteit van deze documenten. Verder wijst het zorgkantoor op de stukken die zijn ontvangen van de Inspectie SZW waaruit volgt dat de personeelskostendruk bij [zorgverlener] slechts 10% van de omzet bedraagt terwijl dit bij soortgelijke organisaties gemiddeld 71% is. Hieruit volgt dat het aannemelijk is dat de zorg die is gedeclareerd niet (volledig) is geboden.
19. Namens de budgethouder is aangevoerd dat hij alle zorg van [zorgverlener] heeft ontvangen die is afgesproken. De budgethouder mocht erop vertrouwen dat de administratie die gevoerd werd door [zorgverlener] juist was. Onder verwijzing naar de rechtspraak van de CRvB is namens de budgethouder aangevoerd dat controle van de zorgbeschrijving, facturen en urenbriefjes door het zorgkantoor aan de voorkant had moeten plaatsvinden zodat onregelmatigheden hadden kunnen leiden tot eerder ingrijpen. De budgethouder mag niet de dupe worden van de wijze van onderzoek door het zorgkantoor.
Het oordeel van de rechtbank
20. De rechtbank overweegt dat uit de systematiek van de Wlz volgt dat het de taak van het zorgkantoor is om er voor te zorgen dat bepaalde controles voorafgaand aan de betaling van het pgb plaatsvinden, zoals de controle van de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving en de controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie. Ook als deze controle vooraf niet goed is gebeurd kan het zorgkantoor bij de uitvoering van de Wlz op ieder moment overgaan tot een zorginhoudelijk onderzoek. Het zorgkantoor heeft naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie SZW betreffende fraude door [zorgverlener] , deze (zorg)inhoudelijke controle uitgevoerd. Daarbij zijn ook het beheer en de besteding van het pgb van de budgethouder nagegaan en heeft het zorgkantoor onder andere gecontroleerd of de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd. Op grond van de bevindingen uit dit onderzoek heeft het zorgkantoor zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat niet voldaan is aan de aan het pgb verbonden verplichtingen en dat de gedeclareerde zorg (deels) niet daadwerkelijk is geleverd.
21. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie SZW deze (zorg)inhoudelijke controle mocht uitvoeren. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor zich op grond van de bevindingen uit dit onderzoek op het standpunt heeft mogen stellen dat niet aannemelijk is dat de budgethouder (alle) zorg heeft ontvangen die is gedeclareerd en uit het pgb is betaald. Het zorgkantoor heeft uitvoerig uiteengezet, zoals weergegeven onder 18, op welke gronden aannemelijk is dat niet alle door [zorgverlener] gedeclareerde zorg daadwerkelijk is dan wel kan zijn geleverd. Hierbij speelt mee dat in een proces-verbaal van de Inspectie SZW staat dat [zorgverlener] over 2014, 2015 en 2016 een personeelskostendruk van slechts 10% van de omzet had terwijl dit bij soortgelijke instanties 71% is. Verder valt uit onderzoek naar de geldstromen van [zorgverlener] op te maken dat ruim 80% van de ontvangen pgbgelden door [zorgverlener] niet aan zorg is uitgegeven. Dit volgt uit het proces-verbaal ‘Schadebeperkende maatregelen zorgfraude’ van 28 juni 2018. Het zorgkantoor heeft hiermee aan zijn bewijslast – zoals bedoeld in overweging 16 – voldaan. De rechtbank oordeelt dat wat namens de budgethouder in beroep is aangevoerd onvoldoende betwisting is van wat het zorgkantoor tegenwerpt aan de budgethouder. De enkele stelling dat [zorgverlener] alle zorg heeft verleend is onvoldoende om daarvan uit te gaan.
22. Uit het voorgaande volgt dat het zorgkantoor aannemelijk heeft gemaakt dat de budgethouder niet alle gedeclareerde pgb-zorg heeft gekregen en dat de budgethouder er niet in is geslaagd daarvan tegenbewijs te leveren. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor het pgb over 2017 en 2018 kon intrekken. De beroepsgrond slaagt niet.
23. Het zorgkantoor is (al) op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd om het pgb over het jaar 2017 en 2018 in te trekken, uitgaande van de bedragen die aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd en waarvan de hoogte door de budgethouder niet is betwist. Daarom is niet van belang of het zorgkantoor óók nog op grond van de bepalingen onder onder b en onder c van dat artikel bevoegd was om het pgb over die jaren in te trekken.
24. Nu vaststaat dat het zorgkantoor de bevoegdheid had om het pgb in te trekken, is nog de vraag of het zorgkantoor in dit specifieke geval van deze bevoegdheid gebruik kon maken. Dat zal de rechtbank hierna beoordelen.
Overwegingen over de toetsing door de bestuursrechter
Bescherming budgethouders te goeder trouw: de lijn van de CRvB
25. Bij de uitoefening van de bevoegdheid om een pgb in te trekken of lager vast te stellen moet een belangenafweging worden gemaakt, die niet mag leiden tot een voor de budgethouder onevenredige uitkomst. Bij die afweging moet worden gekeken naar het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van de verlaging voor de budgethouder, waarbij ook de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Deze verplichting tot een evenredige belangenafweging volgt uit artikel 3:4 van de Awb; de hiervoor genoemde concrete invulling daarvan volgt uit vaste rechtspraak van de CRvB.
26. Uit de wettelijke systematiek volgt dat de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen de eigen verantwoordelijkheid is van de budgethouder. Uit de rechtspraak van de CRvB volgt dat dit uitgangspunt overeind blijft als de budgethouder een gewaarborgde hulp heeft. Het gevolg van de wettelijke systematiek is ook dat een zorgkantoor een gewaarborgde hulp niet kan aanspreken via de bestuursrechtelijke weg als diegene niet goed functioneert en ten onrechte declareert of de administratie niet goed bijhoudt. De Wlz biedt daarvoor geen grondslag. Het zorgkantoor zal de gewaarborgde hulp via de civiele rechter moeten aanspreken.
27. In 2017 heeft de CRvB de lijn ingezet dat de (rechts)bescherming van budgethouders die te goeder trouw zijn niet plaatsvindt bij de bestuursrechter, maar bij de civiele rechter in het kader van de invordering.De CRvB heeft daarbij in 2021 nog benadrukt dat de kwetsbaarheid van de budgethouder niet afdoet aan de aan het pgb verbonden verplichtingen en aan diens eigen verantwoordelijkheid daarbij.
28. Dit heeft tot gevolg dat de goede trouw en de kwetsbaarheid van een budgethouder in een procedure bij de bestuursrechter over de intrekking en terugvordering van het pgb geen rol speelt.
Bescherming budgethouders te goeder trouw: de lijn van de rechtbank in de uitspraken van 11 februari 2023
29. Met de uitspraken van 11 februari 2022 heeft deze rechtbank een nieuwe lijn ingezet (hierna: de nieuwe lijn). De rechtbank heeft geoordeeld dat in een procedure over de lagere vaststelling/intrekking en terugvordering van een pgb bij de bestuursrechter ruimte moet zijn om gewicht toe te kennen aan de kwetsbaarheid en de goede trouw van de budgethouder. Die ruimte moet worden gezocht in de toetsing door de bestuursrechter van de vraag of de belangenafweging door het zorgkantoor die tot een lagere vaststelling en terugvordering van een pgb heeft geleid, een evenredige uitkomst oplevert. De rechtbank heeft dit oordeel als volgt gemotiveerd.
“48. De rechtbank onderscheidt de volgende categorieën van kwetsbare budgethouders voor wie deze nieuwe lijn moet gelden. Ten eerste budgethouders die verplicht een gewaarborgde hulp hebben moeten inschakelen om in aanmerking te komen voor een pgb. Ten tweede budgethouders die door de wet niet verplicht worden om een gewaarborgde hulp in te stellen, maar van wie vaststaat dat zij niet in staat zijn om zelf de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen – bijvoorbeeld omdat dat is gebleken tijdens een bewustkeuzegesprek – en die daarom onverplicht en in samenspraak met het zorgkantoor een gewaarborgde hulp hebben ingeschakeld. De rechtbank oordeelt dat de bescherming van deze kwetsbare budgethouders wél kan worden geplaatst in het kader van de lagere vaststelling en de terugvordering van het pgb.
Afwijken van de oude lijn noodzakelijk
49. De rechtbank wijkt voor deze gevallen af van de rechtspraak van de CRvB, omdat het wenselijk is dat kwetsbare budgethouders die op een gewaarborgde hulp vertrouwen, bescherming krijgen tegen vorderingen die zeer ingrijpend kunnen zijn. De rechtbank benoemt in dat kader ook de omstandigheid dat kwetsbare budgethouders vaak een bewindvoerder hebben, wat betekent dat de kantonrechter heeft vastgesteld dat de budgethouder vanwege van zijn lichamelijke of geestelijke toestand niet in staat is om ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen zelf behoorlijk waar te nemen. Bovendien is die bewindvoerder in sommige gevallen tevens aangesteld als gewaarborgde hulp.
50. De problematiek in de relatie tussen kwetsbare budgethouders, de rol van de gewaarborgde hulp en die van een eventuele bewindvoerder is in 2017 al onderkend in het rapport ‘Onderzoek terugvordering bij budgethouders te goeder trouw’, en komt ook naar voren in het recente rapport ‘Pgb-toekenning gebaat bij juridisch borgen gewaarborgde hulp en betere sturingsinformatie’. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (inmiddels: de minister voor Langdurige Zorg en Sport) heeft over dat laatste rapport recent, op 10 november 2021, aan de Tweede Kamer laten weten dat het aan een volgend kabinet is om te bepalen of en op welke wijze invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen. Deze rapporten beschrijven een zwakke plek op het snijvlak van het bestuursrecht en het civiele recht waar het gaat om de regeling voor het pgb, de gewaarborgde hulp en vaak ook bewindvoering.
51. De rechtbank ziet die zwakke plek ook. De wetgever heeft gekozen voor een systeem met een gewaarborgde hulp op basis van de Wlz, zodat ook mensen van wie vast staat dat zij zelf niet in staat zijn om het pgb te beheren, in aanmerking kunnen komen voor een pgb. De wetgever heeft in die wet tegelijkertijd de verantwoordelijkheid om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen bij deze budgethouders gelaten. De budgethouder is en blijft bestuursrechtelijk dus verantwoordelijk voor de aan het pgb verbonden verplichtingen. Het is in dat licht onwenselijk dat kwetsbare budgethouders, die moeten kunnen vertrouwen op het handelen van de door hen daartoe ingeschakelde gewaarborgde hulp, diezelfde gewaarborgde hulp vanwege hun onrechtmatig handelen aansprakelijk moeten stellen voor het door het zorgkantoor teruggevorderde bedrag en daartoe op de civiele rechter aangewezen zijn.
52. De rechtbank betrekt bij dit oordeel bovendien dat de bestuursrechter geen zicht heeft op een eventueel toekomstig invorderingstraject nadat de terugvordering van het pgb komt vast te staan. Het verloop van dit traject is onzeker, waardoor het eventueel moeten terugbetalen van een groot bedrag voor de budgethouder in de lucht blijft hangen met alle onzekerheid en stress die daarmee gepaard kunnen gaan. Een budgethouder zal zich dan in de toekomst bij de civiele rechter op zijn goede trouw moeten beroepen, terwijl die procedure ook aanzienlijke proceskosten met zich mee kan brengen. Daar komt bij dat hij ook in die procedure afhankelijk is van de inzet van derden zoals bijvoorbeeld een bewindvoerder en/of familieleden.
53. De rechtbank vindt dat kwetsbare personen hiervan niet de dupe mogen worden en ziet hierin aanleiding om kritischer te kijken naar de omvang en reikwijdte van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming die zij voor de in overweging 47 omschreven groepen moet bieden in zaken over pgb-fraude. De rechtbank weegt daarbij nadrukkelijk mee dat het in de genoemde situaties gaat om een kwetsbare budgethouder, terwijl de positie van een burger tegenover een bestuursorgaan als het zorgkantoor per definitie ongelijkwaardig is. Het is de taak van de bestuursrechter hierop toe te zien en om deze ongelijkwaardige positie zo nodig in zijn beoordeling te betrekken. Er is nog geen zicht op concrete acties door het nieuwe kabinet en/of de wetgever, gericht op aanpassing van de Wlz. Omdat de wetgever er nu voor kiest (nog) niet te reageren op de geschetste ontwikkelingen, moet de noodzakelijke bescherming in afwachting daarop door de rechter kunnen worden geboden. Het is bovendien de taak van de bestuursrechter om actief te onderzoeken wat de gevolgen van een besluit zijn en of die evenredig zijn. Ook moet de bestuursrechter zich met het oog op de rechtsvorming vrij voelen om van een vaste lijn in de rechtspraak af te wijken als de zaak daarom vraagt. Dit is nogmaals bevestigd door de toeslagenaffaire. De rechtbank voelt zich in het licht hiervan genoodzaakt om in het kader van de procedure over de lagere vaststelling van het pgb, via de evenredigheidstoets rechtsbescherming te bieden bij de bestuursrechter, waarbij de goede trouw van de omschreven groepen kwetsbare budgethouders zal worden betrokken.”
De CRvB handhaaft zijn oude lijn
30. De CRvB heeft in de uitspraak van 23 november 2022 (hierna: de uitspraak van de CRvB) het volgende overwogen:
“4.4. Het zorgkantoor heeft terecht aangevoerd dat de bescherming van de budgethouder te goeder trouw niet behoort plaats te vinden bij de vaststelling en terugvordering van het pgb. De Raad vindt in wat is aangevoerd geen aanleiding om te breken met zijn vaste onder de AWBZ gewezen rechtspraak dat die bescherming behoort plaats te vinden bij de invordering. Deze rechtspraak steunt mede op de overweging dat indien deze bescherming een plaats zou krijgen bij de vaststelling en terugvordering dit nadelige gevolgen heeft voor de civielrechtelijke verhaalsmogelijkheden van het zorgkantoor op derden. Het vorenstaande betekent dat zolang de wetgever het niet anders heeft geregeld, geschillen over de bescherming van een budgethouder te goeder trouw tot het domein van de civiele rechter behoren. De Raad heeft bij dit oordeel meegewogen dat de positie van de budgethouder te goeder trouw de aandacht heeft van de regering. Gewezen wordt op de in 4.2 genoemde brief van 7 december 2015 en de brief van 10 april 2017 van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Tweede Kamer (TK 2016-2017, 25657, nr. 288). De Raad heeft in zijn uitspraken van 14 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2408) en 26 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2653) over deze brieven geoordeeld dat het doel en de strekking hiervan is dat voortaan bescherming moet worden geboden aan budgethouders die te goeder trouw zijn en aan minderjarige budgethouders die zijn geconfronteerd met een pgb-schuld die zijn oorsprong vindt in het handelen van hun ouder/wettelijk vertegenwoordiger tijdens hun minderjarigheid. In beide gevallen wordt de budgethouder niet meer aangesproken op de pgbschuld door het zorgkantoor. Meer recent heeft de minister voor Langdurige zorg en Sport in een brief van 20 mei 2022 aan de Tweede Kamer (TK 2021-2022, 25 657, nr. 340) tevens aandacht besteed aan de relatie tussen de budgethouder te goeder trouw en de gewaarborgde hulp. Omdat het om een complexe aangelegenheid gaat heeft hij aangekondigd zich te willen beraden op te nemen maatregelen. Verder heeft de Raad laten meewegen dat artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz met ingang van 1 juli 2019 is gewijzigd en dat de zorgovereenkomst die de budgethouder met de zorgverlener sluit sedertdien een zogenaamd derdenbeding moet bevatten waarmee het zorgkantoor een frauderende zorgverlener rechtstreeks via de civielrechtelijke weg kan aanspreken.
4.5. Het verweer van betrokkene dat het zorgkantoor de bescherming van de budgethouder te goeder trouw bij de invordering niet mag vormgeven door van deze de ondertekening van een vaststellingsovereenkomst te verlangen, treft geen doel. Wanneer de lagere vaststelling en terugvordering zijn grond vindt in onrechtmatig handelen of nalaten bij de besteding van het pgb door een derde, zoals de gewaarborgde hulp of een zorgverlener, moet het voor het zorgkantoor mogelijk zijn om het onverschuldigd betaalde pgb in een civiele procedure te verhalen op deze derde. Het is in beginsel niet onredelijk van de budgethouder te verlangen dat hij hieraan bijdraagt door een vaststellingsovereenkomst met het zorgkantoor te sluiten.”
31. Uit de hiervoor weergegeven dragende overwegingen van de uitspraak van de CRvB blijkt dat hij geen aanleiding ziet om af te wijken van zijn vaste rechtspraak.
32. Hieronder legt de rechtbank uit waarom zij de nieuwe lijn desondanks handhaaft en betrekt daarbij de hiervoor geciteerde overwegingen van de CRvB.
De rechtbank handhaaft de nieuwe lijn
33. De CRvB houdt dus vast aan zijn vaste rechtspraak dat de bescherming van de budgethouder te goede trouw behoort plaats te vinden bij de invordering (en dus bij de civiele rechter). De CRvB overweegt dat deze rechtspraak mede steunt op de overweging dat als deze bescherming een plaats zou krijgen bij de vaststelling en de terugvordering dit nadelige gevolgen heeft voor de civielrechtelijke verhaalsmogelijkheden van het zorgkantoor op derden. De rechtbank constateert echter dat de CRvB in zijn eerdere uitspraken, noch in de in overweging 4.4. genoemde uitspraken van 14 juni 2017 en 26 juli 2017 expliciteert welke nadelige gevolgen het zorgkantoor zou kunnen ondervinden ter zake van zijn civielrechtelijke verhaalsmogelijkheden op derden, zoals de gewaarborgde hulp. De rechtbank heeft nu geen inzicht in welke nadelige gevolgen de CRvB precies voor ogen had, zodat zij niet goed kan beoordelen om welke reden wordt vastgehouden aan de vaste rechtspraak. Dat is wel nodig, omdat de rechtbank in haar uitspraken juist op dit punt uitgebreid heeft gemotiveerd dat zij de nadelige gevolgen voor civielrechtelijke verhaalsmogelijkheden niet ziet. In de uitspraken van 11 februari 2022 is er immers op gewezen dat het zorgkantoor een derde, waaronder een gewaarborgde hulp, zelfstandig kan aanspreken in een civiele procedure en dat het daarvoor niet nodig is dat het daartoe jegens een budgethouder een besluit neemt tot het lager vaststellen en terugvorderen van het pgb. Daarbij heeft de rechtbank erop gewezen dat het zorgkantoor de budgethouder ook niet langer vraagt om diens – gestelde – vorderingen die door de besluitvorming zijn ontstaan aan het zorgkantoor te cederen, omdat het zorgkantoor ook zonder een cessie een zelfstandige civielrechtelijke vordering jegens een zorgverlener of de gewaarborgde hulp kan instellen. De CRvB gaat op deze motivering in zijn uitspraak evenwel niet in, waardoor niet duidelijk is welke nadelige gevolgen voor de civielrechtelijke verhaalsmogelijkheden van het zorgkantoor worden bedoeld. De enkele overweging van de CRvB dat hiervan sprake is, kan de rechtbank in het licht van haar uitgebreide motivering dan ook niet overtuigen, zodat zij op dit punt bij haar eerdere oordeel blijft.
34. De CRvB overweegt ook dat zolang de wetgever het niet anders heeft geregeld, geschillen over de bescherming van een budgethouder te goeder trouw tot het domein van de civiele rechter behoren. De rechtbank volgt ook dit niet, omdat zij in haar uitspraken van 11 februari 2022 meerdere aspecten heeft belicht en meerdere argumenten heeft gewogen op grond waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat in het kader van de procedure over de lagere vaststelling van het pgb rechtsbescherming moet worden geboden bij de bestuursrechter. De rechtbank verwijst naar de uitgebreide motivering in de hiervoor opgenomen overwegingen 49 tot en met 53. Deze overwegingen heeft de CRvB niet, of in ieder geval niet kenbaar, in zijn beoordeling betrokken. Verder merkt de rechtbank op dat weliswaar artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz is gewijzigd in die zin dat een derdenbeding moet worden opgenomen in de zorgovereenkomst die de budgethouder met de zorgverlener sluit, maar dat deze wijziging geen soelaas biedt aan budgethouders voor wie destijds niet een dergelijke verplichting gold. Bovendien ziet artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz enkel op een derdenbeding in een overeenkomst tussen de budgethouder en een zorgverlener en dus niet op een overeenkomst tussen de budgethouder en een gewaarborgde hulp.
35. De CRvB heeft verder overwogen dat hij de aandacht die de regering geeft aan de positie van de budgethouder te goeder trouw heeft meegewogen. Het is de rechtbank echter niet duidelijk op welke wijze die weging heeft plaatsgevonden en welke aspecten van die positie daarbij een rol hebben gespeeld: uit de uitspraak van de CRvB is dit niet op te maken. De rechtbank heeft in de hiervoor opgenomen overweging 53 daarentegen nadrukkelijk meegewogen dat er op dat moment nog geen zicht was op concrete acties van de wetgever gericht op aanpassing van de Wlz en dat de noodzakelijke bescherming in afwachting daarvan door de rechter moet kunnen worden geboden. Uit de door de CRvB geciteerde brief van 20 mei 2022 van de minister voor Langdurige zorg en Sport blijkt nog steeds niet van concrete acties op korte termijn. Na de uitspraak van de CRvB, op 23 december 2022, heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over haar plannen over het pgb. Hierin schrijft zij dat zij verkent of de verplichting van de gewaarborgde hulp stand kan houden, of dat de vertegenwoordiging bij een pgb in lijn moet worden gebracht met de vormen van wettelijke vertegenwoordiging uit het Burgerlijk Wetboek. Aansluiting bij het Burgerlijk Wetboek zorgt naar de verwachting van de minister voor een meer sluitend systeem van vertegenwoordiging. In de brief gaat zij verder in op de wens van de zorgkantoren om in de Regeling langdurige zorg nadere eisen en aansprakelijkheid van de gewaarborgde hulp op te nemen, omdat de budgethouder in de praktijk onvoldoende beschermd blijkt tegen een gewaarborgde hulp die rechtshandelingen verricht die niet in het belang zijn van de budgethouder. De minister acht deze wens van de zorgkantoren niet realiseerbaar, ook omdat de huidige bezwaren in de praktijk daarmee niet (geheel) worden opgelost en dit niet aansluit bij de systematiek van het Burgerlijk Wetboek.
36. De rechtbank overweegt dat hieruit blijkt dat ook het huidige kabinet de door de rechtbank eerder geschetste zwakke plek ziet in de regeling van de gewaarborgde hulp, en dat de vraag of hier wat mee moet gebeuren nog in de verkenningsfase is. Hoewel de rechtbank volledig onderschrijft dat het de verantwoordelijkheid van de wetgever is om problemen die door de uitvoering van wetgeving kunnen ontstaan, op te lossen, blijft de rechtbank erbij dat het juist de taak van de bestuursrechter is om binnen de ruimte die de wet daarvoor geeft rechtsbescherming te bieden. De enkele overweging van de CRvB dat dit niet kan zolang de wetgever dat niet heeft geregeld, vindt de rechtbank in het licht van het voorgaande niet overtuigend. Ook bij de huidige stand van zaken oordeelt de rechtbank dat de rechter bescherming moet bieden in afwachting van de stappen die de wetgever zet.
37. Verder heeft de rechtbank in de hiervoor opgenomen overweging 52 meegewogen dat de bestuursrechter geen zicht heeft op een – nadat de terugvordering van het pgb is komen vast te staan – eventueel toekomstig invorderingstraject bij de budgethouder waarvan het verloop volstrekt onzeker is. Ook dit argument heeft de CRvB niet – kenbaar – in zijn beoordeling betrokken.
37. De CRvB overweegt ook dat het in beginsel niet onredelijk is dat het zorgkantoor van de budgethouder verlangt dat hij een vaststellingsovereenkomst met haar sluit om zo bij te dragen aan het verhalen van het onverschuldigd betaalde pgb op een derde (een gewaarborgde hulp of zorgverlener). Het is de rechtbank niet duidelijk voor welk oordeel deze overweging relevant is en de CRvB legt dit ook niet uit. De vraag of het sluiten van een overeenkomst al dan niet verlangd kan worden is immers, ook in de lijn van de CRvB, een vraag die pas in een procedure bij de civiele rechter aan de orde kan komen.
39. De rechtbank oordeelt dat zij zich gezien het voorgaande nog steeds genoodzaakt voelt om via de evenredigheidstoetsing rechtsbescherming te bieden bij de bestuursrechter, waarbij de goede trouw van de budgethouder zal worden betrokken.
Overwegingen over de belangenafweging in deze zaak
40. Dat de rechtbank onderzoekt of de bescherming van een kwetsbare budgethouder in het bestuursrechtelijke spoor is gewaarborgd, betekent nog niet dat die belangenafweging altijd in het voordeel van de budgethouder uitvalt. De rechtbank ziet zich nu dan ook voor de vraag gesteld of het zorgkantoor in deze zaak in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het pgb over de jaren 2017 en 2018 in te trekken.
41. Het zorgkantoor heeft in dat kader gesteld dat er een afweging zal moeten worden gemaakt tussen het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van de intrekking van het pgb voor de budgethouder. De ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze tekortkoming aan de budgethouder kan worden verweten is daarbij van belang en de omstandigheden van de budgethouder dienen bij deze beoordeling te worden betrokken. Het zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken van omstandigheden die redelijkerwijs in de weg hebben kunnen staan aan het nakomen van de verplichtingen door de budgethouder. De verantwoording van de besteding van het pgb is de verantwoordelijkheid van de budgethouder en/of diens “wettelijk” vertegenwoordiger. Het zorgkantoor laat het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichtingen zwaarder wegen dan het belang van de budgethouder.
42. De budgethouder voert aan dat het zorgkantoor in strijd handelt met het evenredigheidsbeginsel door gebruik te maken van zijn bevoegdheid om het pgb in te trekken en terug te vorderen. De budgethouder heeft een hoge zorgbehoefte en is niet in staat om zijn eigen belangen te behartigen en heeft om die reden een gewaarborgde hulp ingeschakeld. Ook is de budgethouder te goeder trouw. De budgethouder vindt dat hij in een eerder stadium bij de bestuursrechter rechtsbescherming moet kunnen krijgen zodat voorkomen kan worden dat hij de dupe wordt van (frauduleus) handelen van anderen en van complexe wetgeving over de positie van de gewaarborgde hulp. De budgethouder verwijst naar de uitspraken van de rechtbank van 11 februari 2022 die in zijn zaak van toepassing zijn.
Budgethouder te goeder trouw
43. De rechtbank stelt voorop dat de mate waarin de budgethouder een verwijt kan worden gemaakt een rol kan spelen bij de te maken belangenafweging en dus bij beantwoording van de vraag of het bestreden besluit voldoende is afgestemd op de concrete situatie. In dit geval oordeelt de rechtbank dat die afstemming onvoldoende is. Daarvoor is bepalend dat het zorgkantoor de budgethouder als te goeder trouw heeft beoordeeld met als gevolg dat het zorgkantoor daarom bereid is om de ten onrechte betaalde pgb-gelden niet bij hem in te vorderen. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
44. Met de kamerbrief van 7 december 2015 heeft de staatssecretaris beoogd bescherming te bieden aan budgethouders (te goeder trouw) die slachtoffer zijn geworden van pgb-fraude en een zorgverlener het pgb hebben laten beheren. De rechtbank oordeelt dat die bescherming ook moet gelden voor deze budgethouder (te goeder trouw) waarvan vast staat dat hij zelf niet in staat is om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen en waarbij de beherende rol door de gewaarborgde hulp werd (of in ieder geval moest worden) opgepakt.
45. Het zorgkantoor heeft in een brief gedateerd 17 december 2020 (naar de rechtbank begrijpt: 2021) aan de budgethouder een voorstel gedaan om tot een schikking te komen en heeft de budgethouder als te goeder trouw beoordeeld. Het zorgkantoor verbindt aan het afzien van invordering de voorwaarde dat de budgethouder een vaststellingsovereenkomst tekent, althans dat als de budgethouder dit niet doet, het zorgkantoor zich het recht voorbehoudt om alsnog de onverschuldigd betaalde pgb-gelden bij hem in te vorderen. Hiermee lijkt het zorgkantoor de beoordeling of een budgethouder te goede trouw is afhankelijk te stellen van het al dan niet meewerken aan deze voorwaarde. De vraag of iemand te goeder trouw is, betreft een feitelijke vaststelling, die niet afhankelijk kan zijn van het meewerken aan het starten van een procedure van het zorgkantoor tegen een derde (tevens naaste van de budgethouder). De rechtbank is met verweerder van oordeel dat deze budgethouder moet worden gekwalificeerd als te goeder trouw. Dit oordeel weegt dan ook in het voordeel van de budgethouder mee in de te maken belangenafweging.
Handhaving jegens budgethouder zinledig
46. De rechtbank overweegt dat het belang van handhaving in het algemeen zwaar weegt, omdat het gaat om de besteding van gemeenschapsgeld. De rechtbank oordeelt echter dat het doel dat met het bestreden besluit wordt gediend niet kan zijn de handhaving van de Wlz jegens deze budgethouder. Omdat vaststaat dat de budgethouder te goeder trouw is, is aannemelijk dat hij zich bij een eventueel invorderingstraject daarop kan beroepen, overeenkomstig het beleid van het zorgkantoor. Het alleen maar intrekken en terugvorderen is jegens de budgethouder echter zinledig als niet ingevorderd zal of kan worden. Handhaving van de Wlz mag dan een begrijpelijk algemeen uitgangspunt zijn van het zorgkantoor, maar kan jegens deze budgethouder hier niet het met het bestreden besluit te dienen doel zijn.
47. Hiervoor onder 12 is vermeld dat het zorgkantoor de gewaarborgde hulp aansprakelijk heeft gesteld voor de schade die is ontstaan als gevolg van het niet nakomen van zijn verplichtingen. Hieruit leidt de rechtbank af dat het zorgkantoor in beginsel de gewaarborgde hulp wil aanspreken voor onrechtmatig handelen en/of wanprestatie en op die manier het ten onrechte uit het pgb betaalde geld wil laten terugbetalen. De rechtbank vindt dat wel een redelijk doel dat voortkomt uit de taak van het zorgkantoor om gemeenschapsgeld goed te besteden. Bij de evenredigheidstoetsing die de rechtbank maakt moet vervolgens worden beoordeeld of het jegens de budgethouder genomen besluit om het pgb lager vast te stellen noodzakelijk is om dit doel te bereiken, of dat het zorgkantoor met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan.
Gewaarborgde hulp kan zelfstandig worden aangesproken
48. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor het bestreden besluit ten aanzien van de budgethouder niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de gewaarborgde hulp. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar haar overwegingen in de uitspraken van 11 februari 2022. Samengevat komen deze overwegingen erop neer dat als het bestreden besluit in rechte komt vast te staan, de civiele rechter moet aannemen dat het pgb lager is vastgesteld en teruggevorderd omdat dat het rechtsgevolg is van het bestreden besluit. Het is echter niet zo dat de formele rechtskracht er toe leidt dat de civiele rechter ook is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die hebben geleid tot het oordeel van de bestuursrechter. De feiten en de motivering terzake het handelen van de gewaarborgde hulp die het zorgkantoor aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd kan zonder beperking in volle omvang aan de civiele rechter worden voorgelegd.
49. Het zorgkantoor voert in het verweerschrift van 8 maart 2022 nog aan dat de bestuursrechter het ‘toerekenbaar handelen’ van de derde (zorgverlener, gewaarborgde hulp, bewindvoerder) dient vast te stellen en dat, in tegenstelling tot de civiele rechter, de bestuursrechter bij uitstek deskundig is om hierover een oordeel te vellen. Het zorgkantoor gaat er hierbij van uit dat deze derden (gewaarborgde hulp, bewindvoerder en zorgverlener) als (derde) belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij het besluit ten aanzien van de budgethouder.
50. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Zoals hiervoor onder 26 is overwogen volgt uit de wettelijke systematiek dat er tussen het zorgkantoor en deze derden (gewaarborgde hulp en/of zorgverlener) geen bestuursrechtelijke rechtsbetrekking bestaat. De gewaarborgde hulp en de zorgverlener kunnen dus ook niet als (derde) belanghebbende bij een procedure tussen het zorgkantoor en de budgethouder worden aangemerkt. Dat de bestuursrechter volgens het zorgkantoor deskundig is om een oordeel te vellen over het ‘toerekenbaar handelen’ van deze derden maakt niet dat zij ook bevoegd is om daarover te oordelen. Geschillen tussen deze derden en het zorgkantoor zal het zorgkantoor aan de civiele rechter moeten voorleggen.
51. De conclusie is dus dat het zorgkantoor het bestreden besluit niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de gewaarborgde hulp. Omdat uit het handelen van het zorgkantoor naar voren komt dat hij in beginsel juist de gewaarborgde hulp wil aanspreken is zo’n civiele procedure dan ook een minder ingrijpend middel waarmee het beoogde doel kan worden bereikt.
Grote gevolgen voor de budgethouder
52. De rechtbank overweegt verder dat de gevolgen voor de budgethouder groot zijn. Omdat het zorgkantoor niet nu al expliciet wil toezeggen dat hij van de invordering bij de budgethouder afziet, hangt voor de budgethouder dus invordering van een groot bedrag (€ 58.876,63) in de lucht met alle stress en onzekerheid van dien. Verder is niet in geschil dat de budgethouder kwetsbaar is, in die zin dat hij niet in staat is om zelf de aan het pgb verbonden taken en verplichtingen na te komen. Verder is de budgethouder te goeder trouw beoordeeld en daaruit leidt de rechtbank af dat ook het zorgkantoor vindt dat hem niets te verwijten valt. Het beheer van het pgb lag immers feitelijk bij de gewaarborgde hulp, die de budgethouder gelet op de hoogte van zijn zorgprofiel verplicht moest aanstellen. De budgethouder is dus niet de veroorzaker van deze pgb-schuld. De rechtbank wijst in dit kader ook op een rapport van QConsult waarin de complexiteit van het pgb-systeem wordt benadrukt en waarin oplossingen worden genoemd om onduidelijkheid in de rolverdeling en aansprakelijkheid te voorkomen.
Conclusie ten aanzien van de belangenafweging
53. De rechtbank oordeelt dat het belang van het zorgkantoor bij handhaving in dit geval niet duidelijk is vast te stellen. Het doel dat het zorgkantoor met het besluit lijkt na te streven, kan niet worden bereikt. Aan de andere kant heeft de budgethouder er veel belang bij dat zijn pgb niet wordt ingetrokken en teruggevorderd. Hij heeft te maken met een hoge terugvordering waarvan het zorgkantoor nu niet expliciet wil afzien, terwijl het zorgkantoor tegelijkertijd van mening is dat hem niets te verwijten valt en dat hij te goeder trouw is. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor de belangenafweging in deze zaak in redelijkheid niet in het nadeel van de budgethouder heeft kunnen laten uitvallen. Het intrekken en het terugvorderen van het pgb is onevenredig in verhouding tot de met dat besluit door het zorgkantoor te dienen doelen. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
54. Gelet op al het voorgaande heeft het zorgkantoor ten onrechte het pgb over de 2017 en 2018 ingetrokken. Daarom is er geen sprake van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en kan ook de terugvordering op grond van artikel 4:57 van de Awb geen stand houden.
Algehele conclusie
55. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. Een andere uitkomst is in het licht van deze uitspraak immers niet meer mogelijk.
56. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het zorgkantoor het door de budgethouder betaalde griffierecht vergoeden en moet het zorgkantoor de vergoeding van de proceskosten betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.031-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 49,- te vergoeden;
veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten tot een bedrag van € 2.031,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, voorzitter, mr. E.E.M. van Abbe en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage 1
Procesverloop
1. Met het besluit van 25 juni 2015 heeft het zorgkantoor aan de budgethouder een pgb toegekend vanaf 12 maart 2015 tot en met 31 december 2015 van € 25.795,93.
2. Op 6 november 2015 heeft het zorgkantoor twee nieuwe toekenningsbeschikkingen voor de periode van 12 maart 2015 tot en met 31 december 2015 genomen. Hierdoor wordt over die periode een pgb van € 33.207,86 toegekend.
3. Met het besluit van 8 december 2015 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 een pgb toegekend van € 46.816,-.
4. Met het besluit van 9 augustus 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over 2015 vastgesteld op € 33.207,86.
5. Met het besluit van 7 december 2016 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 een pgb toegekend van € 47.448,-.
6. Met het besluit van 20 mei 2017 heeft het zorgkantoor het pgb over 2016 vastgesteld op € 46.780,-.
7. Met het besluit van 7 december 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2018 een pgb toegekend van € 49.118,-.
8. Op 20 april 2018 heeft het zorgkantoor de betaling van het pgb voor [zorgverlener] stopgezet.
9. Met het besluit van 19 juli 2018 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor het pgb van de budgethouder ingetrokken met ingang van 12 maart 2015. Het totale pgb dat is betaald over deze periode wordt teruggevorderd (€ 138.864,49).
10. Met de beslissing op bezwaar van 3 december 2020 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij het pgb was ingetrokken over de jaren 2015 en 2016. De intrekkingen van het pgb over de jaren 2017 en 2018 blijven van kracht. Op basis hiervan resteert een vordering van € 58.876,63.
11. De budgethouder heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
12. Op 18 juni 2021 heeft de rechtbank de heer [eiser] in zijn hoedanigheid van gewaarborgde hulp in de gelegenheid gesteld om als belanghebbende aan de beroepsprocedure deel te nemen.
13. Op 2 juli 2021 heeft de gemachtigde meegedeeld dat de gewaarborgde hulp als partij aan de procedure wil deelnemen.
14. De rechtbank heeft de curator van [zorgverlener] op 20 januari 2022 in de gelegenheid gesteld om mee te delen of zij als belanghebbende aan de procedure deel wil nemen. Op deze brief heeft de rechtbank geen reactie ontvangen.
15. Op 2 maart 2022 zijn aanvullende beroepsgronden ingediend. Het zorgkantoor heeft op 4 maart 2022 een verweerschrift ingediend.
16. Op 8 maart 2022 heeft het zorgkantoor gereageerd op de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:250) en de uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 februari 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:477, ECLI:NL:RBMNE:2022:478 en ECLI:NL:RBMNE:2022:479).
17. De rechtbank heeft de zaak naar een meervoudige kamer verwezen.
18. De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij voldoende informatie heeft om een uitspraak te doen zodat een zitting in deze zaak niet nodig is. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft daarop beslist dat een zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 3 april 2023.
Bijlage 2
Wettelijke bepalingen
Bepalingen over intrekking, wijziging en terugvordering van subsidies
Artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
[…]
Artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]
Artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht:
Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]
Het evenredigheidsbeginsel
Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht:
[…]
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Bepalingen over de gewaarborgde hulp bij een pgb
Artikel 3.3.3 van de Wet langdurige zorg:
[…]
4. Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:
[…]
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de aan een budget verbonden taken en verplichtingen op verantwoorde wijze uit te voeren;
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de door hem verkozen zorgaanbieders en mantelzorgers op zodanige wijze aan te sturen en hun werkzaamheden op elkaar af te stemmen, dat sprake is of zal zijn van verantwoorde zorg;
[…]
5. Het persoonsgebonden budget wordt in ieder geval geweigerd indien:
[…]
de vertegenwoordiger van de verzekerde niet voldoet aan regels inhoudende beperkingen of eisen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan de kring van vertegenwoordigers kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de verzekerde of van het waarborgen van de hulp, bedoeld in de onderdelen b en c van het vierde lid.
Artikel 3.6.2 van het Besluit langdurige zorg:
[…]
3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verlening of weigering van een persoonsgebonden budget.
Artikel 5.6 van de Regeling langdurige zorg:
Tenzij de verzekerde beschikt over gewaarborgde hulp, wordt een persoonsgebonden budget niet verleend aan een verzekerde die:
a. krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:
VV Beschut wonen met intensieve begeleiding en uitgebreide verzorging,
VV Beschermd wonen met intensieve dementiezorg,
VV Beschermd wonen met intensieve verzorging en verpleging,
VV Beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op begeleiding,
VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging,
VG Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging,
VG Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
VG Besloten wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
VG Wonen met begeleiding en volledige verzorging en verpleging, of
GGZ wonen met intensieve begeleiding,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en verzorging,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en gedragsregulering,
GGZ wonen met intensieve begeleiding en intensieve verpleging en verzorging, of
b. op 31 december 2014 recht had op zorgzwaartepakket 4 VV, 5 VV, 6 VV, 7 VV, 4 VG, 5 VG, 6 VG, 7 VG en 8 VG.
Artikel 5.11 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. De verlening van een persoonsgebonden budget kan worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de door de verzekerde overeenkomstig het eerste lid ingeschakelde hulp:
[…]
5 ° anderszins onvoldoende waarborg zal bieden voor het nakomen van de voor de verzekerde aan het persoonsgebonden budget verbonden verplichtingen.
Artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. Zorgovereenkomsten worden opgesteld volgens de meest recente door de Sociale verzekeringsbank vigerende vastgestelde toepasselijke modelovereenkomsten, die beschikbaar waren gesteld ten tijde van het afsluiten van de zorgovereenkomst, en bevatten bovendien ten minste:
[…]
c een beding, inhoudende dat het zorgkantoor een vordering heeft op de persoon die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg levert indien het persoonsgebonden budget naar aanleiding van toerekenbaar handelen van die persoon is ingetrokken of herzien, ter hoogte van het bedrag dat gelijk is aan het door die persoon vanwege dat toerekenbaar handelen ten laste van het persoonsgebonden budget ten onrechte ontvangen bedrag;
[…]
Artikel 5.20 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
[…]
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; of
[…]
Uitspraken van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:477, ECLI:NL:RBMNE:2022:478 en ECLI:NL:RBMNE:2022:479.
Uitspraak van de 23 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2460.
Zie bv. overweging 2 tot en met 4 en 12 en 13 van de uitspraak met ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
Voorheen ZZP 4VG, zie bijlage A bij de Regeling langdurige zorg (Rlz).
Zie artikel 5.6 van de Rlz.
Zie de uitspraken van de CRvB van 23 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2461. en ECLI:NL:CRVB:2022:2462.
Zie onder III, overweging 4. van de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:250.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1791, overweging 4.2.
Zie de overwegingen 37 tot en met 42 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
Zie de uitspraken van 14 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2408, overwegingen 4.5.1 en 4.5.2. en 26 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2653, overwegingen 4.3.1. en 4.3.2.
Zie de overwegingen 43 tot en met 46 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
Zie de overwegingen 48 tot en met 53 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
ECLI:NL:CRVB:2022:2460.
Zie de overwegingen 63 tot en met 66 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
Kamerstukken II 2021/22, 25 657, nr. 340.
Kamerstukken II 2022/23, 22 657, nr. 354.
Zie de overwegingen 63 tot en met 66 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
Zie de uitspraken genoemd in voetnoot 6.
Het rapport “Regie en vertegenwoordiging bij pgb-beheer” van Q-Consult zorg van 19 december 2017.